CC BY
310
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
00000<>0<><Х>СХ><><>000<><>0<><Х>СХ^
УДК 332.3
Тамара Емельянова,
доктор экономических наук, профессор, заслуженный землеустроитель Российской Федерации, проректор по экономике и финансам, Дмитрий Новиков, доктор экономических наук, доцент,
Государственный университет по землеустройству, г. Москва
ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ В УСЛОВИЯХ САНКЦИЙ И ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ
оо<х>с<х><><><><><х>сх><х>оо<><><^^
В статье на основе оценки современного состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения и их территориальной организации обосновывается необходимость проведения работ по планированию использования и охраны земель на основе схем землеустройства на уровне страны, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и организации их рационального использования в порядке разработки проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций. В сельском хозяйстве страны не используется свыше 50 млн га сельскохозяйственных угодий, посевные площади сократились более чем на 40 млн га, свыше 70% сельскохозяйственных угодий подвержены различным негативным воздействиям; отсутствует научно обоснованная организация территории сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Нет достоверной информации о количественном и качественном состоянии земель, их использовании, правовом статусе и местоположении неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, неоформленной и невостребованной долевой земельной собственности и др. Для решения задач рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения необходимо разобраться с этими проблемами и затем определиться как, где и какими методами их решать, то есть необходимо использовать механизм землеустройства, включающий, в соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве», изучение состояния земель, планирование использования и охраны земельных ресурсов на уровне страны, субъекта Российской Федерации и муниципальных образований. Основой проведения этих мероприятий должна стать полная инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения, что обеспечит получение достоверной информации о фактическом количественном и качественном состоянии земель и их правовом статусе, характере процессов и факторов негативного воздействия на землю, влиянии состояния земель на эффективность производственной деятельности, соответствии уровня эксплуатации земель их природному потенциалу, о состоянии организации территории сельскохозяйственных организаций, необходимости оптимизации состава угодий, возможных и целесообразных направлениях устойчивого ведения сельскохозяйственного производства.
S u m m a r y
In article on the basis of an assessment of the current state and use of agricultural lands and their territorial organization substantiates the necessity of the work in planning the use and protection of land-based land management schemes at the country level, the subjects of the Russian Federation and municipal entities and organizations for their rational use in the order of development projects on-farm land and agricultural organizations. In agriculture, the country is not used more than 50 million hectares of farmland acreage decreased by more than 40 million hectares, more than 70% of agricultural land is exposed to various negative influences; there is no science-based organisation agricultural organizations and peasant (farm) holdings. There is no reliable information about the quantitative and qualitative state of the land, their usage, legal status and location of unused agricultural land, unformed and unclaimed equity of land ownership, etc. For the solution of problems of rational use and protection of agricultural land is necessary to deal with these problems and then decide how, where and what methods to solve them, it is necessary to use the mechanism of land management, comprising, in accordance with the Federal law «On land management», study of the status of land use planning and protection of land resources at the country level, a subject of the Russian Federation and municipal entities. The basis of these events should be a complete inventory of agricultural lands that will provide reliable information about the actual quantitative and qualitative status of the lands and their legal status, the nature of the processes and factors of negative impact on the earth, the influence of soil quality on the efficiency of production activities, according to the level of their natural potential, about the
organization of the territory of agricultural organizations, the need of optimization of the lands, and appropriate directions for sustainable agricultural production.
Ключевые слова: земельные ресурсы, земельная реформа, импортозамещение, планирование использования и охрана земель, схема землеустройства, проект внутрихозяйственного землеустройства, инвентаризация земель, земельная долевая собственность, специализация.
Keywords: land, land reform, planning of use and protection of lands, land management schemes, intrafarm land use planning project, land cadaster, joint ownership of land, specialization.
В 2014 г. путем введения санкций Россию стали незаконно лишать возможности получения из США и ряда европейских стран оборудования, техники, технологий, промышленных и продовольственных товаров, несмотря на наличие заключенных договоров между странами и предприятиями. В ответ на эти действия наше государство ввело санкции на закупки продовольственных и промышленных товаров в странах Европы, присоединившихся к санкциям против России, и объявило о намерении активизировать производство необходимых промышленных товаров и продовольствия в собственной стране под девизом «Импортозамещения».
В сложившейся ситуации появляются благоприятные условия и настоятельная необходимость решения проблем продовольственного импортозамещения на основе планирования и организации рационального и наиболее полного использования земельно-ресурсного потенциала страны.
