CC BY
63
ПЕРСПЕКТИВЫ ГЛОБАЛЬНОЙ СПУТНИКОВОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ АЭРОНАВИГАЦИЕЙ
Ш.А. Абдурахманова
Кафедра международного права Московский государственный институт (университет) международных отношений МИД России Проспект Вернадского, 76, 107996 Москва, Россия
Статья посвящена международно-правовым проблемам внедрения в международную и национальную практику спутниковых систем обслуживания аэронавигации (американской GPS, российской ГЛОНАСС и европейской Галилео) в контексте создания соответствующей глобальной системы GNSS.
С конца 80-х гг. специалисты в области управления воздушным движением (УВД) стали настаивать на том, что «возрастающие требования к системам связи для целей аэронавигации подошли к той точке, после которой соответствующая инфраструктура связи более не адекватна эксплуатационным запросам» [21]. Конкретное направление прогресса в данной сфере, несколько позднее, было также названо: «Возможность внедрения в будущем систем связи, навигации и разведки (CNS) с помощью спутников является одним из интереснейших аспектов современной гражданской авиации... Авиационное сообщество в целом получит громадное преимущество, если ряд правовых проблем, относящихся к аэронавигационной CNS с помощью спутников, будут решены» [27, р. 43-51].
В более широком плане, чем специализированное обслуживание аэронавигации (это пока что перспектива), в мире, еще ранее — с 1978 г. развивается широко известная американская система GPS (Global Positioning Systems), несколько позднее — российская ГЛОНАСС (Глобальная навигационная спутниковая система). Эти две системы сегодня конкурируют между собой.
Европейский Союз вынашивает планы создания собственной системы такого рода под названием «Галилео». Но это пока планы, хотя и амбициозные: сделать Европу независимой в данной сфере. Своеобразна история становления этой Программы. 21 мая 2002 г. Совет Европы принял Регламент ЕС 876/20002, которым учреждалось Совместное предприятие «Галилео» [26, р. 258]. Данный орган, со штаб-квартирой в Брюсселе, наделялся статусом юридического лица. Его учредителями являются ЕС, представленный Комиссией, Европейское космическое агентство, и Европейский инвестиционный банк. Членом Галилео может быть любое предприятие, предоставляющее обслуживание данному органу.
Некоторые государства-члены ЕС заявили, что указанная Программа допускает излишнюю свободу доступа к GPS. Кроме того, 25 апреля 2002 г. Европейский суд вынес суждение (judgment) в связи с противоречием проекта «Галилео» ст. 1 (7) (Ь) Регламента Совета (ЕС) 323/199, дополняющего Регламент Совета (ЕС) 2299/89 от-
носительно Кодекса поведения компьютеризированных резервных систем (CRS). После того, как судом первой инстанции эти суждения были признаны несостоятельными, Программа «Галилео» продолжила свое развитие.
Все это происходило уже в обстановке, когда было преодолено длительное сопротивление военных кругов США использованию этих технологий и для гражданских целей. Это проявлялось, кроме прочего, в том, что американские военные «подмешивали» в сигналы со спутников искусственные помехи, понижающие точность определения координат гражданскими GPS — приемниками. (А в СССР объявлялись секретными изданные за рубежом карты СССР, полученные с помощью спутников.)
Сегодня эти препятствия устранены. Но конкуренция только обостряется. В связи с этим в РФ чрезвычайно усложнен порядок получения разрешения на GPS. «Обычное» использование системы GPS (персональные GPS приемники, GPS автомобили, морские навигаторы, сотовые телефоны и г.д.) выходит за рамки настоящей статьи.
Что касается ее предмета, то в данной области отмечается значительный прогресс, в том числе в системе ГЛОНАСС. Но ГЛОНАСС (и GPS) — только часть общемирового процесса перехода на автоматизированную систему управления воздушным движением (АС УВД) с помощью спутников, которая на английском языке полностью называется CNS/ATM. Точнее сказать, часть глобального процесса перехода на общение, управление в киберпространстве[8; 15, с. 21-36; 17; 18, с.43-52].
6 апреля 2006 г. вице-премьер, министр обороны РФ С. Иванов на заседании Правительства РФ заявил, что Навигационная система ГЛОНАСС должна быть полностью развернута в России в 2008 г. — на год раньше, чем планировалось.
Навигационный (аэронавигационный) аспект в рамках систем ГЛОНАСС, GPS и Галилео в настоящее время получает приоритет, хотя основной их коммерческий эффект (до 90%) не в этой сфере.
