CC BY
83
УДК 332.14
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ СПОРТА И ТУРИЗМА ВРЕГИОНАХ РОССИИ
В. А. КАБАШКИН, доктор экономических наук, профессор кафедры внешнеэкономическойдеятельности E-mail: [email protected] Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова
Д. К. ТАРАСЕНКО, студент факультета экономики и права E-mail: [email protected] Московский государственный лингвистический университет
В статье рассматривается использование механизмов государственно-частного партнерства в сфере спорта и туризма, вопросы финансирования олимпийских объектов в г. Сочи. Анализируются проблемы развития туристско-рекреационных зон. Отражены общие выводы по реализации проектов государственно-частного партнерства в регионах России. Приведены практические примеры.
Ключевые слова: туризм, спорт, инвестиция, ту-ристско-рекреационная зона, государственно-частное партнерство.
В связи с подготовкой и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014г., а также чемпионата мира по футболу 2018 г. в России становится актуальным изучение различных механизмов финансирования для реализации проектов в сфере спорта и туризма.
Так, при недостаточности средств для прямого бюджетного финансирования существуют механизмы привлечения внебюджетных (альтернативных бюджету) источников финансирования
посредством реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства (ГЧП).
В сущности, в современных условиях ГЧП — одно из средств активного вывода отечественной экономики из кризиса и развития различных сфер, так как государство выступает в роли своеобразного катализатора процесса, а бизнес способен реализовать его.
В документе Европейской экономической комиссии ООН определение государственно-частного партнерства рассматривается в формате взаимодействия государства и бизнеса, который «включает различные формы долгосрочных контрактов, заключенных между юридическими лицами и государственными органами. Их целью является финансирование, проектирование, внедрение и управление услугами, предоставляемыми обще-ственномусектору» [7, с. 4].
По мнению исполнительного директора Национального совета по государственно-част -ному партнерству США (The National council for public-private partnerships) P. Нормета, ГЧП — это контрактное соглашение между государственной
структурой любого уровня и организацией частного сектора. Посредством такого соглашения навыки и активы каждого сектора взаимодополняются с целью создания услуг или объектов общественного использования [8].
По данным The National council for public-private partnerships [11], сейчас в каждом американском городе от 23 до 65 муниципальных служб работают в сотрудничестве с частным бизнесом. Его участие в подобных проектах позволяет местным властям экономить от 20 до 50 % бюджетных средств.
В правительственных документах Великобритании цели ГЧП рассматриваются намного шире, чем в США. Так, государственная канцелярия Великобритании относит к ГЧП среди прочего продажу контрольного пакета или миноритарной доли акций госпредприятий частному бизнесу, а также различного вида партнерские соглашения, позволяющие эксплуатировать коммерческий потенциал государственных активов [9]. Здесь очевиден коммерческий характер продукции или услуг, создаваемых на основе ГЧП, что отличает континентальное понимание партнерства от североамериканского, где целью ГЧП является производство общественных благ.
С учетом положений отечественного законодательства можно представить, что государственно-частное партнерство — это совокупность проектов, реализуемых посредством привлечения частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, способствующих проведению национальной (региональной) социально-экономической политики и относящихся к публичному
20 -
сектору, на условиях долгосрочного сотрудничества, компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания [2, с. 57, 379].
Разнообразие форм, механизмов и сфер применения государственно-частного партнерства делают его универсальным инструментом для решения целого ряда долгосрочных задач. Роль ГЧП в многопрофильной индустрии туризма и развитии спорта особенно важна как для государства (достигается социально-экономический эффект), так и для бизнеса (появляется возможность подготовить и создать турпродукт или туробъект на выгодных условиях) [3].
В целом можно отметить, что в сфере спорта и туризма значение ГЧП в условиях посткризисного развития экономики возрастает по следующим причинам:
• для противодействия вызовам и поиска решений при строительстве и модернизации спортивных сооружений и объектов туризма существенное значение имеет совместная работа государственного и частного секторов экономики;
• для устойчивого развития спорта и туризма нужна надлежащая институциональная, регулятивная, финансовая и социальная база, что могут обеспечить только правительства или государственный сектор;
• ГЧП в секторе спорта, туризма и путешествий могжет содействовать стимулированию спроса, обеспечению занятости, активизации экономики;
-18
15
10
х
ш
X
ф
-5
-10
]2008 12009*
Мир
Источник: [1].
-4 -6
-2
I
-5
Европа
Азиатско-Тихоокеанский регион
Американский регион
Африка
I
-6
Ближний Восток
Рис. 1. Динамика международных туристических посещений в 2008-2009 гг.