Земельные ресурсы составляют основу целостности и базис развития любого государства, а при их эффективном и рациональном использовании являются одной из важнейших предпосылок устойчивого развития. Наряду с этим рациональное использование и охрана земельных ресурсов - одна из главных задач любого общества.
Российская Федерация располагает огромным земельно-ресурсным потенциалом, занимая по размерам своей территории первое место среди других государств в мире. По состоянию на 1 января 2014 г. площадь земельного фонда страны составила 1708,9 млн га.
По площади пашни на душу населения, равной 0,85 га, Россия входит в первую пятерку стран планеты Земля и в 3,3 раза превосходит среднемировой уровень. Но по показателям эффективности использования земель Россия заметно отстает от других стран. Располагая 9% площади сельскохозяйственных угодий и 55% всех черноземов мира, более 60% продовольственного рынка Россия заполняет за счет импорта из зарубежных стран. На сравнимых площадях Китай производит не 90 млн т зерна, а 500 млн т, Япония кормит стомиллионное население лишь с 4 млн га сельскохозяйственных угодий. Рентабельность сельскохозяйственного производства в среднем по стране не превышает 10%, а это ниже критического уровня нормального воспроизводства и является прямым путем к банкротству.
Основным источником производства продовольствия для населения служат земли сельскохозяйственного назначения, площадь которых на 01.01.2014 г. составила 386,5 млн га, или 29,6% земельного фонда страны, в том числе сельскохозяйственных угодий 196,2 млн га, из них 115,1 млн га пашни. С землями личного пользования площадь сельскохозяйственных угодий составляет 220,2 млн га, в том числе пашня - 121,5 млн га.
Проведение земельной реформы в России обусловило формирование своеобразной модели сельскохозяйственного землепользования, оказавшей негативное влияние как на рациональное использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения, так и на эффективность сельскохозяйственного производства в целом, а также на весь уклад жизни российской
деревни. Провозглашенные в 1991 г. Программой земельной реформы ее цели в части экологизации сельскохозяйственного землепользования и повышения эффективности использования земель не только не были реализованы, но значительно усугубили имевшиеся негативные проблемы, которые не решены до настоящего времени.
Площадь земель сельскохозяйственного назначения за период с 1991 по 2014 г. сократилась на 272,2 млн га, или на 41,4%, в том числе сельскохозяйственных угодий - на 23,1 млн га, или на 10,5%, из них пашни - 18,8 млн га, или 14%. Продолжается устойчивая тенденция сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственных угодий и используемой пашни.
В настоящее время одной из основных проблем, создающих угрозу экологической, экономической, социальной и в целом национальной безопасности страны, является деградация земель. В общей сложности свыше 70% сельскохозяйственных угодий страны подвержены различным негативным воздействиям, среди которых основное место занимает водная и ветровая эрозия почв.
Негативное влияние на рациональное использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения и их территориальную организацию оказывает неупорядоченность земельной долевой собственности граждан. По состоянию на 01.01.2014 г. в составе земель сельскохозяйственного назначения частная собственность на землю составила 128,2 млн га, или 33,2% их общей площади, в том числе 113,0 млн га, или 29,3% собственности граждан, из которых 91,6 млн га, или 81,1% земли, принадлежащие собственникам земельных долей.
Если учесть, что в долевую собственность выделялись только сельскохозяйственные угодья, то почти половина (46,7%) сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения - это собственность граждан, еще не выделивших свою земельную долю на местности, составляющих более 8 млн земельных участков.
За 20 лет реформ в России заброшено свыше 50 млн га сельскохозяйственных угодий. Посевные площади сократились более чем на 40 млн га.
Резко ухудшилось культуртехническое состояние естественных кормовых угодий вследствие зарастания их кустарником и мелколесьем, закочкаривания и т.п., что приводит к сокращению площади этих угодий и оказывает негативное влияние на изменение качества травостоя, способствует появлению в нем грубосте-бельных, сорных и ядовитых растений.
Достоверная информация о качественном состоянии, правовом статусе, местоположении неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, неоформленной и невостребованной долевой собственности отсутствует, что не позволяет организовать устойчивую хозяйственную деятельность на землях сельскохозяйственного назначения и способствует их экологической деградации.