На международном уровне данной проблематике также уделяется повышенное внимание. Так, в Окончательном Докладе конференции Unispace Ш (Вена, 19-30 июля 1999 г.) был поставлен вопрос о необходимости иметь нечто подобное SARP's (Стандартам и Рекомендуемой практики) ИКАО (Международная организация гражданской авиации) в области «интегрированного» воздушно-космического контроля [19;и 29].
Кроме того, на Конференции отмечались проблемы финансирования, возмещения расходов, международной собственности (ИКАО, ВТО), гражданско-правовой ответственности, глобального доступа, прав-обязанностей государств-пользователей [19]. Добавим, что в данной области существует еще ряд общих вопросов: суверенитет государств и свобода международной электросвязи, особая роль Международного союза электросвязи (МСЭ), правовая природа регламентов МСЭ, тайна сообщений в киберпространстве и киберпиратство, национальная оборона и использование средств электросвязи, виды нарушений при пользовании средствами электросвязи, ответственность пользователей, ответственность перед пользователями, разрешение споров, судебные и арбитражные аспекты и т.д.
Чрезвычайно интересен следующий факт. 5 февраля 1996 г. Министерство транспорта РФ связалось с Президентом ИКАО доктором Ассадом Котайтом по вопросу использования системы ГЛОНАСС. В этим письме (опуская технические детали) Россия, во-первых, подтвердила ранее сделанное ею на 10-й Аэронавигационной конференции ИКАО предложение о предоставлении (при условии требуемого выделения необходимых средств) канала стандартной точности системы
ГЛОНАСС мировому авиационному сообществу на не дискриминационной основе на период не менее 15 лет без взимания с пользователей прямых сборов.
Во-вторых, Россия выразила надежду, что разрабатываемые ИКАО SARP's будут совместимы с характеристиками системы ГЛОНАСС и наоборот: что различные государства будут вводить необходимые для них дополнения для повышения эффективности использования системы ГЛОНАСС с учетом SARP’s ИКАО.
В-третьих, в письме подчеркивалось, что предоставление системы ГЛОНАСС мировому авиационному сообществу не имеет целью каким-либо образом ограничить права любого государства по осуществлению контроля за производством полетов воздушных судов и соблюдению правил безопасности полетов в своем суверенном воздушном пространстве.
Учитывая то обстоятельство, что ИКАО должна выполнять функции координирующей международной организации в деле реализации (на глобальной основе) будущей аэронавигационной системы, Россия выразила готовность заключить соглашение с ИКАО о применении системы ГЛОНАСС мировым авиационным сообществом как элемента GNSS с приведенными выше характеристиками.
В ходе 15-го заседания своей 147-й сессии, состоявшегося 14 марта 1996 г., Совет ИКАО рассмотрел данный вопрос. На основе принятого на этом заседании Советом решения Генеральный секретарь ИКАО информировал Министра транспорта России о приемлемости для ИКАО предложенных мер. И в ответ на следующее его письмо от 4 июня 1996 г. информировал Министра, что «мое настоящее письмо о принятии представляют собой взаимное соглашение между правительством Российской Федерации и Международной организацией гражданской авиации о глобальной навигационной спутниковой системе ГЛОНАСС» [23],
Не вызывает удивления, что в дальнейшем, однако, это Соглашение оказалось практически бездействующим, в чем легко просчитываются интересы, прежде всего, США. Кроме того, Глобальная спутниковая аэронавигационная система уже не может замыкаться только на гражданской авиации, которой занимается ИКАО. В воздушном пространстве, кроме гражданских воздушных судов, перемещаются государственные воздушные суда, космические и аэрокосмические аппараты, ракеты, воздушных шары и змеи, шары-зонды, снаряды, парашютисты. Передвижение в воздушном пространстве всех этих объектов и аппаратов приобрело системный характер, и потому к «воздушному движению» (аэронавигации) сегодня необходимо подходить комплексно, поскольку указанные аппараты и объекты непосредственно влияют на безопасность друг друга.
Соответственно расширяется «аэронавигационная» сфера применения GNSS (GPS, ГЛОНАСС, Галилео).
Мы не считаем излишним, когда другие государства в одностороннем порядке вводят у себя спутниковые системы аэронавигации, как это сделал Узбекистан в аэропорту «Ташкент» в 1996 г. с помощью французской фирмой TOMSON-CSF. Это позволило передавать радиолокационную информацию в Ташкентский автоматизированный центр УВД, вести наблюдение обстановки в воздушном пространстве не только Узбекистана, но и сопредельных государств. Организована прямая диспетчерская связь через спутниковый канал с Кабулом (Афганистан), Карачи и Лахором (Пакистан). В ближайшей перспективе такая связь планируется с Ираном, Туркменистаном, Киргизстаном и Таджикистаном. Модернизация технических средств позволяет аэронавигационной системе Узбекистана соответствовать основным требованиям, стандартам и рекомендуемой практике ИКАО.