5
0
3
2
1
• партнерство может содействовать повышению качества туристического продукта, что, с в свою очередь, стимулирует рост конкурентоспособности.
Реализация проектов ГЧП на общенациональном уровне способствует активизации туризма. Такое положение можно проиллюстрировать на примере других стран. Например, в условиях международного финансового кризиса 2008 г. рост туристических посещений наблюдался только в Южной Африке (чемпионат мира по футболу), что продемонстрировано на рис. 1.
В перспективе должна возрасти уверенность бизнеса и потребителей в сфере спорта и туризма. Об этом свидетельствуют конкретные факторы, способствующие улучшению ситуации:
• имеются возможности для возрождения направляющих туристических рынков, которые сильно пострадали в 2009г., таких как Российская Федерация или Соединенное Королевство;
• крупные международные события, которые могут способствовать дополнительному росту спроса на путешествия: в России (зимние Олимпийские игры) и Китае (выставка ЭКСПО-2010 - Шанхай);
• ожидается, что участники спортивно-туристского процесса сохранят нарушенный кризисом дух сотрудничества и партнерства;
• проявленная гибкость в реагировании на изменения спроса и нестабильную конъюнктуру рынка сделала этот сектор более сильным;
• кризисы предоставляют возможности для устранения основных структурных недостатков и осуществления стратегий, способствующих устойчивому развитию. Для стабилизации и позитивного развития сферы спорта и туризма ключевое значение имеют координация и сотрудничество:
• между национальными, региональными и местными органами власти;
• между государственными администрациями и туристическими или спортивными организациями;
• между частным и государственным секторами экономики (государственно-частное партнерство);
• между туристическими или спортивными организациями и различными дистрибуционными каналами;
• посредством совместных принятия решений и ответственности, маркетинга и рекламы, управления турнаправлением, разработки продукта, подготовки кадров, и т.д.
В итоге в перспективе до 2020 г. прогнозируется рост туристических посещений, что демонстрирует рис. 2.
Только в России к 2016 г. поток иностранных туристов в Россию может вырасти до 40 млн чел. в год (в 2009 г. российские города посетили 2,1 млн иностранных туристов, а внутренний туристический поток составил 32 млн чел.). К 2016 г. мы достигнем показателя по приему в 40 млн иностранных туристов в год, при этом объем внутреннего туризма должен вырасти до 50 млн чел.
До 2016 г. на развитие туристической отрасли России планируется направить 352 млрд руб., из них только 96 млрд — бюджетных средств. Развитию внутреннего и въездного туризма в стране будет способствовать Федеральная целевая программа, рассчитанная на ближайшие пять лет. Реализовать эту программу Минспорттуризм России намерен за счет государственно-частного партнерства [4]. Для более успешной реализации этой программы целесообразно обратиться к международному опыту.
Мировой опыт государственно-частного партнерства показывает:
• проекты ГЧП в области развития инфраструктуры спорта и туризма присутствуют, как пра-
Источник: [1].
Рис. 2. Фактический тренд в сравнении с прогнозом «Туризм: Панорама 2020» на период 1995—2020гг., млн посещений
вило, в развитых странах, причем тем в большем объеме, чем более развита экономика;
• уровень социально-экономического развития страны определяет приоритетные отрасли для применения в них проектов государственно-частного партнерства. В странах Западной Европы это здравоохранение, образование, инфраструктура туризма, а в развивающихся странах — транспортная инфраструктура;
• в мировой практике в сфере туризма накоплено огромное количество примеров ГЧП:
а) в области реализации комплексных проектов, связанных с инвестициями в инфраструктуру (такие формы ГЧП, как концессия, лизинг, особые экономические зоны (ОЭЗ) или софинансирование части проекта);
б) в области создания объектов туристической инфраструктуры и спорта посредством использования различных регуляторов экономики (льготы, гарантии ит. п.);
в) в сфере маркетинга туристического направ -ления (целевые рынки и продукты, бренд регионаит. п.).
Примером реализации комплексного инфраструктурного проекта на принципах ГЧП является создание на условиях концессии в сочетании с преимуществами ОЭЗ курортных комплексов в Анталии и Белеке (Турция) — шесть терминалов в аэропортах, 25 дорог, туннель, морские порты.
С активным использованием различных государственных регуляторов (льготы, субсидии на строительство и т. п.) осуществлялось комплексное развитие туристических объектов в Тунисе и строительство парижского Диснейленда.