Состояние и использование земельных ресурсов, в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения, непосред-
ственно связано с демографической ситуацией и экономическими условиями производства, сложившимися на сельских территориях. Согласно официальным данным, количество сельских населенных пунктов, в которых не проживало население, в 2012 г. составило около 20 тыс., а в четвертой части оставшихся сельских поселков проживают от 1 до 10 человек [3].
Это признание фактического уничтожения производительных сил села, разрушения крестьянской общины и превращения обжитых веками просторов в одичавшие пустыри с развалинами сел и деревень.
Сокращение и измельчение сельских населенных пунктов приводит к обезлюдению и запустению огромных пространств в сельской местности, выбытию из оборота продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, зарастанию их кустарником и мелколесьем, заселению их вредителями и возбудителями болезней сельскохозяйственных культур, что в итоге угрожает не только продовольственной, но и геополитической безопасности России.
В условиях применения санкций и сокращения поставок продовольствия в Россию, а также в связи с введением ответных санкций, возникает потребность и складываются определенные условия для осуществления мобилизационного проекта развития собственного сельскохозяйственного производства и решения проблемы импортозамещения.
Сама по себе задача импортозамещения в той постановке, как ее трактует Правительство Российской Федерации (с расчетом на 1 год и с надеждой возврата к прежнему положению или заменой импорта за счет других зарубежных источников), совершенно несостоятельна. Для ее решения собственными силами сельским товаропроизводителям России нужен не «уникальный шанс» на качественный скачок, а обеспечиваемые государством условия для возрождения и последующего устойчивого развития разрушенного сельского хозяйства на основе использования всех имеющихся резервов, в первую очередь, путем устранения негативных факторов в состоянии земель сельскохозяйственного назначения и организации их рационального использования.
Как считает рабочая группа Государственного совета Российской Федерации, проводившая совместно с экспертным сообществом большую аналитическую работу по состоянию экономики Российской Федерации, «для обеспечения устойчивого роста валового внутреннего продукта России на уровне 7-8% ежегодно необходимо запустить новую модель экономического роста, основанную на продуманном импортозамещении и на активном стимулировании внутреннего спроса и потребления».
Объем импортозамещения должен быть не менее 100 млрд долл. США, или 4 трлн руб. Сроки реализации - два, «максимум три года» [3].
Таким образом, импортозамещение - это временный этап в обеспечении населения продовольствием, являющийся переходным к созданию устойчивого развития собственного сельскохозяйственного производства на основе разработки научно обоснованной государственно обеспеченной Продовольственной программы на текущий период и ближайшую перспективу, реализуемой на основе эффективной аграрной и в целом экономической политики государства.
По нашему мнению, Продовольственную программу или любую другую Программу, связанную с продовольственным импор-тозамещением, которую сочтет нужным принять Правительство Российской Федерации, должна сопровождать Государственная программа рационального использования и охраны земель Российской Федерации на период 2015-2030 гг., основой реализации которой должны служить документы по планированию использования и охраны земель, разрабатываемые в системе землеустройства.
Планирование выступает одной из основных ветвей общей теории познания при любом способе производства и на любом уровне его организации, механизмом формирования условий устойчивого развития экономики.
Плановая экономика позволила Советскому Союзу победить в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг., восстановить за сравнительно короткий срок разрушенное войной народное хозяйство, все советские годы сохранять на невероятно низком уровне плату за жилье, электроэнергию, газ, бесплатно учить и лечить людей, не повышать цены. Главное отличие плановой экономики от рыночной в том и состоит, что будущее создают целенаправленно в соответствии с научно обоснованными планами.
Применительно к Российской Федерации с ее огромной территорией, современными проблемами, территориальной и экологической неустроенностью, значительной дифференциацией природных условий, неравномерностью освоения и заселения, историческими и национальными традициями при отсутствии единого органа государственной власти по управлению земельными ресурсами и достоверной информации о качественном и правовом состоянии земель и их использовании, роль государственного регулирования земельных отношений и планирования использования и охраны земель в настоящее время и в будущем должна оставаться основным системообразующим фактором организации хозяйственной деятельности на территории страны и ее регионов.
Необходимость решения задач, связанных с санкциями и импортозамещением, а также наличие негативных проблем в современном состоянии, использовании и охране земельных ресурсов не требуют особых доказательств в потребности и целесообразности проведения системы мер по планированию и организации рационального использования и охраны земель на основе их землеустройства, являющегося основным механизмом формирования и осуществления активной государственной земельной политики.
