CC BY
268
ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Перспективы и направления развития лесного законодательства Российской Федерации
ШУПЛЕЦОВА Юлия Игоревна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Рассматриваются вопросы правовой охраны лесов как одного из основных видов природных ресурсов России и мира и предлагаются направления совершенствования правового регулирования лесных отношений. Основное внимание уделяется анализу Лесного кодекса Российской Федерации и внесенных в него поправок. Актуальность модернизации правового регулирования лесопользования связана прежде всего с такими изъянами лесного законодательства, как недостаточность обеспечения охраны лесов от пожаров, неполнота решения вопросов размещения в лесах линейных объектов, неудовлетворительность организации лесной охраны, лесного надзора и контроля, нечеткость разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области управления лесами, несовершенство порядка проведения лесных аукционов, слабость правовых барьеров на пути незаконной рубки лесов и экспорта лесоматериалов.
Ключевые слова: лес, лесное право, лесное законодательство, лесопользование, право собственности на леса, аренда лесного участка, древесина.
Prospects and Directions of Development of the Forest Legislation of the Russian Federation
Yu. I. Shupletsova, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The article deals with the legal protection of forests and improving the legal regulation of forest management in Russia. It is focused on the Forest Code of the Russian Federation including amendments and supplements. Forests belong to one of the main natural resources of the Russia and of the world. The state regulation of forest relations acquires the great importance in terms of the forestry reforming. Special attention to the improvement of the legal regulation of forest management is associated with the most urgent problems of the application of the Forest Code of the Russian Federation. First and foremost problems in forest legislation are the lack of forests protection against the fires, numerous ambiguities in the questions concerning disposition of the linear forests objects, improvement of forest protection, forest supervision and control, lack of clear delimitation of between the Russian Federation and its subjects in the field of forest management, the imperfection of the procedure of forest auctions, the need to strengthen the legal barriers to illegal chopping and export of timber. The main recent changes in forest legislation of Russia are analyzed and the proposals about the directions of its further improvement are drawn.
Keywords: forest, forest law, forest legislation, forest using, forest property, forest lease, wood.
DOI: 10.12737/7882
В последнее время экологические интересы общества все больше входят в сферу правового регулирования. Однако, как показывает прак-
тика, принятие новых нормативных актов в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов не всегда приводит к ре-
шению насущных проблем. Причины неэффективности принимаемого законодательства в целом имеют объективный характер. Среди них: отсутствие единой государственной правоприменительной политики; противоречия в нормативных правовых актах различных уровней; конфликт экологических и экономических интересов общества и государства; трудность учета на федеральном уровне особенностей различных регионов; недостаточно высокий уровень профессионализма правоприменителей.
Вопросам охраны лесов, совершенствования регулирования лесопользования в последние годы в нашей стране уделяется большое внимание. И это понятно, так как леса являются одним из основных видов природных ресурсов. К слову, резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 2011 год был объявлен годом лесов1.
По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году, на 1 января 2011 г. площадь земель лесного фонда составила 1115,8 млн га. В целом лесопокрытыми землями, включенными в состав других категорий земель, занято 60,2 млн га. Земли лесного фонда составляют 88,8% от всех земель, находящихся в собственности Российской Федерации2.
Одним из острых вопросов по-прежнему является вопрос о собственности на леса. Еще в 1959 г. Г. Н. Полянская отмечала необходимость четкой формулировки права государственной собственности на леса, включающей все леса как естественного, так и искусственного происхождения независимо от их при-надлежности3.
С принятием в 2006 г. Лесного кодекса РФ проблема собственности на леса только осложнилась. Новеллой Кодекса стала возможность иной, кроме государственной, собственности на лесные участки. При этом лесные участки в составе земель лесного фонда были и остаются в федеральной собственности (ст. 8 ЛК РФ), а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
Как отмечают многие авторы, эта конструкция не исключает права частной собственности на лесные участки4, поскольку, если в соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте, они могут быть объектами частной собственности. Прежде всего это касается лесов, расположенных на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения и землях промышленности и иного специального назначения.
При этом в соответствии с п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц5.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Рациональное использование природных ресурсов является важной экологической задачей и
1 URL: http://www.un.org/en/events/iyof2011.
2 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году. М., 2011. С. 22—28, 44, 57.
3 См.: Полянская Г. Н. Право государ-
ственной собственности на леса. М., 1959.
4 См., например: Васильева М. И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. № 1.
5 См. также постановление Президиума ВАС РФ от 13 марта 2007 г. № 15355/06 по делу № А62-1807/2006.
относится к числу острейших мировых проблем, требующих безотлагательного фундаментального изучения и решения.
К сожалению, с введением в действие ЛК РФ не удалось решить эти проблемы, и для эффективного применения его положений необходимо принятие многочисленных нормативных правовых актов.
