CC BY
232
АММаркарян
ПЕРСПЕКТИВЫ ДОЛГОВОГО КРИЗИСА В США
Одним из основных проявлений мирового финансово-экономического кризиса 2007-2012 гг. является кризис государственного долга, затронувший США, Японию и страны еврозоны. Долговой кризис стал следствием развития глобальных диспропорций, сложившихся в мировой экономике к началу XXI в., а также агрессивной бюджетной политики, проводимой правительствами ведущих стран в условиях предшествовавшего кризису бурного экономического роста. Очевидно, что развитие долговой ситуации в мире будет зависеть от того, какие шаги будут сделаны американским правительством для сокращения бюджетного дефицита, уровня государственного долга и для обеспечения экономического роста. В данном исследовании используются прогнозы аналитиков по поводу перспектив долгового кризиса в США, а также рассмотрены меры, которые могут быть реализованы руководством страны в сложившихся условиях.
Национальный долг
Под государственным долгом США подразумеваются суммы, которые федеральное правительство должно своим кредиторам. К государственному долгу не относятся долги отдельных штатов, корпораций или физических лиц, даже гарантированные государством, а также деньги, принадлежащие получателям социальной помощи в будущем.
По состоянию на 28 декабря 2012 г. общий объем национального долга страны составил $16,336 трлн1. Существенная часть госдолга ($4,8 трлн) приходится на внутригосударственные заимствования - по большей части это средства пенсионного фонда Social Security, который законодательно обязан вкладывать весь свой излишек средств (разность оценок будущих активов и будущих обязательств фонда) в казначейские облигации США.
20000 п
| 10000 -_______________
5 000 -
0 -I--------,--------1--------1--------,--------,—
Август Август Август Август Август Август
2007 2008 2009 2010 2011 2012
---- Государственныйдолг
Рис. 1. Динамика изменения государственного долга США за 2007-2012 гг.
Источник: http://www.treasurydirect.gov
94
Американский государственный долг составляет около 103% ВВП страны. Обращает на себя внимание значительный рост национального долга за последние 5 лет (рис. 1).
С августа 2007 г., то есть с момента начала финансового кризиса, по декабрь 2012 г. государственный долг страны вырос более чем в 1,8 раза.
Величина государственного долга США законодательно ограничивается сверху. Конечно, данное ограничение носит скорее формальный характер, учитывая, что с 1940 г. верхняя планка долга страны поднималась около 100 раз. С другой стороны, противоречия между законодателями о повышении лимита государственного долга способны оказать неблагоприятное психологическое воздействие на инвесторов во всем мире и привести к усилению волатильности на мировых рынках. Так, результатом длительных переговоров между демократами и республиканцами в конгрессе США о повышении потолка национального долга, продолжавшихся с 16 мая 2011 г. по 1 августа 2011 г., стало снижение кредитного рейтинга США агентством Standard&Poors и, как следствие, обострение долгового кризиса в мире. Последнее повышение потолка американского государственного долга произошло 30 января 2012 г., когда верхний лимит был увеличен до нового максимума — $16,394 трлн.
Принимая во внимание, что в декабре 2012 г. национальный долг страны вплотную приблизился к законодательно установленному пределу, дальнейшее повышение его планки представляется неизбежным. При этом для предотвращения технического дефолта в январе-феврале 2013 г. правительство было вынуждено принять чрезвычайные меры. В частности, приостановлен выпуск новых государственных ценных бумаг и принято решение об отсрочке вложения средств в правительственный пенсионный фонд. В совокупности они должны были приостановить рост государственного долга, обеспечив зазор между существующим уровнем и верхним пределом примерно $200 млрд2.
Говоря о структуре госдолга, отметим, что по состоянию на декабрь 2012 г. более 30% приходилось на иностранные государства. По данным Федеральной резервной системы (ФРС), основными иностранными держателями американского долга являются Китай и Япония (по $1,1 трлн). Россия в этом списке занимает 6-е место ($170 млрд). Перечень иностранных держателей госдолга США представлен в табл. 1.