Восстановление системы планирования и охраны земельных ресурсов на основе системы землеустройства - важная задача настоящего времени. Развитие землепользования и организация рационального использования земельных ресурсов должны планироваться и контролироваться государством.
Во всех экономически развитых зарубежных странах (США, Канада, государства ЕС) во второй половине прошлого века планирование использования земельных ресурсов стало основным рычагом государственной земельной политики и регулирования земельных отношений. При этом во главу угла ставятся национальные и общественные интересы.
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О землеустройстве» вопросы планирования и организации рационального использования земель отнесены к землеустроительным действиям и реализуются в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития отраслей экономики, улучшения организации территории и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Исходя из этого, основными задачами планирования и организации рационального использования и охраны земельных ресурсов являются:
• определение наиболее оптимальных путей развития землепользования и создание на этой основе условий и научной базы для последующей реализации планируемых мероприятий по организации рационального использования и охраны земель на уровне проектных решений;
• установление долгосрочной и краткосрочной перспективы
использования земель, независимо от их отраслевой принадлежности, форм собственности и форм хозяйствования;
• подготовка предложений по перераспределению земель с учетом потребности и перспективного развития различных отраслей экономики;
• выявление и оценка состояния неиспользуемых сельскохозяйственных земель, установление их связи с характером расселения, наличием трудоспособного населения на этих территориях, разработка предложений по вовлечению земель в активный сельскохозяйственный оборот и восстановлению сельскохозяйственного производства;
• оптимизация структуры земель сельскохозяйственного назначения путем трансформации, улучшения и мелиорации угодий;
• разработка комплекса мероприятий по охране земель;
• формирование фонда перераспределения земель и иных целевых фондов с целью обеспечения земельными участками граждан, организации крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, сдачи в аренду сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам и другим организациям;
• разработка предложений по развитию и территориальному обустройству сельской местности как единого территориального исторически сложившегося комплекса с учетом ее фактического и перспективного значения в выполнении производственно-экономических, социально-демографических, природоохранных, рекреационных и других общественных функций;
• формирование территорий традиционного природопользования в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;
• в итоге - рационализация использования земельных ресурсов с использованием методов экологической организации территории и сельскохозяйственного производства на всех территориальных уровнях.
Решение указанных задач должно осуществляться на основе схем землеустройства, разрабатываемых на уровне страны, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. На уровне страны должна разрабатываться Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации; на уровне субъекта Российской Федерации - схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации, на уровне муниципального района - схема землеустройства территории муниципального района.
Главным документом в системе землеустроительной документации, определяющей планирование рационального использования и охраны земель, является Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, которая должна служить основой стратегии рационального использования и охраны земельных ресурсов страны и обеспечивать реализацию стратегических целей государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, достижения оптимальных условий рационального и сбалансированного использования земельно-ресурсного потенциала на основе инновационного социально ориентированного типа развития страны, всемерного развития человеческого потенциала и национальной конкурентоспособности, выступать общей концептуальной основой для разработки схем землеустройства на последующих уровнях.
Для обеспечения системного планирования и организации рационального использования и охраны земель каждый субъект Российской Федерации должен осуществлять разработку схемы землеустройства своей территории, детализирующую и углубляющую мероприятия, предусмотренные Генеральной схемой землеустройства, для конкретной территории с учетом местных условий. В схеме землеустройства территории субъекта Россий-
ской Федерации должны отражаться принципы региональной земельной политики государства с использованием преимуществ той или иной территории, согласованных с приоритетами социально-экономического развития субъекта.
Схема землеустройства муниципального района является предплановым и предпроектным документом, служащим связующим звеном между планированием и организацией рационального использования и охраны земель на основе проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, рабочих проектов по осуществлению мероприятий по улучшению и защите земель от негативных природных и антропогенных воздействий, экономически эффективных форм хозяйствования на земле и формированию многоукладной экономики.
В связи с наличием существенных негативных факторов в современном состоянии земель, правовой неупорядоченностью земельных участков и отсутствием достоверной информации о количестве и качестве земель и их использовании, до начала разработки схем землеустройства необходимо провести полную инвентаризацию земель, в первую очередь неиспользуемых и неэффективно используемых, и всех других земель сельскохозяйственного назначения.
