CC BY
9SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
Научная статья УДК 342.9
https://doi.org/10.24412/2687-0185-2023-4-165-169 NIION: 2007-0083-4/23-373 MOSURED: 77/27-005-2023-04-573
Перспективы формирования единого миграционного пространства в рамках Союзного государства Россия — Беларусь
Диана Николаевна Шурухнова
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. Углубление интеграции в рамках Союзного государства привело к принятию Концепции миграционной политики, что предполагает выработку и реализацию общих подходов к управлению миграционными процессами на территории Союзного государства.
Тезисно представлен сравнительный анализ основных миграционных процессов, которые складываются в Республике Беларусь и Российской Федерации, способных оказать существенное влияние на эффективность формирования и реализации единого в рамках Союзного государства миграционного пространства. В основе сравнительного анализа были положены такие критерии как основы нормативного правового регулирования, демография и миграция, внутренняя и внешняя миграция, цифровые технологии в миграционной сфере.
Ключевые слова: миграция, миграционные процессы, Союзное государство, миграционная политика, единое миграционное пространство, документ в форме карты с электронным носителем информации, цифровые технологии
Для цитирования: Шурухнова Д. Н. Перспективы формирования единого миграционного пространства в рамках Союзного государства Россия — Беларусь // Криминологический журнал. 2023. № 4. С. 165-169. https://doi.org/10.24412/2687-0185-2023-4-165-169.
Original article
Prospects for the formation of a single migration space within the framework of the Union State Russia — Belarus
Diana N. Shuruhnova
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia,
Abstract. Deepening integration within the Union State has led to the adoption of the Concept of Migration Policy, which implies the development and implementation of common approaches to managing migration processes in the territory of the Union State.
The thesis presents a comparative analysis of the main migration processes that are taking shape in the Republic of Belarus and the Russian Federation, which can have a significant impact on the effectiveness of the formation and implementation of a single migration space within the framework of the Union State. The comparative analysis was based on such criteria as the foundations of regulatory legal regulation, demography and migration, internal and external migration, digital technologies in the migration sphere.
Keywords: migration, migration processes, Union State, migration policy, common migration space, document in the form of a map with an electronic information carrier, digital technologies
For citation: Shurukhnova D. N. Prospects for the formation of a single migration space within the framework of the Union State Russia — Belarus. Criminological Journal. 2023;(4):165-169. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2687-0185-2023-4-165-169.
Важным геополитическим событием на постсоветском пространстве в конце 90-х гг. прошлого века стало создание Союзного государства, призванного знаменовать собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство. Ст. 18 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» к совместному ведению Союзного государства и государств-участников относится согласованная социальная политика, включая вопросы миграции.
В 2005 г. в рамках Союзного государства были утверждены Основные направления миграционной политики на территории государств-участников Договора о создании Союзного государства. Подчеркивается, что проведение согласованной миграционной политики государств-участников Договора о создании Союзного государства, создание единой системы регулирования миграционных процессов на их территории позволит сформировать условия для решения задач в рамках Союзного государства, будет способствовать устойчивому развитию эконо-
© Шурухнова Д. Н., 2023
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
мики Республики Беларусь и Российской Федерации, соблюдению прав человека и гражданина и повышению качества жизни населения государств-участников Договора.
Постановлением Совета Министров Союзного государства от 16 июня 2017 г. № 21 был утвержден План мероприятий по формированию единого миграционного пространства на территориях государств-участников Договора о создании Союзного государства на 2017-2020 гг. Реализация Плана предусматривала организационно-правовые и организационно-практические мероприятия, а также взаимодействие информационных ресурсов.
Реализация мероприятий Плана была возложена на Министерство внутренних дел Республики Беларусь и Министерство внутренних дел Российской Федерации, которые совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами вели работу по созданию единого миграционного пространства. Ход работы по реализации Плана регулярно рассматривался на заседаниях Межгосударственной межведомственной рабочей группы по выработке рекомендаций по проведению согласованной миграционной политики (ММРГ).
В городе Витебск (Республика Беларусь) 7 февраля 2020 г. состоялось 19 заседание Межгосударственной межведомственной рабочей группы по выработке рекомендаций по проведению согласованной миграционной политики.