К концу 2012 г. на внутригосударственные заимствования приходилось $4,8 трлн, в собственности ФРС находилось $1,9 трлн. Держатели оставшихся $4,1 трлн - резиденты США: страховые и пенсионные фонды, банки, финансовые корпорации, домохозяйства3.
95
Таблица 1. Страны-держатели госдолга США в 2011-2012 финансовом году, $ млрд
Страна Октябрь 2012 Июль 2012 Апрель 2012 январь 2012 Октябрь 2011
Китай 1161,5 1160,0 1164,4 1166,2 1256,0
Япония 1134,7 1121,8 1090,2 1083,2 1006,1
Нефтеэкспортирующие страны Персидского залива 266,2 266,3 259,9 267,6 248,4
Страны Карибского бассейна 258,5 247,6 238,5 224,6 212,1
Бразилия 255,2 256,5 245,9 228,2 229,4
Тайвань 201,6 194,4 187,3 178,4 167,4
Швейцария 194,4 184,8 150,3 146,5 143,9
Россия 165,4 156,2 155,4 145,7 147,5
Люксембург 139,4 135,5 130 140 126,5
Гонгконг 137,2 137,1 145 134,3 113,3
Бельгия 133,3 141,3 132,3 131,5 132,4
Соединенное Королевство 117,3 135,4 136,9 116,2 106,5
Источник: http://www.treasury.gov
Фискальный обрыв
В настоящее время размер госдолга относительно ВВП стремительно приближается к историческому рекорду 109%, зафиксированному в 1946 г., сразу после окончания Второй мировой войны.4
Между тем в военные годы столь бурный рост государственного долга был связан в первую очередь с резко увеличившимися военными расходами, а также с подготовкой к реализации знаменитого плана Маршала для послевоенного восстановления Европы. Поэтому высокий уровень американского госдолга в тот период носил временный характер и был во многом оправдан с экономической точки зрения. Об этом свидетельствует и тот факт, что в последующие годы уровень долга США постепенно снижался и к 1970 г. составлял менее 40% ВВП5.
Высокий уровень долга объясняется довольно высокими социальными расходами, сокращение которых может оказаться политически болезненным при туманных экономических перспективах. В этой связи существенное снижение долговой нагрузки США в кратко- и среднесрочной перспективе представляется маловероятным.
В 2011-2012 финансовом году дефицит федерального бюджета США составил почти $1,089 трлн и снизился на 16% по сравнению 2010-2011 финансовым годом6. Снижению дефицита способствовали сокращение расходных статей бюджета и увеличение выручки.
По прогнозу аналитиков, представленному на сайте www.usgovern-mentdebt.us, государственный долг страны в среднем будет расти на $1 трлн
96
в год, в результате чего к концу 2017 г. он превысит отметку $20 трлн. При этом за период 2013-2017 гг. ожидается стабилизация показателя отношения долга к ВВП страны на уровне 104-107%, что может быть достигнуто за счет роста номинального ВВП США в среднем на 5,5% в ближайшие 5 лет. В то же время предполагается снизить дефицит государственного бюджета до $600 млрд к 2017 г. (или к уровню 3% ВВП). Таким образом, с учетом текущих сложностей в экономике США, а также неминуемого снижения государственных расходов, которое окажет дополнительное понижательное давление на экономический рост, столь высокие темпы роста ВВП страны могут быть достигнуты только за счет инфляционной составляющей.
Развитие долговой ситуации в США во многом зависит от того, каким образом будет разрешена проблема так называемого фискального обрыва. Дело в том, что 1 января 2013 г. истек срок действия налоговых послаблений, установленных в период президентства Дж. Буша-младшего. В результате секвестр (существенное сокращение расходных статей) и повышение налогов в США должны были произойти автоматически в начале 2013 г. в случае провала переговоров между демократами и республиканцами по урегулированию бюджетного кризиса. С одной стороны, фискальный обрыв приведет к полномасштабному снижению дефицита федерального бюджета (на $500 млрд в 2012-2013 финансовом году). С другой стороны, это окажет значительный негативный эффект на экономический рост в стране и может привести к новой рецессии.
