CC BY
85
УДК 316.334.22
Стрепетова Анастасия Дмитриевна
аспирант кафедры социологии Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Южно-Российский институт управления - Филиал [email protected]
Перспективные направления институциональных
ПРЕОБРАЗОВАНИЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Anastasiya D. Strepetova
graduate student. Department of sociology, Russian Academy of National Economy and Public Service under the President of the Russian Federation, Southern Russian Institute of Management (branch) [email protected]
The perspective directions of
INSTITUTIONAL TRANSFORMATIONS OF PENSION SYSTEM IN MODERN RUSSIA
Аннотация. В данной статье отмечается, что проводимые в Российской Федерации мероприятия, направленные на совершенствование пенсионной системы, достижение социально приемлемого уровня пенсий, позволили достичь ряда положительных результатов, но российская система пенсионного обеспечения в настоящее время нуждается в дальнейших преобразованиях. Автор, также, задался целью осветить основные направления институциональных преобразований пенсионной системы в современной России.
Ключевые слова: пенсионная система, негосударственные пенсионные фонды, институт льготных пенсий, национальная пенсионная система, пенсионное обеспечение.
Annotation. In this article it is noted that the events held in the Russian Federation directed on improvement of pension system, achievement of socially acceptable level of pensions allowed to reach a number of positive results, but the Russian system of provision of pensions needs further transformations now. The author, also, aimed to light the main directions of institutional transformations of pension system in modern Russia.
Keywords: pension system, non-state pension funds, institute of preferential pensions, national pension system, pensions provision.
Формирующаяся в современной России пенсионная система должна быть адекватной реалиям социально-экономического развития нашей страны, соответствовать международным стандартам пенсионного обеспечения, мировым тенденциям развития пенсионных институтов. Степень эффективности функционирования пенсионной системы конкретной страны может быть определена на основании того, насколько высокий уровень социального обеспечения пенсионеров предоставляется существующими в этой стране пенсионными институтами.
В рамках реформирования российской пенсионной системы большое значение приобретают негосударственные пенсионные фонды, которые в настоящее время являются в большинстве развитых капиталистических стран мира основными участниками пенсионной системы, составляя вместе со страховыми компаниями институциональную основу негосударственного пенсионного страхования. Необходимо отметить, что система добровольного пенсионного страхования имеет достаточно длительную историю и в нашей стране: зарождение этой системы в России приходится еще на 1860-1880-е годы. Советская система пенсионного обеспечения осно-
вывалась на принципе страхования без взносов, вследствие чего финансовые средства, предназначенные для выплаты пенсий, формировались из выплат, производимых предприятиями или из средств государственного бюджета. Недостатком такой системы являлось фактическое отсутствие связи между личной ответственностью гражданина в виде обязательной уплаты страховых взносов и правом на получение тех или пенсий и пособий. В качестве отправной точки развития системы негосударственных пенсионных фондов в постсоветской России принято рассматривать 16 сентября 1992 г., когда вступил в силу Указ Президента Российской Федерации «©негосударственных пенсионных фондах».
Необходимо отметить, что в многочисленных научных исследованиях, посвященным негосударственным пенсионным фондам, дается различная оценка их деятельности, по-разному оценивается степень эффективности их функционирования в современном российском обществе. Если обратиться к статистическим данным, отражающим динамику развития негосударственных пенсионных фондов, изменение их численности, то можно констатировать, что в последние годы в России наблюдается сокраще-
109
ние количества НПФ. Как отмечается в специальных исследованиях, с каждым годом происходит уменьшение количества негосударственных пенсионных фондов: по данным на 1 декабря 2014 г. список НПФ состоит из 140 организаций, имеющих лицензию без ограничения срока действия [1]. В соответствии с оценками экспертов, к концу 2015 г. в Российской Федерации должно остаться около 50 «самых прочных и ликвидных фондов» [2].