Начиная с 2008 г. в лесное законодательство было внесено большое количество существенных поправок. В настоящий момент принято 26 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в ЛК РФ.
Основные изменения вносятся с учетом Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.6 Она ставит задачу развития лесного комплекса страны, в том числе путем создания системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов в первую очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохо-зяйственный потенциал.
Следует отметить, что подобные задачи стоят не только в Российской Федерации, но и в других странах. Например, в докладе, опубликованном в 2010 г. в ФРГ, отмечается, что лесное хозяйство ввиду большой длительности производственных циклов испытывает намного более серьезные трудности при реагировании на изменение природных рамочных условий. Поэтому именно для лесной отрасли следует в первую очередь разработать государственные меры по поддержке рыночных решений, которые позволят производителям приспособиться к новым условиям7.
6 Утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
7 См.: Сельскохозяйственная политика ЕС после 2013 года: за новую политику в области продовольствия, сельского хозяйства и развития сельских территорий: доклад научно-консультативного совета по сельскохозяйственной политике при Федеральном министерстве продовольствия, сельского хо-
Особое внимание к совершенствованию правового регулирования лесопользования связано с наиболее актуальными проблемами применения ЛК РФ. Это прежде всего недостаточное обеспечение охраны лесов от пожаров, многочисленные неясности в решении вопросов размещения в лесах линейных объектов, необходимость совершенствования организации лесной охраны, лесного надзора и контроля, недостаточно четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области управления лесами, несовершенство порядка проведения лесных аукционов, потребность усиления правовых барьеров на пути незаконной рубки лесов и экспорта лесоматериалов.
Большое значение в условиях реформирования лесного хозяйства приобретает государственное регулирование лесных отношений. Не все ученые и специалисты однозначно относятся к расширению сферы частноправового регулирования в области лесных отношений. В частности, практика передачи лесных участков на землях различных категорий в собственность юридических лиц приводит к интенсивной застройке данных участков, предполагающей практически неконтролируемую вырубку лесных насаждений.
Одним из направлений контроля в сфере лесных отношений является контроль за законностью рубок, происхождением древесины и оборотом лесоматериалов. Данный контроль может быть полезным инструментом для борьбы с незаконными рубками при условии, что будут подготовлены соответствующие подзаконные акты, поскольку в настоящее время таких полномочий нет ни у одного органа государственной власти Российской Федерации.
Введение государственной системы контроля законности оборота лесоматериалов прежде всего связано
зяйства и защиты прав потребителей. Германия. 2010. Май. С. 17.
с тем, что с 3 марта 2013 г. вступил в силу Регламент ЕС № 995/2010. Он прямо запрещает ввоз на территорию стран ЕС древесины (в виде изделий или лесоматериалов), заготовленной в других странах с нарушением законодательства этих стран. Все импортеры лесоматериалов и продукции из древесины на европейский рынок, в том числе Российская Федерация, должны продемонстрировать систему тщательной проверки легальности закупаемых лесоматериалов. Импортеры должны либо самостоятельно разработать систему оценки рисков и контроля легальности, либо использовать одну из существующих схем, предусматривающую верификацию третьей независимой стороной, например одну из признанных схем международной добровольной лесной сертификации.
Одним из направлений решения данной проблемы явилось бы принятие соответствующего федерального закона, однако законодатель пошел по другому пути. Для регулирования названных отношений в Лесной кодекс РФ были введены нормы об учете и маркировке древесины, ее транспортировке и единой автоматизированной системе учета древесины и сделок с ней8.
Подобное решение приводит к размыванию предмета регулирования лесного законодательства, поскольку оно является прежде всего частью законодательства об охране окружающей среды.
Среди важных и значимых направлений развития лесного законодательства следует отметить усиление роли малого и среднего бизнеса в лесном секторе экономики. Речь идет, в частности, об установлении порядка заготовки древесины индивидуальными предпринимателями, а также субъектами малого и среднего предпринимательства на основании договоров купли-продажи и введение конкурсной формы прове-
8 См. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 415-ФЗ.
дения торгов для указанных субъектов. В целом идея разработки законопроектов в этой сфере заслуживает поддержки.
К сожалению, остается не до конца урегулированным правовой режим лесов, расположенных на землях иных, кроме земель лесного фонда, категорий. Особенно это касается лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, а также землях обороны и безопасности. Аналогичная ситуация сложилась и с лесами, расположенными в водоохранных зонах, а также в границах земель водного фонда.
Ряд изменений лесного законодательства был направлен также на обеспечение реализации своих прав правообладателями линейных объектов, располагающихся на территории лесного фонда. В частности, ст. 45 ЛК РФ была дополнена правилом, в соответствии с которым лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены линейные объекты (например, линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и др.), предоставляются на различных правах, предусмотренных ЛК РФ, гражданам и юридическим лицам, имеющим указанные линейные объекты в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении. При этом в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации указанных линейных объектов, в том числе в их охранных зонах, использование лесов для вырубки деревьев, кустарников и лиан может осуществляться и без предоставления лесных участков.