Последовательным и ожидаемым шагом стало принятие в ноябре 2021 г. Концепции миграционной политики Союзного государства. Как было отмечено на заседании Высшего Государственного совета Союзного государства, полноценная экономическая интеграция невозможна без продвижения вперед в вопросах создания единого миграционного и визового пространства.
Помимо принципов в Концепции нашли свое закрепление цель и задачи, а также условия формирования миграционной политики, одним из которых определена необходимость внедрения в правоохранительных органах государств-участников совместимых современных цифровых технологий и информационно-технических решений, организация информационного взаимодействия и обмена информацией в электронном виде по вопросам, относящимся к компетенции органов внутренних дел, что создает необходимые условия для повышения эффек-
тивности принимаемых мер безопасности, а также открывает возможности для трансграничного предоставления государственных услуг гражданам и организациям государств-участников, независимо от места их нахождения.
В качестве задачи миграционной политики Союзного государства определена необходимость выработки и реализация общих подходов к управлению миграционными процессами на территории Союзного государства. Одним из механизмов реализации миграционной политики Союзного государства является гармонизация, унификация нормативных правовых актов государств-участников в сфере миграции.
Эффективность реализации единой в рамках Союзного государства Концепции миграционной политики во многом предполагает создание определенного базиса, выработки общих подходов в правотворческой и правоприменительной сферах, единство подходов к управлению миграционными процессами. Однако, успех зависит и от схожести самих миграционных процессов, непосредственно складывающихся в каждом государстве, выступающих некой стартовой основой управленческой деятельности в рассматриваемой сфере.
Тезисно рассмотрим основные составляющие, определяющие содержание миграционной политики в двух странах, проведем их сравнительный анализ на предмет выявления как общих, так и отличительных характеристик.
Основы нормативного правового регулирования. В Республике Беларусь и Российской Федерации в настоящее время отсутствует единый комплексный правовой акт в рассматриваемой сфере. Идея о разработке и принятии Миграционного кодекса активно прорабатывалась в Российской Федерации. Однако в дальнейшем от нее отказались в сторону переработки и обновления действующих федеральных законов. МВД России разработан и обсуждается проект федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», который должен прийти на смену ряду федеральных законов с целью совершенствования комплексного нормативного правового регулирования в миграционной сфере с учетом современных потребностей и условий.
Процесс совершенствования действующего российского законодательства в миграционной сфере
SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
продолжается. С декабря 2021 г. нормативно было предусмотрено проведение обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в целях, не связанных с осуществлением трудовой деятельности, на срок, превышающий девяносто календарных дней, либо в целях осуществления трудовой деятельности. С октября 2022 г. было введено обязательное медицинское освидетельствование указанных категорий лиц.
Регулирование миграционных процессов в Республике Беларусь осуществляется на основе следующих нормативных правовых актов: Закон Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь», Закон Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», Закон Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции», Закон Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной защиты, убежища и временной защиты в Республике Беларусь» и др.
В Российской Федерации в отличие от Республики Беларусь периодически принимается и обновляется национальная Концепция миграционной политики, призванная определить цель, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации на определенный период исходя из анализа практики регулирования миграционных процессов и современного понимания национальных и глобальных проблем миграции [1].
Следует также отметить определенные разночтения в вопросах установления уголовной и административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. В уголовном законодательстве и законодательстве об административной ответственности Республики Беларусь и Российской Федерации установлены хотя и близкие по содержанию, но различные составы преступлений и правонарушений. Общей является тенденция последних лет, направленная на ужесточение юридической ответственности за нарушения в миграционной сфере.
Демография и миграция. Демографическая ситуация в рассматриваемых странах складывается схожим образом и характеризуется в последние годы естественной убылью населения.
Общая численность населения Республики Беларусь на 2022 г. составила 9 255 524 человека. И хотя в период с 2012 по 2016 гг. отмечался прирост населения, с 2017 г. ситуация изменилась, и естественная убыль населения продолжает увеличиваться. В последние годы единственным источником депопуляции в стране были внешние мигранты. В течение последних двадцати лет миграционный прирост в Республики Беларусь в среднем ежегодно компенсировал естественную убыль населения на 8,9 тыс. человек в год. В 2013-2016 гг. за счет внешних мигрантов был зафиксирован общий прирост населения на 10,2 тыс. человек в среднем в год [2, с. 192].