Квалифицированно проведенная инвентаризация земель должна отразить качественное состояние земельных угодий, их принадлежность и характер фактического использования, наличие земельной долевой собственности и ее правовое обеспечение, площади и границы земельных участков, используемых землевладельцами, землепользователями и арендаторами на различном праве; площади, границы и качественное состояние неиспользуемых земельных участков, их принадлежность и правовой статус, причины исключения земель из хозяйственного оборота и другую информацию.
Для получения достоверных результатов инвентаризация земель должна проводиться с использованием современных картографических материалов, фондовых материалов по почвенному, геоботаническому, культуртехническому обследованию в разрезе сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и других землепользователей.
Обобщенным по муниципальным районам, субъектам Российской Федерации и по стране в целом результатам инвентаризации земель должна быть дана оценка по следующим позициям:
• фактического состояния земель по признакам, влияющим на их плодородие;
• характера процессов и факторов воздействия на состояние земель;
• степени устойчивости земельных угодий к факторам негативных воздействий;
• влияния состояния земель на эффективность производственной деятельности;
• экологического состояния рассматриваемой территории и ее отдельных частей;
• соответствия уровня эксплуатации земель их природному потенциалу;
• состояния территориальной организации производства;
• ожидаемых проблем в состоянии и использовании земельных угодий;
• возможности устойчивого ведения сельскохозяйственного производства с учетом особенностей демографической ситуации;
• целесообразности и необходимости оптимизации состава земельных угодий и проведения соответствующих мероприятий;
• направлений рационального использования неиспользуемых и нерационально используемых земель;
• соответствия налогооблагаемой базы фактическому состоянию землепользования.
На основе оценки и выводов по результатам инвентаризации земель в соответствующих органах власти можно будет приступать к разработке соответствующей документации и решению задач по планированию и организации рационального использования и охраны земельных ресурсов.
В свете целесообразности возобновления работ по планированию и организации рационального использования и охраны земель следует обратить внимание на еще один немаловажный аспект: постановка и отражение проблем рационального использования и охраны земельных ресурсов при формировании глобальной политики и стратегии устойчивого развития в государственных документах стратегического планирования. Как правило, они носят фрагментарный характер, а нередко отсутствуют. Показатели развития не увязываются с состоянием и организацией использования земли, вследствие чего они не могут быть реализованы. Для этого необходимы соответствующие схемы и проекты. Данное положение также относится к документам регионального и муниципального уровней.
Так, например, в утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 2071 «Концепции федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 года и на период до 2020 года» с прогнозным объемом финансирования 299,2 млрд руб., в том числе за счет федерального бюджета - 90,4 млрд руб., отражаются показатели огромных количественных потерь сельских населенных пунктов на сельских территориях и деградации сохранившихся и только констатируется, что «сокращение и измельчение сельских населенных пунктов приводит к обезлюдению и запустению огромных пространств в сельской местности, выбытию из оборота продуктивных земель сельскохозяйственного назначения..., что представляет геополитическую опасность потери социального и хозяйственного контроля над обезлюдевшими сельскими территориями» [3].
Предполагается решить задачу концентрации ресурсов, направленных на комплексное обустройство объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельских поселений, в которых планируется реализация инвестиционных проектов в агропромышленном комплексе и нет ни слова о связи этих мероприятий с использованием и охраной земель и тысячами населенных пунктов, продолжающих деградировать и исчезать, трудовые, земельные и другие ресурсы которых надо бы максимально использовать при решении проблемы импортозамещения.
Общепризнанно, что земельные ресурсы составляют основы целостности и базис развития любого государства, а их рациональное использование и охрана - одна из главных задач в любом обществе. Но эта аксиома не стала основополагающей в государственной земельной политике.
Проблема рационального использования и охраны земель не получила статуса стратегической и в Федеральном законе от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». По неясным причинам в Законе предпочтение отдано Схемам территориального планирования Российской Федерации (гл. 7, ст. 30). В действующем градостроительном законодательстве также прослеживается противоречащее земельному законодательству стремление подменить работы по планированию и организации рационального использования и охраны земельных ресурсов страны только проведением территориального планирования на всех административно-территориальных уровнях, при том что 90% территории страны не входит в сферу территориального планирования.
