CC BY
46
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
УДК 332.3(1-87) Е.С. ЕРЫПАЛОВА
ББК 65.32-5(3) главный специалист отдела подготовки и проведения аукционов
Главного управления архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации г. Екатеринбурга, соискатель Уральского государственного технического университета —
Уральского политехнического института им. первого Президента России Б.Н. Ельцина
e-mail: [email protected]
ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНЫХ ПРОГРАММ
Рассмотрены зарубежные формы и методы регулирования землепользования, направления государственной политики в области субсидирования и поддержки создания фонда социального жилья, критерии, позволяющие семьям получать право на социальное жилье. Определены ключевые моменты зарубежного опыта в решении проблемы обеспечения населения доступным жильем.
Ключевые слова: регулирование земельных отношений, участие органов власти в функционировании сектора социального жилья.
E.S. ERYPALOVA
Chief Specialist of auctions preparation and conduction of Yekaterinburg Central administrative board of architecture, urban planning and regulation of land relations,post-graduate student of Ural State Technical University — Ural Polytechnic Institute the name of Russia’s First President B.N. Yeltsin
e-mail: [email protected]
THE PERSPECTIVE OF FOREIGN EXPERIENCE IMPLEMENTATION OF LAND TENURE ORGANIZATION AND HOUSING PROGRAM REALIZATION IN RUSSIA
Foreign forms and methods of the land tenure regulation, government policy in subsidizing and supporting social housing fund creation, criteria that allow families to obtain the right for social housing are considered in the article. The key features of foreign experience in solving the problem of providing population with available housing are determined.
Keywords: land relations regulation, government participation in social housing sector functioning.
В рамках реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» перед строительным комплексом страны была поставлена задача — с 2010 г. ежегодно вводить в эксплуатацию по 80 млн м2 жилья (столько
строили только в конце 1970-х гг. в СССР), а в перспективе выйти на строительство 1 м2 на человека в год.
Даже без специального анализа ясно, что в сложившихся условиях подъем строительной отрасли будет связан прежде все-
© Е.С. Ерыпалова, 2009
го с увеличением объемов строительства жилья эконом-класса, или так называемого социального жилья. Существующие сегодня процедуры (механизмы) выделения муниципалитетами земельных участков под строительство жилья не способствуют снижению его стоимости и повышению уровня его доступности, а в условиях нарастающего экономического кризиса, затронувшего строительную отрасль, данная проблема приобретает все большее социально-экономическое звучание.
В связи с необходимостью формирования в стране жизнеспособных и эффективных механизмов решения жилищной проблемы полезно рассмотреть зарубежный опыт организации землепользования и поддержки строительства социального жилья.
В настоящее время в большинстве западных стран имеет место почти повсеместный отказ от прямых мер государственного вмешательства в жилищное строительство, отражающий неудовлетворенность достигнутыми в прошлом результатами, с одной стороны, и нарастающую потребность стимулирования притока альтернативных инвестиций в жилищное строительство, помимо средств из государственного бюджета, с другой стороны.
В европейских странах социальным жильем занимаются многие организации и структуры — от муниципалитетов и некоммерческих ассоциаций до частных организаций.
В Европе социальным жильем обычно является арендный жилищный фонд государственных органов власти и независимых социальных некоммерческих домовладельцев.
Испания, Люксембург и Португалия имеют очень узкий социальный сектор, в то время как в странах Северной Европы фонды социального жилья играют жизненно важную роль: они составляют более трети жилищного фонда в Нидерландах, почти четверть — в Великобритании и Швеции, пятую часть — в Австрии и Дании и шестую часть — в Финляндии и Греции.
В Великобритании сектор социального жилья составляет 23% от общего размера жилищного фонда. В собственности местной администрации находится 78% социального жилищного фонда, в собственности жилищных ассоциаций, кооперативов, обществ совместного владения — 22% [3].
После Второй мировой войны в стране строительные общества (жилищные ассоциации), создававшиеся для решения жилищных проблем престарелых, инвалидов, участников войны, поддерживались государством. В 60-х гг. прошлого века такие строительные общества начали создаваться уже по инициативе обычных граждан. Подобные общества получали поддержку правительства в виде облегчения доступа к земельным участкам, предоставления субсидий и налоговых льгот. Также государство выделяло им жилищные гранты на развитие в целях снижения стоимости жилья для социальных нужд.
В принятой правительством Норвегии стратегии развития жилищного сектора ключевое значение придавалось разделению функций трех основных участников, совместно уполномоченных решать социальные жилищные проблемы: Государственного жилищного
банка, предоставлявшего доступные финансовые ресурсы для развития жилищного строительства, муниципалитетов, предоставлявших доступные земельные участки с соответствующей инженерной инфраструктурой, и представителей частного сектора, среди которых Кооперативное жилищное движение было основным деятелем жилищной сферы [3].