Однако мировое аэрокосмическое сообщество (если иметь в виду создание GNSS), по нашему убеждению, должно сосредоточить свое внимание в данной сфере на главном направлении, которое определяется лидерством GPS, ГЛОНАСС и (в меньшей мере) Галилео.
Президент Российской Федерации В.В. Путин как-то сказал: «Россия сталкивается с серьезными внешними проблемами... Мы не имеем права «проспать» и разворачивающуюся в мире информационную революцию» [13]. Рассматриваемая нами тема составляет имманентную составляющую такой информационной революции, участие в которой дает огромные экономические выгоды.
Но, как это ни может показаться странным, на 32-й сессии Юридического комитета ИКАО в марте 2004 г. принято решение о «преждевременности» соответствующей универсальной Конвенции в данной сфере (при признании ее «настоятельно необходимой») [27]. Видимо, мировое аэрокосмическое сообщество достаточно трезво оценивает степень своей технической готовности повсеместно перейти от эксперимента к использованием космической спутниковой технологии для целей обслуживания аэронавигации.
Отметим, что данная проблематика дает дополнительные аргументы для более активного использования термина «воздушно-космическое пространство» [5, 14], но только в функциональном плане. В нормативном отношении соответствующее различие в понятиях «воздушное пространство» и «космическое пространство» устоялось и выполняет свою полезную роль.
Следует также иметь в виду, что автоматизированная система CNS/ATM (в частности GNSS, GPS, ГЛОНАСС, Галилео) не может быть изолированной от правового статуса и особенностей режима использования частей воздушного пространства, в которых происходят соответствующие полеты. И субъекты, обладающие тем или иным правовым титулом в отношении конкретного участка воздушного пространства, сегодня все более в состоянии вносить непреднамеренную дезорганизацию в конкретные киберсвязи на уровне АС УВД путем создания электромагнитных, радио и прочих помех. Не говоря уже о возможном намеренном вмешательстве, вплоть до кибертерроризма [10, с. 44-52; 12, с. 53-64].
Кроме того, опыт двенадцати ведущих европейских стран, которые, не отказываясь от суверенитета на воздушное пространство, взаимно открыли границы национального воздушного пространства [26, par 3.7], значительно облегчает и внедрение в практику рассматриваемых спутниковых систем. Имеется в виду тот факт, что с введением режима пространства общего пользования в Европейском Союзе 1 января 1993 года были отменены все двусторонние договоры относительно деятельности воздушного транспорта. После этого воздушные сообщения в общем пространстве стали осуществляться без получения предварительного разрешения со стороны других государств Евросоюза [20; 22; 26].
Соответственно и пользование спутниковой системой CNS/ATM в таком пространстве и даже внедрение ее значительно упрощаются. Как нам представляется, вообще можно подумать об установлении функционального киберпространства и его различных видов. В нашем случае — это киберпространство CNS/ATM, в том числе — GNSS.
Но далеко не все политические регионы следуют этому примеру.
Кроме того, с учетом сохраняющегося традиционного недоверия многих государств друг к другу и обострения международных отношений в последнее время, вряд ли можно рассчитывать на всеобщее одинаковое применение соответствую-
щего «спутникового обслуживания» как к гражданским, так и к военным летательным аппаратам или аппаратам двойного назначения.
Спутниковые системы CNS/ATM, в частности GNSS, не предполагается использовать для разведывательных целей, хотя категорически исключать эту вероятность не следует. Пока же, согласно имеющимся данным, над территорией России постоянно «висят» 12-14 спутников США, которые «видят» почти всю территорию РФ (над США «висит» один такой российский спутник).
Важно, кроме того, подчеркнуть недопустимость, чтобы каждый субъект федерации определял, в какой мере и как в пределах «его территории» могут работать масштабные международные проекты как GNSS (ГЛОНАСС, GPS, Галилео). Соответственно, должны быть категорически отвергнуты любые претензии субъектов федерации устанавливать свои правила и порядки работы в киберпространстве «в пределах их территории». (Иногда субъекты федерации располагают для этого техническими возможностями.)
Публичными правами на воздушное пространство (как и на территорию вообще) в федерации обладает только федерация в целом. Напомним, что согласно ст. 67 Конституции РФ территории субъектов входят в состав территории Российской Федерации [6; 16, с.17-26]. Именно в этом плане было принято, в частности, в 2ООО г. известное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации [11].