Схемы территориального планирования, в отличие от землеустроительной документации по планированию организации рационального использования и охраны земель, предусматривают размещение объектов капитального строительства государ-
ственного и муниципального значения, рассматривая земли всех категорий лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, без учета перспектив развития других отраслей экономики страны и, в первую очередь, сельского хозяйства. На практике это приводит к неоправданному размещению объектов капитального строительства на продуктивных сельскохозяйственных угодьях, ценных и особо ценных земельных участках в составе земель сельскохозяйственного назначения, в природоохранных зонах, на лесных площадях, землях водного фонда.
Организация рационального использования и охрана земель осуществляются непосредственно в сельскохозяйственных организациях, крестьянских (фермерских) хозяйствах и других землевладениях и землепользованиях, являющихся основными участниками решения проблемы импортозамещения.
Несовершенство действующего в стране и аграрном секторе экономического механизма, диспаритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, усиливающаяся деградация земель, правовая неупорядоченность сельскохозяйственного землепользования и другие негативные факторы разрушают экономическую и социальную базу эффективного развития сельских товаропроизводителей.
Одним из важнейших факторов их успешной хозяйственной деятельности и устойчивого развития служит научно обоснованная организация территории, определяющая территориальную организацию производства и всю систему рационального использования и охраны земель хозяйств, взаимоувязанную с их природ-но-потенциальными возможностями, экономическим и трудовым потенциалом. На практике это означает: специализация хозяйств, соответствующая природно-экономическим и экологическим условиям; организационно-производственная структура; производственные центры и фермы, размещенные с учетом проживания обслуживающего персонала и источников кормов; система севооборотов, сенокосо- и пастбищеоборотов, сформированная с учетом качества угодий и их местоположения, размещения производственных центров и рабочей силы; эколого-ландшафтное устройство полей и производственных участков; необходимая инженерная инфраструктура, обеспечивающая потребности хозяйств; система мероприятий по улучшению и охране земель и др.
Анализ организационно-территориальных условий сельскохозяйственного землепользования страны показывает, что в результате проведенной приватизации и передела земель, находившихся в пользовании колхозов и совхозов, смены форм хозяйствования на земле произошла полная ломка существовавшей в стране системы сельскохозяйственного землепользования и его территориальной организации.
Этот вывод подтверждается рядом факторов. Так, на землях 25,4 тыс. территориально организованных и инфраструктурно обустроенных бывших колхозов и совхозов, функционировавших до 1991 г., по состоянию на 01.01.2013 г. сформировано 63 тыс. сельскохозяйственных организаций, 2161,3 тыс. других хозяйствующих субъектов, не считая личные подсобные хозяйства, общества садоводов, огородников, дачников и др. (табл.).
На территории каждого бывшего сельскохозяйственного предприятия в настоящее время в среднем существуют 3 сельскохозяйственных организации и 88 других хозяйствующих субъектов, в состав которых входят крестьянские (фермерские) хозяйства, выделившие свои участки собственники земельных долей и индивидуальные предприниматели, не образовавшие крестьянское (фермерское) хозяйство.
В составе функционирующих сельскохозяйственных организаций преобладают хозяйственные товарищества и общества, составляющие 39% от общего числа сельскохозяйственных организаций, использующие 49% сельскохозяйственных угодий и 54% пашни, а также производственные кооперативы, занимаю-
Таблица
Характеристика используемых сельскохозяйственных угодий на
01.01.2013 г.
Хозяйствующие субъекты Количество Площадь используемых сельскохозяйственных угодий
единиц % тыс. га % из них пашни
тыс. га %
Сельскохозяйственные организации 63048 2,8 119816 72,0 77156 71,2
Крестьянские (фермерские) хозяйства 259195 11,7 22516 13,5 15771 14,6
Граждане -собственники земельных участков 473497 21,3 8837 5,3 6647 6,1
Собственники земельных долей 1378840 62,0 13168 7,9 7110 6,6
Индивидуальные предприниматели, не образовавшие К(Ф)Х 49769 2,2 2244 1,3 1680 1,5
Всего 2224349 100,0 166407 100,0 108364 100,0
щие 26,5% и использующие 40% сельскохозяйственных угодий и 36% пашни.
Процесс дробления землепользований бывших колхозов и совхозов продолжается и в настоящее время. При этом в основном уменьшается количество крупных сельскохозяйственных организаций - производственных кооперативов за счет роста прочих организаций с не очень ясным правовым статусом. Кроме того, еще на начальном этапе земельной реформы в ведение сельских администраций, в фонд перераспределения земель, фонд земель для вынужденных переселенцев и беженцев, военнослужащих, уволенных в запас, казачьих обществ и др. от каждого сельскохозяйственного предприятия в среднем было изъято по 3000 га.