С одной стороны, данный шаг позволил избежать возникновения возможных спорных ситуаций при размещении линейных объектов на территории лесного фонда, однако, с другой стороны, отсутствие четких критериев для определения необходимости вырубки лесных насаж-
дений в указанных целях приводит к различным злоупотреблениям со стороны хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих данные линейные объекты.
Следует согласиться с неоднократно высказывавшимся мнением, что, хотя большая часть линейных объектов находится в частной собственности, несомненно, имеется публичный интерес к процессу их строительства, реконструкции и эксплуатации, а также охране. И задача как законодателя, так и правоприменителя состоит в поддержании баланса частных и публичных интересов9.
Изменения, внесенные в ЛК РФ Федеральным законом от 14 марта 2009 г. № 32-Ф3, были направлены на упорядочение отношений, связанных с вырубкой лесных насаждений и заготовкой древесины в различных целях, предусмотренных лесным законодательством. В частности, установлен прямой запрет на вырубку в защитных лесах деревьев, кустарников и лиан, за исключением случаев, если деятельность, связанная со строительством, реконструкцией и эксплуатацией объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования искусственных водных объектов (например, водохранилищ), гидротехнических сооружений и специализированных портов, а также различного рода линейных объектов (линий электропередачи, связи, дорог, трубопроводов и др.), специально не запрещена и не ограничена в соответствии с законодательством (ч. 51 ст. 21 ЛК РФ).
Ограничен перечень прав, на которых осуществляется предоставление лесных участков гражданам и юридическим лицам для заготов-
9 См.: Арсланалиев М. А. Публичные сер-витуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Спец. вып. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
ки древесины (ч. 8 ст. 29 ЛК РФ). Для указанных целей лесные участки в настоящее время могут предоставляться только на основании договора аренды. Исключение из круга оснований договора купли-продажи лесных насаждений, заключаемого без предоставления самого лесного участка, должно позитивно сказаться на состоянии лесов.
В частности, арендатор в отличие от собственника лесных насаждений, который приобрел их по договору купли-продажи, должен выполнять обязанности по сохранению и восстановлению лесных насаждений в соответствии с общими положениями гражданского законодательства, закрепляющими обязанность арендатора по содержанию имущества (см. ч. 2 ст. 616 ГК РФ).
Касательно особенностей аренды лесных участков следует отметить, что в ЛК РФ в этой части постоянно вносятся изменения, например изменен срок аренды лесных участков (ст. 72 ЛК РФ). По общему правилу договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от 10 до 49 лет. Исключение составляют договоры, заключаемые в случаях, предусмотренных ст. 43—46, п. 3 ч. 3 ст. 74 ЛК РФ.
В этих случаях предусмотрены следующие сроки аренды:
до 49 лет (не установлен нижний предел) в случаях использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ), использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов (ст. 45 ЛК РФ), а также для заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов (п. 3 ч. 3 ст. 74 ЛК РФ);
от 20 до 49 лет (срок аренды установлен с учетом особенностей использования лесов) для осуществления видов деятельности в сфере охотничье-
го хозяйства на основании охотхозяй-ственных соглашений, заключенных в соответствии с федеральным законом об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов (ст. 36 ЛК РФ);
от одного года до 49 лет (существенно снижен нижний предел) в случаях использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов (ст. 44 ЛК РФ), использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46 ЛК РФ).
Еще одно нововведение касается прав на лесные участки федеральных государственных учреждений. Так, в ст. 29 ЛК РФ внесен п. 81, в соответствии с которым в случае, если федеральными законами допускается осуществление заготовки древесины федеральными государственными учреждениями, лесные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться этим учреждениям для указанной цели в постоянное (бессрочное) пользование. Аналогичное изменение (п. 21 ст. 46 ЛК РФ) устанавливает, что в случае, если федеральными законами допускается осуществление переработки древесины и иных лесных ресурсов федеральными государственными учреждениями, лесные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться этим учреждениям для указанной цели в постоянное (бессрочное) пользование.
Такие нормы предоставляют льготный режим осуществления права лесопользования тем субъектам, которые в соответствии с земельным законодательством (ст. 20 ЗК РФ) имеют право получать земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Однако ЛК РФ в отличие от ЗК РФ ограничивает перечень организаций только федеральными государственными учреждениями. Вероятнее всего, это связано с исключи-
тельной федеральной собственностью на лесные участки из состава земель лесного фонда, на которых в основном и проводятся заготовка и переработка древесины.