Напомним также, что согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ к ведению федерации, кроме прочего, относятся:.,.федеральный транспорт, информация и связь, деятельность в космосе; согласно п. «н» ст. 71, — определение статуса и защита...воздушного пространства. Показательно, что, согласно ст. 12 Воздушного кодекса РФ полное государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляет «специально уполномоченный орган в области обороны». А под использованием воздушного пространства, согласно ст. 11 Воздушного кодекса РФ, понимается, кроме прочего, «...деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения».
Как показал имеющийся опыт, внедрение CNS/ATM (пока на экспериментальной основе) не повлияло (за исключением Западной Европы) на существо таких основополагающих норм в международном (и национальном) воздушном праве как: порядок получения разрешения на полеты (регулярные и нерегулярные), установление запретных для полетов зон и зон ограничения полетов, приоритеты в использовании воздушного пространства, пределы правомерного применения вооруженной силы при перехвате летательных аппаратов-нарушителей и пресечении полета, действие традиционных «свобод воздуха» (коммерческих прав [1; 3]), специальные режимы использования воздушного пространства в соответствии с международными договорами и обычаями, и т.п.
И, видимо, также на общих основаниях государства вправе задерживать воздушные суда, не подчиняющиеся командам и совершающие полет, полагаясь на спутниковую систему CNS/ATM. (Хотя здесь неизбежно возникают особые технические аспекты.)
Общий порядок полетов с использованием спутниковой системы CNS/ATM в пределах открытого воздушного пространства (воздушного пространства международной территории общего пользования) и само предоставление услуг данной системы обладает спецификой по сравнению с тем, как это делается в пределах государственной территории (суверенного воздушного пространства) [2; 9, с. 93-103].
Открытое воздушное пространство разделяет правовой статус нижележащего пространства и его частей. И здесь в принципе не действует принцип суверенитета
и категория собственности в их общепринятом значении. С другой стороны, это порождает и специфические трудности, связанные с необходимостью непременно достигать максимально возможного согласования позиций заинтересованных государств относительно условий деятельности в таком пространстве, за которым устоялась квалификация «международная территория общего пользования» [4, с. 147].
Действующий в открытом воздушном пространстве принцип свободы его исследования и использования, на первый взгляд, полностью снимает все вопросы относительно условий развертывания здесь и применения системы спутниковую CNS/ATM, как и любых других систем.
Вместе с тем, следует исходить из того, что в пределах открытого воздушного пространства существует не такой уж твердый правопорядок, имеющий прямое отношение к данной теме. Действующий здесь принцип свободы полетов согласно Женевской конвенции об открытом море 1958 г. и Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (п. 1 «в» ст. 87) [7] предполагает, что режим открытого моря определяется не только их положениями, но и другими применимыми международными документами.
В интересующем нас аспекте к таким «другим применимым международным документам» относится, в первую очередь, Чикагская конвенция 1944 г. Статья 12 последней, в частности, определяет: «над открытым морем действующими являются правила, установленные в соответствии с настоящей Конвенцией». Конкретно, это основные правила полетов, содержащиеся в Приложении 2 к Чикагской конвенции 1944 г., отклонение от которых недопустимо. Иное дело, что это только «основные» правила, и в целом ряде районов открытого моря и Антарктики государства вводят (во многом, вынужденно) собственные правила такого рода.
Но, как представляется, полеты с использованием систем ГЛОНАСС, GPS, Галилео и иных систем, способных предоставлять спутниковую CNS/ATM, следует, в конечном итоге, связывать именно с «основными» правилами полетов.
Вместе с тем, следует напомнить, что Ассамблея ИКАО в Сводном заявлении о постоянной политике ИКАО в области аэронавигации закрепила рекомендацию о том, чтобы полеты государственных воздушных судов выполнялись, «насколько практически возможно», с учетом правил, содержащихся в Приложении 2, согласовывая данный вопрос со всеми государствами, ответственными за обеспечение обслуживания воздушного движения над открытым морем в данном районе.
Таким образом, регламентация производства полетов в открытом воздушном пространстве государственных (в большинстве случаев, военных) воздушных судов остается вне рамок императивных требований ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г., приложения 2 к ней и других документов. Не говоря уже о летательных аппаратах, не являющихся воздушными судами. Но объективные обстоятельства вынуждают государства и применительно к полетам государственных аппаратов придерживаться здесь единообразной практики. Поэтому уже давно сложился обычай соблюдения правил полетов ИКАО государственными воздушными судами. Полагаем, что в универсальной Конвенции по вопросам спутниковой системы CNS/ATM — в том числе GNSS, проект которой уже предложен на 32 сессии Юридического комитета ИКАО в марте 2004 г., данный обычай должен быть кодифицирован применительно к рассматриваемой Системе.