Процесс тотального земельного передела во многих случаях проходил при массовых нарушениях земельного законодательства, без должного соблюдения норм землеустроительного проектирования и учета эколого-ландшафтных и других требований рационального использования и охраны земель.
В результате проведенных «преобразований» существовавшая организация территории сельскохозяйственных предприятий была полностью разрушена, ликвидирована система севооборотов, противоэрозионной защиты земель и хозяйственная инфраструктура, преобладает монокультура, что привело к потере комплексного использования сельскохозяйственных угодий и устойчивости землепользования, деградации сельскохозяйственного производства и к другим негативным последствиям в экономике, состоянии и использовании земель. Организация территории вновь сформированных землевладений и земле-пользований, в том числе сельскохозяйственных организаций, не проводилась и не проводится.
Земельная реформа практически лишила земли как сельскохозяйственные организации, сформировавшиеся на базе бывших колхозов и совхозов, так и бывших колхозников и рабочих совхозов - собственников земельных долей.
По состоянию на 01.01.2013 г. количество собственников земельных долей, выделивших земельные участки, составило около 1,4 млн из более чем 12 млн земельных дольщиков на начальный период. Большая часть земельных долей осталась
невостребованной, скуплена за бесценок или разворована. Например, на территории бывшего совхоза «Севский» (с. Мариц-кий хутор Брянской области) земельная доля в размере 4,0 га сельскохозяйственных угодий скупалась за 18 тыс. руб. И так практически повсеместно. Зато появились латифундии новых помещиков и агрохолдингов, во многих случаях не обрабатываемые и не используемые для производства сельскохозяйственной продукции.
Процесс выведения сельскохозяйственных земель из оборота под различными предлогами продолжается и в настоящее время и нередко инициируется руководством субъектов Российской Федерации.
Что касается современных сельскохозяйственных организаций, лишившихся собственной земли, то, например, в собственности товариществ и обществ в 2012 г. находилось всего 11,4% площади используемых ими земель, в собственности производственных кооперативов - только 2%. Основную часть земель, используемых сельскохозяйственными организациями, составляют земли, арендуемые у собственников земельных долей, муниципалитетов, и невостребованные земельные доли. Доля сельскохозяйственных угодий, арендуемых у собственников земельных долей сельскохозяйственными организациями, в среднем составила 63,3%, в том числе производственными кооперативами - 78,1%.
Такой характер использования земель создает неустойчивость землепользования, организационно-территориальные неудобства, требует значительных дополнительных транспортных и материальных затрат и не позволяет осуществлять перспективные проекты по стабильному развитию сельскохозяйственных организаций.
Негативное влияние на состояние организации территории, стабильность и компактность землепользования сельскохозяйственных организаций вносят агрохолдинги, скупившие в ряде регионов огромные площади сельскохозяйственных земель, нередко не используя их для производства сельскохозяйственной продукции.
Агрохолдинги берут только наиболее привлекательные земельные пахотные массивы или земли под животноводческими фермами, не выполняя условия комплексного и рационального
использования всех земель. При этом крайне нерационально используются естественные кормовые угодья, имеет место непостоянный характер использования земель, что ведет к потере плодородия почв, нарушению системы земледелия, отрицательно влияет на состояние и развитие сельскохозяйственного производства сельских товаропроизводителей, кооперирующихся и интегрирующихся с агрохолдингами в производстве сельскохозяйственной продукции.
Вместе с тем сейчас около 70-80% субсидий и дотаций Мин-сельхоза России достается владельцам крупных агрохолдингов, которые только благодаря этому имеют доступ к современной технике и пытаются делать бизнес в основном на производстве зерна, не восстанавливая многоотраслевое хозяйство и не организуя комплексное использование всех сельскохозяйственных угодий.
Дальнейшее ведение сельскохозяйственного производства при существующей организационно-территориальной, экологической и социально-экономической необустроенности земель сельскохозяйственных организаций, выборочное выделение земельных участков собственникам земельных долей без должного учета ландшафтно-экологических и территориально производственных факторов, а также экологическая запущенность сельских территорий в целом, не только не будет способствовать решению проблем импортозамещения, но может привести к неуправляемой экологической ситуации, усилению деградации земель и агроландшафтов, а следовательно, к снижению уровня производства сельскохозяйственной продукции.