На январь 2022 г. численность населения Российской Федерации составила 145 557 576 человек. По данным Росстата с 2012 по 2018 гг. наблюдался определенный прирост населения, однако с 2018 г. ситуация резко изменилась. В 2022 г. естественная убыль населения составила 532 637 чел., а в 2021 г. — рекордные 613 439 человек [3].
В Концепции миграционной политики Российской Федерации подчеркивается, что основным источником восполнения населения Российской Федерации и обеспечения национальной экономики трудовыми ресурсами должно оставаться его естественное воспроизводство, при этом миграционная политика является вспомогательным средством для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем. В 2022 г. миграционный прирост населения в России составил 49 668 человек.
При формировании демографического прогноза до 2035 г. высокий вариант прогноза, предполагающий увеличение численности населения к 2036 г. до 150 млн чел прогнозируется только с учетом миграционного прироста от 340 до 380 тыс. человек ежегодно. Представленные цифры наглядно свидетельствуют о том, что демографическая ситуация в России непосредственно коррелируется с миграционным приростом. С 2012 г. реализуется Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в которой принимает участие ряд субъектов Российской Федерации, разработавших и согласовавших с Правительством Российской Федерации региональные программы переселения, в которых определены муниципальные образования и городские округа для переселения, а также сроки реализации программы.
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
Следует отметить, что Программа нашла неоднозначный отклик и имеет как своих сторонников, так и противников.
Внутренняя миграция. В целом в рассматриваемых государствах внутренние миграционные тенденции схожи. Продолжает отмечаться миграция населения из регионов в крупные города. Так, в Республике Беларусь отмечается отток населения из села. Преобладающее направление внутриреспубликан-ской миграции — это Минская область и г. Минск. Направление миграционного движения населения страны представляется следующим образом: население движется из мелких населенных пунктов в более крупные населенные пункты, затем в столичный регион и за рубеж [2, с. 198].
В Российской Федерации сохранилась общая тенденция к оттоку населения в Центральный, СевероЗападный, Юго-Западный регионы страны, что является постоянным фактором роста диспропорции в его размещении. Практически весь потенциал внутренней миграции приходится на такие городские агломерации, как Москва и Санкт-Петербург, а также на Краснодарский край. Так, плотность населения в Москве и Московской области составляет 4956,06 и 173,42 чел/км2 соответственно, в то время как в Ненецком и Чукотском автономных округах эти цифры составляют 0,25 и 0,07 чел/км2 соответственно.
Внешняя миграция. В 2019 г. в Республики Беларусь прибыло 275 240 и выбыло 261 370 лиц, постоянно проживало 764 043 внешних мигранта, из которых 671 414 из стран СНГ (из Российской Федерации — 407 810, Украины — 144 254, Казахстана — 67 463) [4].
По данным ГУВМ МВД России 2018 г. было зафиксировано 17 764 489 фактов постановки на миграционный учет, в 2019 г. — 19 518 304, в 2020 г. — 9 802 448, в 2021 г. — 13 392 897, 2022 г. — 16 870 094 соответственно. Анализ распределения по странам прибытия позволяет установить, что абсолютное большинство фактов постановки на миграционный учет приходится на страны СНГ. Так, в 2022 г. всего было зафиксировано 16 870 094 фактов постановки на миграционной учет, наибольшее количество приходится на граждан Таджикистана — 4 448 261; Узбекистана — 6 345 614, Киргизии — 1 184 469. На государства дальнего зарубежья приходится 1 512 747 фактов постановки на миграционный учет, что оставляет около 9 %.
На конец 2022 г. 207 579 иностранных граждан и лиц без гражданства имели действительное разрешение на временное проживание, а 534 918 — вид на жительство.
Общей для Республики Беларусь и Российской Федерации является тенденция, характеризующаяся потоками внешней миграции из стран СНГ. Отмечая общность тенденции, следует констатировать, что в абсолютных числовых показателях данные являются несопоставимыми, объем внешней миграции в России значительно больше.