Совместное финансирование инициатив по повышению конкурентоспособности национального туристического продукта осуществляется в 88 странах мира (Австралия, Испания, Голландия, Ирландия, Канада, ЮАР и т.д.) [3].
Однако опыт реализации таких проектов за рубежом свидетельствует о наличии, как положительных, так и отрицательных примеров.
Например, в Швейцарии [2] на региональном уровне была успешно решена проблема реализации на принципах ГЧП проекта футбольного стадиона в Цюрихе. При этом партия зеленых из экологических соображений и местные жители, обеспокоенные ростом транспортных проблем, были против строительства спортивного сооружения.
Для разрешения спора в сентябре 2003 г. был проведен референдум, которым также планирова-
лось провести утверждение плана строительства, отведения земли, бюджетного финансирования (37,5 млн швейцарских франков, или 10% от общего объема).
Результаты референдума показали, что 63,3 % жителей согласились с планом, а 59,2 % — с финансированием проекта. Кредитная компания Credit Suisse как инвестор обеспечила предоставление займа в размере 370 млн швейцарских франков, другие инвесторы вложили недостающую сумму.
Благодаря учету сопряженных аспектов реализации проекта ГЧП строительство стадиона в Цюрихе было успешно завершено одновременно с завершением строительства новой трамвайной и автобусной линии (в ответ на возросшую транспортную нагрузку).
В Дании [2] имеется пример неудачной реализации проекта ГЧП — в первую очередь по субъективным причинам. В одном из регионов с населением примерно в 20 тыс. чел. местные власти в поиске дополнительных средств для реализации своих проектов внедрили новую систему финансирования в рамках ГЧП.
Механизм состоял из продажи частным компаниям региональных активов, таких как школьные здания, детские сады и службы уборки мусора, и их последующей аренды при дополнительном условии, что муниципалитет может выкупить активы обратно по прошествии нескольких лет.
Схема также подразумевала заключение двадцатилетнего контракта на строительство спортивной арены, футбольного стадиона и плавательного бассейна. В основу были положены условия налоговой системы Дании, согласно которой лизинговая компания получала налоговые льготы, недоступные для муниципалитета. В 2000 г. соглашение о продаже и возвратном лизинге было подписано.
На первый взгляд, эффект от реализации проекта был положительным. До этого момента ни в одном местном сообществе Дании не было возможным представить столь высокий стандарт услуг, используя региональные средства. Так, школьники были обеспечены бесплатными персональными компьютерами, пенсионерам был предоставлен бесплатный проезд, а новые спортивные сооружения соответствовали международным стандартам.
Но в проведенном прессой расследовании утверждалось, что мэр был акционером компании, выплатившей за оформление контракта ГЧП сумму футбольному клубу, председателем которого являлся все тот же мэр. Это произошло потому,
что местный совет непрозрачно и неэффективно осуществлял свои отчеты.
В связи с этим следует подчеркнуть, что одним из базовых принципов реализации проектов ГЧП является их прозрачность, обеспечиваемая проведением органами исполнительной власти конкурсов (тендеров) среди бизнес-структур.
Существенно отметить, что в сфере спорта и туризма реализация проектов на условиях ГЧП может проводиться с использованием всех основных институтов развития (финансовых институтов типа банков развития и нефинансовых институтов развития типа ОЭЗ), а также на всех уровнях власти. Ныне основные предпосылки для формирования ГЧП на разных уровнях в сфере спорта и туризма таковы:
• переориентация выездных туристских потоков на внутренние в условиях кризиса;
• создание новых особых экономических ту-ристско-рекреационных зон и комплексов, реконструкция существующей рекреационной инфраструктуры в соответствии с мировыми стандартами;
• создание системы научного и кадрового сопровождения развития индустрии спорта и туризма;
• создание системы малого и среднего бизнеса, обеспечивающего всестороннее развитие индустрии спорта и туризма;
• осознание необходимости развития туризма и отдыха органами законодательной и исполнительной властей всехуровней [5].
В России наиболее наглядно использование принципов ГЧП в сфере спорта можно продемонстрировать при рассмотрении реализации Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта.
Для реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. и развитием Сочи как горноклиматического курорта (далее — олимпийский проект), государство привлекает средства из внебюджетных источников, используя механизм государственно-частного партнерства. Он включает в себя:
— предоставление инвестору (ответственному исполнителю) земельных участков;
— государственное кредитование инвесторов (ответственных исполнителей) Внешэкономбанком (как национальным финансовым институтом развития) с выдачей гарантии госкорпорацией «Олимпстрой»;
— предоставление особых условий, связанных с подготовкой, строительством и вводом в эксплуатацию объектов программы строительства.