В сложившихся условиях неотложной задачей нормализации организационно-территориального состояния сельскохозяйственных организаций, устранения или смягчения влияния других негативных факторов в состоянии, использовании и охране земель сельскохозяйственного назначения, наряду с совершенствованием экономического механизма, является разработка проектов организации рационального использования и охраны земель - проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.
Эти проекты позволят привести пространственную организацию территории сельскохозяйственных организаций в соответствие с природно-ресурсным потенциалом и экологическим состоянием их земельных угодий, требованиями выращиваемых сельскохозяйственных культур к условиям их произрастания, будут служить территориально-конструктивной основой для внедрения адаптивно-ландшафтных систем земледелия и высокой культуры производства экологически допустимой продукции растениеводства.
Одновременно только на основе таких проектов могут быть правомерно, территориально и хозяйственно целесообразно решены вопросы земельной долевой собственности граждан, рационального использования неиспользуемых или не рационально используемых земельных участков, максимально возможного устранения территориальной и хозяйственной раздробленности и разобщенности земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями на различном праве и др. Состав, содержание и методы составления таких проектов, а также схем землеустройства всех территориальных уровней применительно к современным условиям и требованиям нами разработаны.
Импортозамещение в производстве продовольствия следует рассматривать не как единовременное мероприятие, а как систему мероприятий, рассчитанную на длительный период восстановления до нормального уровня функционирования разрушенного сельскохозяйственного производства и дальнейшего его устойчивого развития, и не при минимилизации государства в управлении экономикой, а при его активном участии. В этом контексте осуществление мероприятий по планированию и орга-
низации рационального использования и охраны земель и их положительное влияние на устранение негативных последствий в использовании земель также потребует значительного времени, финансовых затрат и поддержки государства.
Для решения поставленных задач необходимо восстановление проектных организаций по землеустроительному проектированию, производственных организаций, которые должны осуществлять предусматриваемые в проектах землеустройства мероприятия по улучшению и освоению земель, химизации, мелиорации, культуртехнике, по защите почв от водной и ветровой эрозии, консервации и реабилитации земель и др. На этой основе в полной мере проявят себя научно-практические разработки по планированию и организации рационального использования и охраны земель.
В современной ситуации также необходимы действенные законодательные меры по внедрению механизма изъятия неиспользуемых или используемых ненадлежащим способом земель с компенсацией собственником затрат на их восстановление независимо от форм собственности и передачи их в муниципальный фонд или аренду малоземельным сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам или любому гражданину России с соответствующим законным оформлением для производства сельскохозяйственной продукции.
Преодоление экономического кризиса и санкций посредством полного включения в эффективное использование земельно-ресурсного потенциала и совершенствование земельных отношений должно рассматриваться как приоритетное направление социально-экономического развития страны.
Литература
1. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ.
2. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ.
3. Концепция целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года». Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 2071-Р.
4. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г. и 2013 г. / Росреестр. М., 2013; 2014.
5. Газета «Завтра». 2014. № 42.
6. Газета «Советская Россия». 2014. № 96.
7. Новиков Д.В. Методология и экономические механизмы управления проектами развития территорий на эколого-ланд-шафтной основе: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2012.
Literatura
1. Federal'nyj zakon «O zemleustrojstve» ot 18.06.2001 g. № 78-FZ.
2. Federal'nyj zakon «O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii» ot 28.06.2014 g. № 172-FZ.
3. Koncepciya celevoj programmy «Ustojchivoe razvitie sel'skix territorij na 2014-2017 gody i na period do 2020 goda». Utv. rasporyazheniem Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 8 noyabrya 2012 g. № 2071-R.
4. Gosudarstvennyj (nacional'nyj) doklad o sostoyanii i ispol'zovanii zemel' v Rossijskoj Federacii v 2012 g. i 2013 g. / Rosreestr. M., 2013; 2014.
5. Gazeta «Zavtra». 2014. № 42.
6. Gazeta «Sovetskaya Rossiya». 2014. № 96.
7. Novikov D.V. Metodologiya i ekonomicheskie mexanizmy upravleniya proektami razvitiya territorij na ekologo-landshaftnoj osnove: avtoref. dis. ... d-ra ekon. nauk. M., 2012.
