CC BY
170
УДК 336.025
ПЛАНИРОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК:
ОТ КОНЦЕПЦИИ К НОВОМУ РЕГЛАМЕНТУ
TAX AUDIT PLANNING: FROM CONCEPT TO NEW ORDER
Г.С. Айтхожина G.S. Aitkhozhina
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Статья посвящена нововведениям в организации планирования налоговых проверок, связанных с вступлением в действие в 2010 г. утвержденного ФНС России нового регламента. Рассматриваются основные изменения, произошедшие в подходах к планированию выездных налоговых проверок по сравнению с нормами и положениями предыдущей версии регламента.
The article deals with new order of planning tax inspections according to the new Bylaws ratified by the Federal Tax Agency and coming into effect in 2010. The article considers the key changes of planning field audits comparing with the regulations of the previous version, in particular.
Ключевые слова: налоговый контроль, налоговые проверки, планирование налоговых проверок, регламент.
Key words: tax control, tax inspections, tax audit planning, Bylaws.
Исследование российской практики планирования контрольной работы налоговых органов по соблюдению налогового законодательства, выявлению и пресечению налоговых правонарушений показывает, что организация данного процесса, начиная с 1997 г., осуществляется на основе соответствующего внутриведомственного документа - Регламента планирования и подготовки выездных проверок соблюдения налогового законодательства, целью которого является унификация процедур и установление единого порядка проведения данного вида работ для всех территориальных налоговых органов.
В рамках реформирования налогового администрирования в России в 2007 г. Приказом Федеральной налоговой службы Российской Федерации (ФНС России) от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ была утверждена Концепция системы планирования выездных налоговых проверок. Данная Концепция установила новый подход к планированию налоговых проверок, сущность которого заключается в открытости процесса, построенном на отборе налогоплательщиков по общедоступным критериям самостоятельной оценки налогоплательщиками риска совершения налогового правонарушения.
Для реализации вышеуказанной Концепции, встраивания ее в единую систему планирования и подготовки выездных налоговых проверок с целью совершенствования органи-
© Г.С. Айтхожина, 2010
зации работы налоговых органов при реализации полномочий в отношениях, регулируемых налоговым законодательством, осенью 2009 г. приказом ФНС России утвержден новый Регламент планирования и подготовки выездных налоговых проверок, предназначенный для осуществления планирования проведения выездных налоговых проверок на периоды, начиная с 2010 г.
Данный внутриведомственный документ устанавливает цель, результаты, этапы планирования, принципы формирования информационных ресурсов, принципы и критерии отбора налогоплательщиков, параметры проверок, определяемые на этапе формирования плана, порядок согласования и утверждения планов выездных налоговых проверок, основания и порядок корректировки плана, отчетность о выполнении плана.
В соответствии с действующим порядком планирование выездных налоговых проверок по-прежнему осуществляется на основе ежеквартально составляемых планов проведения выездных проверок. Однако в отношении крупнейших налогоплательщиков регламентом введен особый порядок - план составляется на год.
Регламентом существенно модифицирована этапность процесса планирования. В качестве этапов планирования проверок регламент выделяет такие четыре процедуры, как:
1) отбор в проект плана проверок налогоплательщиков на основе всестороннего анали-
за всей имеющейся у налогового органа информации о налогоплательщике по критериям;
2) анализ информации об отобранных налогоплательщиках и сбор всей недостающей информации с целью определения основных направлений предстоящего контроля;
3) формирование проекта плана выездных налоговых проверок;
4) утверждение планов выездных налоговых проверок.
Ранее выделяемый первый этап планирования «Формирование информационных ресурсов о налогоплательщике» справедливо исключен из перечня этапов процесса планирования налоговых проверок и определен в качестве исходной базы. При этом расширен перечень внутренних информационных ресурсов с учетом таких баз данных, как: ПИК «ВНП-отбор», ПИК «Предпроверочный анализ», ПИК «Досье рисков», ПИК «Схемы» (после
ввода в промышленную эксплуатацию), «Журнал результатов работы по обеспечению процедур банкротства». Шире стал круг и внешних источников. Добавились Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.
Не нашли самостоятельного определения такие этапы, как «анализ результатов камеральных проверок» и «анализ финансовых показателей деятельности н/п по отраслевому принципу». Содержательно они вошли в состав этапа отбора (ныне - первый этап).
В состав четвертого этапа вошел и ранее выделяемый этап корректировки плана.
Сравнительная характеристика этапов планирования и подготовки выездных налоговых проверок согласно регламенту приведена в таблице.
Этапы планирования и подготовки выездных налоговых проверок
Первая версия Регламента (1997 г.) Вторая версия Регламента (2003 г.) Действующий Регламент (2009 г.)