При реализации олимпийского проекта ресурсное обеспечение осуществляется посредством сочетания различных источников финансирования на принципах ГЧП: средства бюджетов всех уровней, средства частного сектора (в том числе интернациональных инвесторов и Международного олимпийского комитета), государственных и совместных предприятий, кредитные ресурсы финансово-кредитных организаций, средства институтов развития.
В рамках указанных схем финансирования могут применяться следующие механизмы финансирования:
— частное;
— бюджетное;
— смешанное (привлечение собственных средств двух и более партнеров);
— кредитное (привлечение заемныхсредств);
— гибридное (средства партнеров могут быть собственными в сочетании с привлеченными и заемными).
Структура основных источников финансирования объектов Олимпиады представленанарис. 3.
Основными формами бюджетного финансирования являются государственные гарантии, бюджетные субсидии, бюджетные инвестиции и гораздо реже бюджетные кредиты.
Механизм частного финансирования предполагает организацию финансирования ГЧП в основном за счет средств инвестора проекта. В этом случае государство решает две проблемы: осуществляется экономия бюджетных средств, и основной оперативной функцией государства становится организация текущего государственного контроля за эффективным расходованием средств предпринимательских структур.
При этом можно выделить сферы, где максимальное привлечение частного капитала является наиболее оправданным: гостиничный бизнес, строительство и эксплуатация горнолыжных центров, услуги бальнеологических центров и др. з
34
□ Бюджеты других уровней
|п Средства инвесторов
□ Федеральный бюджет
Источник: [2,с. 155]. Рис. 3. Структура бюджета по источникам финансирования, %
Часть объектов олимпийского проекта является малопривлекательной для частного капитала, и уже на начальной стадии реализации происходит переориентирование на бюджетное финансирование. Так, в новой редакции программы строительства произошла замена ответственного исполнителя по объектам «Полигоны твердых бытовых отходов» с инвестора (Тоннельный отряд 44) на администрации Краснодарского края и г. Сочи.
Следует заметить, что в последнее время наиболее востребованным является смешанный механизм финансирования, предполагающий вовлечение в проект нескольких частных инвесторов (консорциум) при реализации комплекса мер финансовой поддержки со стороны государства. Другими словами, государственное инвестирование проходит либо на принципах софинансирования с частным капиталом, когда каждая сторона финансирует создание отдельных элементов общего инфраструктурного объекта, либо посредством объединения ресурсов в рамках созданного оператора проекта (вложения в уставной капитал совместной компании).
Развитие в регионах такой сложной отрасли, как туризм, невозможно без тщательно выверенной стратегии развития, без грамотной целевой программы действий. Программы должны предусматривать развитие и рост не только материальных активов бизнес-единиц и инфраструктурных объектов, но и реальные вложения в такие нематериальные активы, как бренд, рекламное продвижение региона, подготовку грамотных специалистов для выполнения программы.
Развитие туризма в регионах России характеризуется следующими основными параметрами:
Территория 003 пБ|||)К)}ОВ.1Я Катунь»
Алмисннм таи
Источник: [5].
Рис. 4. Расположение туристско-рекреационной зоны «Бирюзовая Катунь» в Алтайском крае
• сейчас в субъектах РФ реализуется 65 региональных целевых программ развития туризма. В пяти регионах приняты концепции развития туризма;
• в феврале 2007 г. постановлениями Правительства Российской Федерации созданы семь туристско-рекреационных зон (Республики Алтай и Бурятия, Калининградская и Иркутская области, Краснодарский, Алтайский и Ставропольский края).
• в связи с экономическим кризисом активное развитие продолжается только на трех объектах — «Бирюзовая Катунь» в Алтайском крае, «Алтайская долина» в Республике Алтай и «Байкальская гавань» в Бурятии. Финансирование региональных программ развития туризма составляет, по предварительным оценкам, около 37 млрд руб., из них около 32 млрд — из внебюджетных источников, что составляет почти 85 % общей суммы;
• активно развивается государственно-частное партнерство в сфере развития туристской инфраструктуры, когда государство через федеральные целевые программы финансирует развитие инженерной инфраструктуры, а бизнес вкладывает средства в строительство гостиниц, подъемников и т. п.
На практике используются преимущества нефинансовых институтов развития в виде ОЭЗ, где реализуются проекты наусловиях ГЧП. Наиболее наглядно, как представляется, данные положения можно проследить, изучая механизм создания новых особых экономическихтуристско-рекреаци-онных зон и комплексов, реконструкцию существующей рекреационной инфраструктуры на уровне требований мировых стандартов.