В настоящее время (данные на 31.03.2014 г.) крупнейшими негосударственными пенсионными фондами в России, если брать в качестве критерия объем пенсионных резервов, являются «НПФ Газфонд», «НПФ Благосостояние», «НПФ Транснефть», «НПФ Электроэнергетики», «НПФ Нефтегарант», «НПФ Телеком-Союз» [3]. Анализ статистических данных показывает, что в системе негосударственного обеспечения в современной России преобладают закрытые негосударственные пенсионные фонды, работающие с определенным кругом вкладчиков, являющихся работниками предприятий определенных сфер экономики страны. Речь идет о корпоративных и отраслевых НПФ, т.е. фондах, созданных для организации дополнительного пенсионного обеспечения конкретной компании или отрасли: к числу крупнейших отраслевых негосударственных пенсионных фондов относятся, в частности, «НПФ Нефтегарант», «НПФ электроэнергетики», «НПФ Газфонд» и другие [4]. Это обстоятельство дает основание утверждать, что российская система негосударственного пенсионного обеспечения сводится преимущественно к обслуживанию пенсионных программ нескольких «корпора-ций-монополистов [5].
Таким образом, несмотря на имеющиеся положительные тенденции развития негосударственной пенсионной системы, НПФ еще не стали широко распространенным инструментом добровольного пенсионного страхования населения страны. К числу негативных тенденций развития системы негосударственных пенсионных фондов можно отнести неравномерность территориального размещения НПФ, абсолютное доминирование на рынке данных услуг корпоративных негосударственных пенсионных фондов, широкое распространение пенсионных схем с единовременными взносами (в таких схемах практически отсутствует, так называемый, накопительный период, так как они предусматривают единовременный взнос, производимый вкладчиком и служащий впоследствии источником выплат дополнительных пенсий), а также отсутствие у большинства фондов долгосрочных стратегий при формировании их инвестиционных портфелей (большинство НПФ практикуют краткосрочные финансовые вложения, крайне редко используют долгосрочные инвестиционные проекты в качестве объектов для размещения пенсионных резервов) [6].
В специальных исследованиях выделяют различные причины, объясняющие недостаточно высокий уровень развития негосударственных пенсионных институтов в современной России: к их числу традиционно относят наличие множе-
ства регуляторов деятельности НПФ, низкую эффективность пенсионных схем и инвестиционной деятельности негосударственных пенсионных фондов, невысокий уровень защиты прав участников НПФ и другие причины [7]. В то же время, в качестве основной причины невысокого уровня активности россиян в вопросе самостоятельного участия в формировании будущей пенсии чаще всего называют низкий уровень доверия большинства граждан и, в том числе, будущих пенсионеров к институтам негосударственной пенсионной системы и, в частности, к негосударственным пенсионным фондам. С учетом этого обстоятельства можно обозначить в качестве основного направления государственной политики в сфере пенсионного обеспечения меры, способствующие как активному вовлечению граждан в различные пенсионные программы, в том числе, связанные с дополнительным пенсионным страхованием, так и повышению доверия к негосударственным пенсионным фондам и другим институтам пенсионной системы страны.
Поскольку государство объективно заинтересовано в том, чтобы перенести часть пенсионных рисков граждан из системы государственного социального страхования в частную сферу, ему целесообразно проводить работу, направленную на пропаганду дополнительного пенсионного страхования, что предполагает разъяснение будущим пенсионерам принципов функционирования данного института и тех выгод, которые он может принести гражданам. В ряде научных трудов, посвященных проблемам пенсионного страхования и деятельности негосударственных пенсионных институтов, обращается внимание на то обстоятельство, что такие структуры, как НПФ, имеют в России гораздо меньшую поддержку в средствах массовой информации, чем другие финансовые институты, к числу которых относятся, в частности, коммерческие банки. Так, П. Клочков, отмечая пассивность россиян в сфере дополнительного пенсионного страхования, указывает, что она обусловлена неподготовленностью людей к пониманию институтов пенсионного страхования, общим недоверием к деятельности негосударственных компаний, а также информационным вакуумом для населения в этой проблеме [8]. Из вышесказанного проистекает необходимость в осуществлении информационно-разъяснительных программ в СМИ, направленных на объяснение потенциальным участникам пенсионных программ выгод заключения договоров с негосударственными пенсионными фондами о дополнительном пенсионном обеспечении: данные программы могут создаваться на основе софинансирования из средств НПФ и различных бюджетных источников.