Формирование информационного массива данных о налогоплательщике Формирование информационных ресурсов о налогоплательщиках
Камеральная проверка бухгалтерской отчетности и расчетов по налогам Анализ результатов камеральной проверки налоговых деклараций Отбор налогоплательщиков в проект плана
Анализ налоговой и бухгалтерской отчетности, проводимый в рамках камеральной налоговой проверки
Анализ уровня и динамики основных финансовых показателей деятельности налогоплательщиков Анализ основных финансовых показателей деятельности налогоплательщиков по отраслевому принципу
Выбор объектов проверки Выбор объектов проверки
Подготовка и составление перечня вопросов проверки Анализ информации о налогоплательщиках
Предварительная подготовка предложений о предполагаемых затратах времени на проведение проверки Формирование проекта плана
Подготовка и утверждение планов на предстоящий период Подготовка и утверждение плана и контроль за его выполнением Утверждение плана
Отбор налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок, подготовку и составление проекта плана осуществляют территориальные налоговые органы. При этом в проект плана включаются налогоплательщики, подлежащие обязательному включению и не подлежащие обязательному включению в план.
В круг хозяйствующих субъектов для обязательного контроля добавились налогоплательщики, подпадающие под общедоступные критерии самостоятельной оценки налоговых рисков, а также те, кто рекомендован к проверке
решением комиссии налогового органа по легализации налоговой базы.
Вторая категория объектов предстоящего контроля (неподлежащие обязательному включению в проект плана) делится для целей планирования на две группы: применяющих общую систему налогообложения или использующих специальные режимы. В отношении каждой группы устанавливаются «свои» критерии отбора. В отличие от предшествующей версии регламента данные критерии тщательно прописаны по каждой группе налого-
плательщиков, в том числе с дифференциацией критериев для различных спецрежимов.
Частично вернулось положение из первой версии регламента о возможности невключения в план проверок налогоплательщиков при отсутствии у налогового органа фактических оснований для проведения выездной налоговой проверки по результатам анализа данных информационных ресурсов о налогоплательщиках. Однако оно касается не всех налогоплательщиков, а только отдельных категорий.
Кардинальные изменения в регламенте коснулись распределения компетенций налоговых органов по утверждению и контролю за выполнением планов выездных налоговых проверок. Хотя реально он утвердил уже сложившуюся практику работы налоговых органов.
Если в прежней редакции регламента план проверок утверждал руководитель налогового органа или его заместитель, и он же осуществлял контроль за его исполнением, утверждал корректировки плана, то в действующих условиях утверждение плана, корректировок и персональная ответственность за выполнение плана возложена на руководителя Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации. Из-за этого изменились и сроки составления планов.
Ежеквартально, за 20 дней до начала планируемого периода контрольной работы, территориальные инспекции направляют проекты планов в вышестоящий налоговый орган -Управление ФНС России по субъекту Российской Федерации, для формирования сводного плана выездных налоговых проверок по региону. Соответственно введена ежеквартальная отчетность об исполнении плана и о результативности налоговых проверок.
В отношении крупнейших налогоплательщиков, состоящих на учете в межрегиональных инспекциях ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам, компетенция по формированию сводного плана проверок и его утверждению возложена на федеральный аппарат -ФНС России.
Особенностью действующего регламента является доминирующее внимание на планирование выездного контроля крупнейших налогоплательщиков. Специфику составляет не только периодичность планирования и компетенции по утверждению и контролю за исполнением плана. Регламент расширяет определение категории взаимозависимых лиц, относя к их числу буквально все хозяйствующие субъекты, взаимодействующие в своей финансовохозяйственной деятельности с крупнейшими налогоплательщиками.
Также существенный акцент в регламенте сделан на четком расписании движения информационных потоков (формы, сроки, основания) по вопросам планирования между территориальными налоговыми органами, управлениями по субъектам Российской Федерации, межрегиональными инспекциями по крупнейшим налогоплательщикам и ФНС России.
Форма плана как документа дополнена таким реквизитом, как основания для включения в проект плана выездных налоговых проверок. В качестве таких оснований могут выступать заключения по результатам камеральных проверок, свидетельства о повышенных рисках налоговых правонарушений, информация о принятии решения о ликвидации, запросы других налоговых органов и др.
Изменился перечень оснований для корректировки плана проверок. В прежней редакции их было лишь 4: получение срочных заданий от вышестоящих налоговых органов; наличие поручений правоохранительных органов; наличие мотивированных запросов других налоговых органов; отсутствие возможности для проведения проверки в связи с временным отсутствием руководителя и (или) главного бухгалтера организации-налогоплательщика / индивидуального предпринимателя (отпуска, болезни и т. д.). Действующий регламент дополняет данный перечень такими основаниями, как получение уведомления о корректировке плана выездных налоговых проверок межрегиональными инспекциями по крупнейшим налогоплательщикам; поступление информации о начале процедуры реорганизации (ликвидации) организации; изменение места нахождения организации, включенной в план проверок; и иных объективных оснований.
Одновременно, исключаемые из плана объекты контроля подлежат включению в план проверок следующего планируемого периода.
Как видно, новый регламент налоговых органов по планированию выездного контроля жестко централизовал данный процесс, унифицировал процедуры планирования в отношении различных категорий налогоплательщиков, тщательно формализовал информационные потоки и включил в них отчетность о результативности налоговых проверок. Вместе с тем данная отчетность решает задачу оценки результативности и эффективности планирования только в целом, не позволяя оценить результаты отбора в разрезе отдельных критериев и категорий налогоплательщиков. И по-прежнему процедуры планирования безосновательно игнорируют, невзирая на мировую практику планирования налогового контроля, использование случайной выборки.