В настоящее время муниципальные власти в Норвегии играют важную роль на жилищной сцене — они обязаны предоставлять для жилищного строительства доступные участки земли, обеспеченные инженерными сетями. Они также отвечают за обеспечение градостроительного планирования, подготовку строительной площадки, решение социальных проблем в процессе жилищного строительства. Муниципалитеты сами часто выступают в качестве застройщиков жилья для пожилых людей, инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан.
В начале 1920-х гг. профсоюзное движение в Норвегии инициировало создание в основных городах страны нескольких жилищно-строительных кооперативов, имевших двухуровневую структуру материнского и дочернего кооперативов, ставшую основной моделью жилищного строительства. Сначала организовывался первичный жилищно-строительный кооператив с целью строительства жилья для его членов. Затем, когда члены первичного кооператива получали жилые
помещения, они создавали новое отдельное юридическое лицо — дочерний жилищный кооператив.
Около 26% жилищного фонда Польши относится к категории социального жилья. Специфические особенности жилищного сектора страны заключаются в недостатке жилья в городах, относительно низком качестве существующего жилищного фонда, особенно городских многоквартирных жилых домов.
Ключевым элементом польского жилищного сектора в течение последних 40 лет являются жилищные кооперативы [3]. Они, несомненно, выступают как крупнейшие собственники и организации, управляющие жилищным фондом страны. Кооперативы часто имеют доступ к преимуществам, недоступным для других, например к земельным участкам и инфраструктуре (в большинстве случаев по льготным ценам).
Ситуация, в которой оказался жилищный сектор Г ермании в 1945 г., была катастрофической. Жилищное строительство было объявлено приоритетом номер один. Главным предварительным условием осуществления программы жилищного строительства стало урегулирование вопроса землепользования. Пользование землей было отделено от права собственности: последнее сохранялось за изначальным собственником, а пользование землей в значительной степени закреплялось за местными властями, которые, в свою очередь, могли передать землю инвестору.
Важным положением земельной реформы было закрепление за органами местного самоуправления приоритета в вопросах выделения земли под жилищное строительство. В любой момент местные власти могли объявить участок земли зоной жилой застройки, что означало запрет на ее продажу с иными целями в течение пяти лет. Помимо этих прав, местная власть наделялась правами на конфискацию земли для строительства дорог, изменение границ земельных участков, если этого требовали интересы жилищного строительства, а также на перевод земель из одной категории пользования в другую.
Чтобы определить порядок выделения государственных субсидий, принятый в Германии закон о жилищном строительстве делил возводимое жилье на три категории,
различные по параметрам строительства и субсидированию. Неизбежный разрыв между расходами инвестора на возведение жилья и его доходами от аренды полностью или частично, в зависимости от категории, компенсировался из государственного бюджета.
Власти Германии считали, что жилищное строительство должно оставаться в частных руках при широчайшей поддержке со стороны государства. Это явилось одним из самых передовых и прогрессивных элементов немецкой жилищной политики.
Следующий принятый в Германии закон о жилье ограничил степень финансового вмешательства государства в сферу жилищного строительства. По новому закону жилье также делилось на три категории по параметрам строительства и субсидированию, однако менялись условия государственной поддержки строительства. Параллельно с поддержкой индивидуальной застройки правительство понижало планку доходов для заключения договоров на аренду социального жилья, стимулируя тем самым население вкладывать деньги в строительство собственных домов [4].
В США участие правительства в жилищном строительстве началось с 30-х гг. XX в. Вмешательство федерального правительства выразилось в реорганизации системы финансирования частного жилищного строительства, в выдаче гарантий кредитным учреждениям для предоставления ими кредитов на льготных условиях, что позволило людям с ограниченными средствами покупать дома. Параллельно начала проводиться в жизнь и программа муниципального жилищного строительства, направленная на обеспечение жильем населения с невысоким уровнем доходов.
Действующие в США федеральные программы, направленные на решение жилищной проблемы, можно разделить на три типа. Первый тип — различные меры по улучшению жилищных условий и снижению себестоимости жилья для семей с низкими доходами. Второй тип — это программы поддержки усилий местных администраций по улучшению качества жилья и оживлению заброшенных микрорайонов. Третий тип — это государственная политика ограничения максимальной квартплаты [1].
Альтернативой строительству государственного жилья в США выступает субсидирование частного жилья по договорам с частными застройщиками по двум направлениям: субсидирование сдаваемого внаем жилья лицам с низким доходом и субсидирование уплаты процентов при покупке домов лицами этой категории.
Необходимо также обратить внимание на зарубежный опыт по формированию критериев, позволяющих семьям получать право на социальное жилье, и на распределительную политику в этом сегменте жилья.
Изначально жилищная политика Великобритании была направлена на решение жилищных проблем престарелых, инвалидов, участников войны. На сегодняшний день большая часть инвестиций направляется на создание социального арендного жилья, реализацию проектов совместной собственности, строительство жилых домов для так называемых ключевых рабочих — государственных служащих, медицинских сестер, школьных учителей, полицейских, социальных работников, пожарных, служащих системы наказания (тюрьмы), лондонских архитекторов и врачей, работающих в муниципальных больницах.