Следует отметить, что начинается еще один важный этап в развитии особой экономической зоны туристско-рекреацион-ноготипа «Бирюзовая Катунь» (см. рис. 4), поскольку общее количество резидентов с 2010г. возрастает с 9 до 14 компаний, а объем частных инвестиций увеличивается до 9,04 млрд руб. Таким образом, уже на этом этапе вложения компаний-резидентов превысят объем средств, направляемых государством на создание внутренней инфраструктуры зоны, что оправдывает статус проекта, реализуемого на принципах государственно-частного партнерства [10].
По аналогичному принципу формируются туристско-рекреационные зоны,
создаваемые по решению региональных органов власти. Например, в 2008 г. в целях формирования на территории Республики Татарстан конкурентоспособной туристской индустрии, обеспечивающей возможности удовлетворения потребностей граждан и гостей республики в туристско-рекреационныхуслугах [6]. Основными источниками финансирования Программы предполагаются бюджетные средства (87,7 %), атакже средства инвесторов и прочие источники (12,3 % от общей суммы), которые направляются на реализацию мероприятий программы.
Выбраны четыре основные точки развития туристско-рекреационных зон — Казань, Болгар, Свияжск и Камские Поляны. Например, общая площадь территории туристско-оздоровительного парка «Камские Поляны» составляет 103 015 га. [6]. Для развития этой территории, на взгляд авторов, оптимально использование модели государственно-частного партнерства в виде кооперации.
Данная модель предполагает передачу частным инвесторам проектов, в которых они заинтересованы, с заранее обозначенными границами вмешательства государства в их деятельность. Важным условием успешного взаимодействия является изначальный доступ к информации и четкое обозначение условий сотрудничества.
Одним из приоритетов названной территории является сохранение экологии и недопущение необратимых изменений уникального природного рельефа. В связи с этим большинство территории необходимо содержать в государственной собственности.
Можно привести и другие примеры реализации проектов ГЧП на территории России. Однако, как представляется, уже можно сделать определенные обобщения.
В целом в России задачи реализации региональных проектов ГЧП в сфере спорта и туризма базируются на следующем:
• развитие спорта и туризма на условиях ГЧП в регионах напрямую зависит от отношения региональных структур властикданной проблеме;
• там, где власть понимает роль и потенциал туризма в региональной экономике и в социуме, разрабатываются и внедряются целевые программы, принимаются меры для поддержки внутреннего и въездного туризма;
• где реально занимаются продвижением и развитием туризма, уже сегодня видны положительные сдвиги в социально-экономическом положении региона, в росте инвестиционной привлекательности территории, и, как следс-
твие, в повышении жизненного уровня местного населения.
В результате можно отметить, что в рамках реализации проектов ГЧП в сфере спорта и туризма государство, региональные и местные органы власти должны создавать условия и предпосылки для развития предпринимательства, бизнеса, инвестиционной привлекательности. Современный бизнес, в свою очередь, должен обеспечить качественное предоставление услуг. Он будет инвестировать свои и заемные средства лишь в регионы с предсказуемой, доброжелательной политикой властей, имеющей перспективы инфраструктурного развития.
Список литературы
1. Государственно-частное партнерство в туризме: проблемы и перспективы: материалы семинара Всемирной туристской организации (ЮНВТО). 15 марта 2010г. Москва. URL: http://www.unwto.org.
2. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М., ООО «МИД», 2010.
3. Лозовский М. Возможности государственно-частного партнерства в туризме. URL: http:// www. strategy, ru.
4. Материалы международной конференции Организации черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС), г. Сочи. 07.10.2010.
5. Презентационные материалы Национальной академии туризма и Балтийской академии туризма и предпринимательства «ГЧП — один из основных факторов динамичного развития индустрии туризма и гостеприимства», 2010.
6. Рекреационный комплекс туристско-оздоро-вительного парка «Камские Поляны» / Официальный сайт министерства по делам молодежи, спорту и туризму Республики Татарстан. URL: http://www.mdmst.tatar.ru.
7. Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development // UN, Economic commission for Europe. Dec. 2000.
8. Norment R. Fundamentals of Public-Private Partnerships (PPPs) / R. Norment. The National Council for Public—Private Partnerships, 2007.
9. Public Private Partnerships. The Government's Approach. London: The Stationery Office, 2000. 49 p.
10. URL: http://www.baikal24.ru/page.php?action=s howItem&type=news&id=36787.
11. URL:http://www.ncppp.org.