31 декабря 2012 г. между американскими законодателями было достигнуто соглашение, позволившее предотвратить фискальный обрыв на 2 месяца. Соглашение предусматривало баланс между снижением государственных расходов и повышением налогов, благодаря чему автоматический секвестр бюджета был отсрочен. Решили, что половина сокращений госрасходов будет проведена в оборонной сфере, а другая половина - из расходов в гражданской сфере7. Американские законодатели поддержали повышение налогов для граждан США, чей годовой доход превышает $400 тыс.8
В августе 2012 г. бюджетное управление конгресса опубликовало два сценария развития ситуации для американской экономики в случае реализации фискального обрыва (базовый сценарий) и его предотвращения (альтернативный сценарий). По мнению аналитиков конгресса США, фискальный обрыв, несмотря на негативные последствия для американской экономики в краткосрочной перспективе (снижение ВВП страны в 2013 г. на 0,5% и рост безработицы свыше 9%), позволил бы сократить дефицит бюджета до 4% ВВП к 2013 г. и до 0,4% ВВП к 2018 г. При этом уровень публичной части государственного долга (то есть долга без учета внутригосударственных заимствований) сократился бы с 77% ВВП в 2014 г. до 54% ВВП к 2022 г. Альтернативный сценарий, который и реализуется на практике, предполагает сохранить высокий уровень бюджетного дефицита
97
(на уровне $1 трлн, или на 2,5% ВВП выше, чем при фискальном обрыве) и рост публичного государственного долга до 90% ВВП к 2022 г.9
Таким образом, основываясь на прогнозах аналитиков, а также на фактическом развитии ситуации по проблеме фискального обрыва можно предположить, что высокий уровень государственного долга не понизится или даже возрастет.
Устойчивость госдолга
Устойчивость долга определяется тем, насколько дорого обходятся стране траты на его содержание. В 2011-2012 финансовом году расходы федерального бюджета на выплату процентов по государственному долгу составили почти $258 млрд. Это 5-я по размеру статья бюджетных расходов правительства (после расходов на оборону - $925 млрд, здравоохранение -$866 млрд, пенсионное обеспечение - $806 млрд и социальные выплаты - $432 млрд). Благодаря низким ставкам на выплату процентов по государственному долгу (на уровне 1,37% в 2012 финансовом году) эффект от значительного роста объема государственного долга был в значительной степени нивелирован и выплаты по государственному долгу не были столь обременительными для бюджета страны. В то же время процентные расходы составляют примерно 3% ВВП страны, что является довольно высоким показателем10. Аналитики ожидают роста расходов на выплату процентов по государственному долгу в связи с ростом процентных ставок (рис. 2).
Процентные расходы по госдолгу -Процентная ставка
Рис. 2. Прогноз расходов на выплату процентов по государственному долгу и процентной ставки на 2013-2017 гг.
Источник: http://www.usgovemmentdebt.us
В условиях прогнозируемого увеличения государственного долга ключевой вопрос состоит в том, кто будет покупателем нового долга страны. По данным Казначейства США, иностранные инвесторы продолжают охотно инвестировать свои резервы в американские государственные облигации. Более того, за период с октября 2011 г. по октябрь 2012 г. объем иностранных вложений в госдолг США увеличился с $4,9 до $5,5 млрд. Однако обращает на себя внимание тот факт, что такой крупнейший держатель
98
американского внешнего долга, как Китай, снизил вложения на $100 млрд. Прирост иностранного спроса на казначейские облигации США за рассматриваемый период был достигнут за счет дополнительных вложений Японии (плюс $100 млрд) и прочих государств, прежде всего стран еврозоны. Одновременно происходил значительный рост вложений ФРС в долговые облигации правительства США, произошедший за период с 2008 г. по 2012 г. (рис. 3).
^ 2000 -I ______
0 1500 -
| 1000 - ________________________________
1 500 - ----------
г 0 -I----------------1-----------1------------1------------1-------
2008 2009 2010 2011 2012
Вложения ФРС в государственные долговые облигации США
Рис. 3. Динамика вложений ФРС в государственные долговые облигации США за 2008-2012 гг.
Источник: http://www.usgovemmentdebt.us
Фактически в 2011 г. ФРС сменил Китай в качестве крупнейшего кредитора правительства США. По прогнозу аналитиков, объем госдолга, находящегося в собственности ФРС, возрастет к 2017 г. до $2,6 трлн11.