В Польше социальное жилье предоставляется в аренду двум категориям нанимателей: семьям с доходом ниже определенного уровня, устанавливаемого муниципалитетами, и семьям, получившим право на социальное жилье по решению суда в результате выселения (инвалиды, семьи с детьми).
В Норвегии в условиях тотального наступления рыночных отношений только малообеспеченные домохозяйства страны являются целевой группой при выделении бюджетных грантов и субсидий.
В Германии по законодательству о жилищном строительстве с послевоенного времени возводимое жилье делилось на три категории [4]. В первую попадало так называемое социальное жилье, возведение которого определялось как приоритетное направление строительной политики. Площадь социальной квартиры не могла превышать 65 м2, а максимальный размер арендной платы устанавливался законодательно. Арендовать социальное жилье мог лишь гражданин с определенным минимумом дохода.
Ко второй категории относилось массовое жилье, владельцы которого получали финансовые льготы. Площадь жилья второй категории не могла превышать 80 м2 (в случае с многодетными семьями — 120 м2). Максимальный же размер арендной платы не мог превышать размера, необходимого для компенсации расходов на строительство с учетом как процентных платежей по взятым кредитам, так и процентной ставки по собственному капиталу, затраченному на строительство, а также амортизационных расходов.
К третьей категории жилья, не получавшего при строительстве от государства прямых льгот, относилось так называемое свободно возводимое жилье. Площадь таких квартир и домов могла превышать максимальные размеры, установленные для первых двух категорий, государство не регулировало здесь и арендную плату.
В США в соответствии с программой муниципального жилищного строительства (МЖС) снимать квартиру в муниципальном доме имеют право лишь семьи с ограниченным уровнем дохода, установленным местными управлениями МЖС в зависимости от среднего размера заработной платы.
Исходя из результатов анализа зарубежного опыта по организации землепользования и реализации различного вида жилищных программ можно сделать вывод о том, что проблема обеспечения населения и его домашних хозяйств жильем успешно решалась путем массового строительства социального жилья и приоритетного выделения на эти цели земельных участков. Земля при этом расценивалась как социальный ресурс, которым располагает государство (муниципалитет), а не только как товар.
Немаловажным моментом является то, что в международной практике сформулированы критерии, по которым жилье может быть отнесено к социальному, и обозначены типы семей (домохозяйств), а также льготные категории граждан, которым данный тип жилья предоставляется.
Как видно из опыта зарубежных стран, довольно значительная роль в осуществлении политики по обеспечению населения доступным жильем отведена муниципалитетам. Действительно, именно на этом уровне власти возможно определить конкретные потребности в строительстве жилья различ-
ных типов, наиболее просто скорректировать деятельность по формированию жилищного фонда и оказать поддержку участникам инвестиционно-строительного процесса.
В России на сегодняшний день объемы и качество строительства, стоимость и ме-
ханизмы приобретения жилья не отвечают требованиям социально-экономического развития общества. Чрезвычайно актуально усиление, в противовес чисто рыночным, роли социально ориентированных направлений развития жилищной сферы [2].
Список использованной литературы
1. Бузарев В.В., Чекалин В.С. Экономика жилищной сферы: учеб. пособие. М., 2001.
2. Платонов А.М. К вопросу о доступности жилья для различных типов домашних хозяйств региона // Строительный комплекс: Экономика, управление и инвестиции: сб. науч. тр. Екатеринбург, 2007. Вып. 7.
3. Рабочие материалы к 10-му заседанию Общественного совета по теме «Анализ практики правоприменения законодательства РФ и особенности развития жилищного фонда социального использования», 9 апр. 2007 г. [Электронный ресурс]. URL: http://rost.ru.
4. Рынок жилья в Германии // Эксперт. 2007. № 4 (545) [Электронный ресурс]. URL: http://www.expert. ru/printissues/expert/2007/04/rynok_zhilya_v_germanii.
Bibliography (transliterated)
1. Buzarev V.V., Chekalin V.S. Economica zhilishchnoy sphery: ucheb. posobie. M., 2001.
2. Platonov A.M. K voprosu o dostupnosti zhil'ya dlya razlichnykh tipov domashnikh khozyaistv regiona // Stroitel'nyi complex: Economica, upravlenie i investitsii: sb. nauch. tr. Yekaterinburg, 2007. Vyp. 7.
3. Rabochie materialy k 10-mu zasedaniyu Obshchestvennogo soveta po teme «Analiz practiki pravoprimeneniya zakonodatel'stva RF i osobennosti razvitiya zhilishchnogo fonda sotsial'nogo ispol'zovaniya», 9 apr. 2007 g. [Electronnyi resurs]. URL: http://rost.ru.
4. Rynok zhil'ya v Germanii // Expert. 2007. № 4 (545) [Electronnyi resurs]. URL: http://www.expert.ru/ printissues/expert/2007/04/rynok_zhilya_v_germanii.