В заключение отметим полезность (как в Западной Европе) повсеместного образования функционального воздушного пространства несколькими государствами, при сохранении за каждым из них своего суверенного воздушного пространства, как части их территории. Это создает благоприятные возможности для образования
«киберпространства или множества пространств CNS/АТМ». Разумеется, следует просчитать всю практическую выгоду от такого подхода, предусматривающего максимально благоприятные возможности для реализации именно концепции и конкретных параметров спутниковой системы CNS/АТМ. Может так случиться, что в таких «киберпространствах CNS/АТМ» (и в «киберпространстве GNSS») будет конкурировать множество систем (по крайней мере, упоминавшиеся основные три).
ЛИТЕРАТУРА
1 .Баталов А. А. Проблемы современного международно-правового регулирования воздушных сообщений: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — М., Дипломатическая академия МИД РФ, 2004.
2. Бордунов В.Д., Копылов М.Н. Правовой режим международного воздушного пространства // Вопросы морского и воздушного права. — М., 1979.
3. Грязное B.C. Некоторые тенденции международно-правового регулирования воздушного транспорта // Московский журнал международного права, — 1996. — № 1.
4. Деканозов Р.В. Понятие «общее наследие человечества» в международном праве //Советский ежегодник международного права, 1981. — М.: Наука, 1982.
5. Ерохин И. Ошибки следует признавать // Научно-военное обозрение. — 2000. — №3.
в. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. — М.: Изд-во НОРМА, 2001;
7. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.
8. Кристальный Б.В. О законодательстве об использовании глобальных информационных сетей в России // Тезисы Восьмой Всероссийской Конференции «Проблемы законодательства в сфере информатизации». Москва 21 ноября 2000 г. Президиум Российской Академии наук. — М., 2001.
9. Малеев Ю.Н., Копылов М.Н. О правовом содержании понятия «воздушное пространство» // Советский ежегодник международного права, 1976. — М., 1978.
10. Мелков Г.М. Испания-Марокко: территориальный спор // Московский журнал международного права. — 2002. — № 4 (48).
11. Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2000. — №25. — Ст. 2782.
12. Постников В.В. Морские границы России // Московский журнал международного права. — 2002. — № 4 (48).
13. Путин В.В. Послание Федеральному Собранию РФ // Российская газета. — 2003. —17 мая.
14. Рог В. Операция в воздушно-космическом пространстве // Научно-военное обозрение. — 1998. — № 2.
15. Северин В.А. Правовое регулирование информационных отношений // Вестник МГУ. Серия Право. — 2000. — № 5.
16. Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации //Государство и право. — 2002. — № 3.
17. Талимончик В.П. Международно-правовое регулирование отношений информационного обмена в Интернет: Дис... кавд. юрид. наук. — СПб., 1999.
18. Федотов М. Перспективы правового регулирования деятельности в киберпространстве // Интеллектуальная собственность. — 2001. — №4.
19. Air & Space Law, vol. XXIV Number 4/5, 1999.
20. Balfour John. European Community Air Law. — Butterworths. London, Dublin, Edinburgh. 1995.
21. Gribbin W.J. Aeronautical Satellite Communications, a Bold, New Capability, 42 ICAO Bulletin 19 (1987).
22. Hilsher G. Eurocontrol’s first 25 years // Airport Forum. — 1986.
23. ICAO Doc. 9626.
24. ICAO Doc.Ref.: LE 4/49.1.
25. ICAO LC/32-WP/5-1
26. Krupski J.A. From Airbus Industrie to European Aerospace // Annals of Air and Space Law. — 1998. — Vol. XXIII.
27. Khan A.H. Aeronautical communication, navigation and sureillance by sattelite —■ towards a Global Framework for civil aviation? // Masson-Zwaan T.L. and Mendes de Leon P.MJ. (eds.). Air and Space Law: De Lege Ferenda. — Netherlands, Kluwer Academic Publishers, 1992.
28. Reports of Conferences. Wybo P. Heere. Vienna, Unispace III, 19-30 July 1999.
THE PROSPECTS OF GLOBAL SATTELITE SYSTEM OF REMOTE CONTROL OF AIR NAVIGATION
Sh.A. Abdurahmanova
Department of International Law The Moscow State Institute (University) of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russian Federation Vernadsky av., 22, 107996 Moscow, Russia
The article is devoted to the international legal problems of introduction into international and national practice of the satellite systems of remote control of air navigation (the US GPS, Russian GLONASS, European Galileo) in the context of creating of the corresponding global system of GNSS.