Следует также отметить, что только за последнее десятилетие система государственного управления лесами была неоднократно реформирована, что не могло не сказаться на ней крайне негативным образом. Упразднение в 2000 г. самостоятельной Федеральной службы лесного хозяйства и Государственного комитета по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) и передача их полномочий Министерству природных ресурсов РФ привели к существенному ослаблению роли государства в регулировании лесных отношений. Деятельность функционировавшей в структуре названного Министерства системы государственной лесной охраны была фактически вновь дестабилизирована созданием в 2004 г. в ведении Министерства самостоятельного Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) с одновременной передачей полномочий по государственному лесному контролю сформированной Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору).
Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентство лесного хозяйства было передано из ведения Министерства природных ресурсов РФ в подчинение Министерства сельского хозяйства РФ. Затем Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. № 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» руководство деятельностью Агентства было передано Правительству РФ, а в 2012 г. Рослесхоз опять был возвращен в ведение Министерства природных ресурсов и экологии РФ10.
10 См. Указ Президента РФ от 27 июня 2012 г. № 906 «О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской
Постоянные преобразования приводят к перераспределению управленческих функций и полномочий между органами и не способствуют стабильности системы управления лесами.
Вступление в силу Лесного кодекса РФ привело к передаче наиболее значимых полномочий в сфере лесных отношений на уровень субъектов РФ. В частности, органам исполнительной власти субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета были переданы полномочия по разработке и утверждению лесных планов субъектов РФ, лесо-хозяйственных регламентов, проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов; предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков на различных правах, а также заключению договоров купли-продажи лесных насаждений (в том числе организация и проведение соответствующих аукционов); выдаче разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; организации использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства на землях лесного фонда и обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях; ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ; а также по осуществлению государственного лесного контроля и надзора, включая установление перечня должностных лиц, его осущест-вляющих11.
Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации».
11 См., например, Порядок организации работы по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации по осуществлению государственно-
Вместе с тем очевидно, что контроль и надзор за осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий вряд ли может заменить федеральный государственный контроль и надзор в сфере лесных отношений.
Еще одно изменение коснулось определения исключительных случаев заготовки древесины на основании договоров купли-продажи. Пункт 6 ст. 75 ЛК РФ в этой части утратил силу, однако вместо этого появился п. 82 ст. 29, в соответствии с которым в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.
Важное изменение ждет лесное законодательство в связи с возможным принятием закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию», которое вызывает неоднозначную ре-акцию12. Принятие подобного закона может повлечь существенное сокращение площадей земель, занятых лесами, а также передачу в частную собственность лесов, земельные участки под которыми не попадут под охрану как земли, имеющие природоохранное и природоресурс-ное значение.
Из сказанного выше могут быть сделаны некоторые выводы. Дей-
го лесного контроля и надзора (утв. приказом Минсельхоза России от 26 сентября 2008 г. № 443).
12 См., например: Галиновская Е. А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10. С. 78—81.
ствующий Лесной кодекс РФ не избежал участи всех принятых в последние годы законов: не успев вступить в полную силу, он уже подвергся изменениям и дополнениям. Эти поправки прежде всего вызваны проблемами, возникающими в ходе реализации отдельных его положений, которые, видимо, были не до конца продуманы разработчиками проекта. В будущем Кодекс может ожидать еще большее количество изменений, в частности, по следующим направлениям:
изменение системы и (или) структуры федеральных органов с перераспределением полномочий между ними;
перераспределение полномочий в области лесных отношений между Российской Федерации, субъектами РФ и органами местного самоуправления;
корреляция лесного законодательства с другими отраслями законодательства, в том числе земельным и гражданским законодательством Российской Федерации.
Библиографический список
Арсланалиев М. А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Спец. вып. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Васильева М. И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. № 1.
Галиновская Е. А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10.
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году. М., 2011.
Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса. М., 1959.
Сельскохозяйственная политика ЕС после 2013 года: за новую политику в области продовольствия, сельского хозяйства и развития сельских территорий: доклад научно-консультативного совета по сельскохозяйственной политике при Федеральном министерстве продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей. Германия. 2010. Май.
Публично-правовые ограничения использования земель
общего пользования
УШАКОВА Александра Павловна, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Правовой режим земель общего пользования (земель, которые могут использоваться любыми субъектами для целей пребывания и передвижения) предполагает установление значительных ограничений их использования: строго целевое использование и запрет на приватизацию земельных участков в их составе. Пробельность правового регулирования правоотношений, связанных с названными ограничениями, является во многих случаях причиной нарушений прав граждан и несоблюдения публично-правового режима земель. Данная статья преследует цель предложить толкование норм закона, позволяющее более полно раскрыть его смысл, в том числе применительно к некоторым наиболее проблемным случаям. На основе предложенного толкования и анализа проблем правоприменения предложены направления совершенствования законодательства.
Ключевые слова: земли общего пользования, территории общего пользования, красные линии, запрет на приватизацию земельных участков, цели использования земель, публичная собственность.