Способы смягчения долгового кризиса
В условиях долгового кризиса представляется весьма вероятным сценарий, при котором правительство США будет вынуждено использовать инфляционный механизм для смягчения долговых проблем, то есть запустить печатный станок. На практике это будет означать, что ФРС будет приобретать основной объем нового американского государственного долга и превратится в ключевого кредитора правительства, что наблюдается в настоящий момент. Данная политика приведет к снижению курса доллара относительно основных мировых валют: во-первых, к сохранению процентных ставок по госдолгу на текущих низких уровнях, во-вторых, к существенному росту американского экспорта и экономики страны в целом, что позволит не допустить повышения долгового бремени.
Запуск инфляционных механизмов по обесценению реальной стоимости долга может привести к резкому снижению вложений иностранных инвесторов в казначейские облигации США и к уходу иностранцев из долларовой сферы. Иностранных покупателей госдолга в этом случае заменит ФРС.
Использование инфляционного механизма правительством США безусловно натолкнется на ограничения, главным из которых станет высо-
99
кая доля «короткого» сегмента в структуре госдолга. Выгода от реального обесценения будет не так велика, а стоимость новых заимствований (для продления нынешнего сегмента) возрастет существенно. Поэтому перед правительством США будет стоять задача оперативно перевести как можно большую долю «короткого» сегмента в долгосрочный по текущим низким ставкам, что, в частности, может быть обеспечено путем расширения программ ФРС по покупке долгосрочных ценных бумаг.
Для сдерживания роста стоимости заимствований могут использоваться другие инструменты, маскирующие долговые проблемы, например договоры США со странами, испытывающими аналогичные проблемы, о взаимном владении долгом друг друга. Нельзя исключать манипуляции с подсчетом официальных цифр инфляции путем пересмотра методик.
В любом случае для сокращения долга до приемлемых уровней в среднесрочной перспективе руководство США должно придерживаться консервативной бюджетно-налоговой политики. Меры, которые были приняты правительством США для предотвращения фискального обрыва (отсрочка по секвестру бюджета до марта 2013 г.), способны лишь усугубить ситуацию и отложить решение проблем на неопределенный срок.
Примечания
1 The Debt to the Penny and Who Holds it // Treasury Direct. http: // www.treasurydirect.gov
2 США упрутся в потолок госдолга 31 декабря // Агентство РБК. http://top.rbc.ru/. 27 декабря 2012 г.
The USA will rest in the U.S. debt ceiling December 31 // RBK agency. http://top.rbc.ru/ 27 December 2012.
3 Federal Debt: US Government Debt. http://www.usgovernmentdebt.us
4 Historical Tables. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011 // US White House. http://www.whitehouse.gov
5 Historical Tables. Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2011 // US White House. http://www.whitehouse.gov
6 Дефицит федерального бюджета США превысил $1 трлн // Агентство РБК. http://top. rbc.ru. 13 октября 2012 г.
U.S. federal budget deficit exceeded $ 1 trillion // RBK agency. http://top.rbc.ru//. 13 October
2012.
7 «Фискальный обрыв» в США временно предотвращен // Агентство РБК. http://top. rbc.ru. 1 января 2013 г.
Fiscal cliff in the U.S. temporarily prevented // RBK agency. http://top.rbc.ru/. 1 January
2013.
8 Избежать «фискального обрыва». Сенат США поддержал повышение налогов // Агентство РБК. http://top.rbc.ru. 1 января 2013 г.
Avoid fiscal cliff: The U.S. Senate endorsed a tax increase // RBK agency. http://top.rbc.ru/. 1 January 2013.
9 Бюджетный кризис в США: Новое цунами для мировой экономики // Агентство Финмаркет. http://www.finmarket.ru/. 9 августа 2012 г.
The fiscal crisis in the United States: A new tsunami on the global economy // Finmarket agency. http://www.finmarket.ru/. 9 August 2012.
10 Government Spending // US Government Debt. http://www.usgovernmentdebt.us
11 Government Spending // US Government Debt. http://www.usgovernmentdebt.us
100