Цифровые технологии в миграционной сфере. Отмечается поэтапное внедрение цифровых технологий в миграционной сфере в государствах-участниках Союзного государства. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 16 марта 2021 г. № 107 «О биометрических документах», постановлением Правительства Республики Беларусь от 31 мая 2021 г. № 297 установлены формы бланков биометрических документов, удостоверяющих личность, в виде пластиковой смарт-карты с микросхемой, содержащей электронное средство биометрической идентификации и криптографический токен аутентификации. К числу таких документов отнесены не только идентификационная карта гражданина Республики Беларусь, но и биометрический вид на жительство в Республике Беларусь иностранного гражданина или лица без гражданства. Выдача таких документов была начата в сентябре 2021 г.
Приказом МВД России от 2 ноября 2021 г. № 800 предусмотрен не только бумажный документ, но и документ в форме карты с электронным носителем информации, подтверждающий прохождение обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывшими в Российскую Федерацию в целях, не связанных с осуществлением трудовой деятельности, на срок, превышающий девяносто календарных дней, либо в целях осуществления трудовой деятельности. Кроме того, приказом МВД России от 28 декабря 2021 г. № 1167 был утвержден порядок использования временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, вида на жительство иностранного гражданина, а также патент в форме карт с электронным носителем информации, для идентификации иностранного гражданина или лица без гражданства с помощью биометрических персональных данных.
SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
Сравнивая внедрение цифровых технологий в миграционной сфере, в частности, выдачу электронных документов иностранным гражданам и лицам без гражданства, необходимо отметить, что в Республике Беларусь выдача таких документов осуществляется только в отношении постоянно проживающих (биометрический вид на жительство иностранного гражданина), в Российской Федерации планируется расширить категории иностранных граждан, в отношении которых будут оформляться такие документы.
Идея введения для иностранных граждан ГО-карт была обоснована в 2020 г. в подготовленной МВД России концепции проекта нормативного правового акта в сфере миграции, а затем нашла отражение в проекте Федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Оформление данной ГО-карты станет необходимым при осуществлении трудовой деятельности, получении государственных и муниципальных услуг, изменении места жительства в пределах Российской Федерации, что позволит повысить эффективность контрольных мероприятий, снизить количество лиц с неурегулированным правовым статусом [5].
Отмечая общность миграционных процессов, происходящих в Республике Беларусь и Российской Федерации, следует учитывать существенные количественные и пространственные расхождения, способные оказать значительное влияние на эффективность формирования единого в рамках Союзного государства миграционного пространства.
Список источников
1. Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 (ред. от 12 мая 2023 г.) «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» //
Официальный интернет-портал правовой информации // URL://http://www.pravo.gov.ru.
2. Драгун М. В. Возможные направления миграционной политики Республики Беларусь // ДЕ-МИС. Демографические исследования. 2022. Т. 2. № 2. С. 190-200.
3. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL://https://rosstat.gov.ru/
4. Миграционная характеристика населения Республики Беларусь по данным переписи населения 2019 г. Минск : Национальный статистический комитет Республики Беларусь. 2021. С. 19-21.
5. Андриченко Л. В., Масловская Т. С., Плю-гина И. В. Государственное управление в сфере миграции: опыт Российской Федерации и Республики Беларусь // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. № 2. С. 53-68.
References
1. Decree of the President of the Russian Federation of October 31, 2018 № 622 (as amended on May 12, 2023) «On the Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025» // URL://http:// www.pravo.gov.ru.
2. Dragun M. V. Possible directions of the migration policy of the Republic of Belarus // DEMIS. Demographic research. 2022. Vol. 2. № 2. P. 190-200.
3. Official website of the Federal State Statistics Service // URL://https://rosstat.gov.ru/
4. Migration characteristics of the population of the Republic of Belarus according to the 2019 population census. Minsk : National Statistical Committee of the Republic of Belarus. 2021. P. 19-21.
5. Andrichenko L. V., Maslovskaya T. S., Plugina I. V. Public Administration in the Sphere of Migration: Experience of the Russian Federation and the Republic of Belarus // Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 2022. № 2. P. 53-68.
Информация об авторе
Д. Н. Шурухнова — профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the author
D. N. Shurukhnova — Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Статья поступила в редакцию 04.09.2023; одобрена после рецензирования 15.09.2023; принята к публикации 29.10.2023. The article was submitted 04.09.2023; approved after reviewing 15.09.2023; accepted for publication 29.10.2023.