К числу основных перспективных направлений институциональных преобразований отечественной пенсионной системы можно, наряду с другими важными направлениями, отнести реформу льготного пенсионного обеспечения. Как справедливо отмечает Ф.М. Куршаева, намерение государства осуществить реформу льготного пенсионного обеспечения или льготных пенсий отражено практически во всех программных документах государственных органов власти, ка-
110
сающихся системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации [9]. В настоящее время, так называемые, льготные или досрочные пенсии являются значительной статьей расходов системы обязательного пенсионного страхования. Как показывают статистические данные, на выплату льготных пенсий из бюджета Пенсионного фонда расходуется более 20 % всех средств бюджета [10]. В рамках современной российской системы пенсионного обеспечения право на получение досрочных пенсий распространяется более чем на 1,7 тыс. наименований профессий и должностей (в ряде исследований в связи с этим отмечается, что масштабы предоставления льготных пенсий в России не имеют аналогов в мировой истории). В результате получается, что значительная часть населения страны выходит на пенсию в вполне трудоспособном возрасте и, как правило, продолжает трудовую деятельность: это приводит к тому, что досрочная или льготная пенсия приобретает характер пособия для лиц, достигших определенного возраста и имеющих необходимый трудовой стаж.
Сторонники сохранения института льготных пенсий в качестве неотъемлемого компонента отечественной пенсионной системы обычно приводят в качестве обоснования своей позиции то, что льготные пенсии выполняют в обществе несколько важных функций. Так, к числу этих функций относится экономическая функция института льготных пенсий. Здесь речь идет о том, что предположительная нетрудоспособность работников может наступить в более раннем возрасте в том случае, если эти работники выполняют свои трудовые функции в неблагоприятных условиях. Соответственно, льготная пенсия рассматривается в качестве своеобразной компенсации за утраченный заработок вследствие наступления нетрудоспособности. Другой функцией института льготных пенсий является здравоохранительная функция, которая является одной из важнейших. Предполагается, что ранний возраст выхода на пенсию, предусматривающийся для работников, трудящихся на предприятиях определенных отраслей производства, направлен на сохранение их здоровья. Также, традиционно выделяется такая функция льготного пенсионного обеспечения, как стимулирующая функция, связанная с решением задач по привлечению трудовых ресурсов к работе в определенных вредных и опасных условиях труда, а также неблагоприятных климатических условиях, в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям [11].
В то же время, рядом экспертов высказываются определенные сомнения по поводу указанных функций, якобы выполняющихся системой льготного пенсионного обеспечения. Как справедливо указывают АА Чеченов, ЗА. Калов и другие, в настоящее время ситуация складывается таким образом, что льготные пенсии и условия их предоставления, напротив, стимулируют работников к продолжению трудовой деятельности, могущей привести к возникновению у них тех или иных профессиональных заболеваний [12].
Институт льготных пенсий, как и другие институты пенсионной системы, испытывает на себе воздействие социально-демографических процессов, затронувших Россию, равно как и другие современные государства, о чем мы уже писали выше. Данные процессы связаны со старением населения, что затрагивает производства с вредными и опасными условиями труда, куда представители молодежи идут весьма неохотно (многие молодые люди в настоящее время предпочитают производственной сфере сферу услуг). В то же время в экономике страны наблюдаются кризисные явления, которые в комплексе с ростом безработицы мотивируют работников к сохранению их рабочих мест. В результате происходит перманентное увеличение числа тех работников, которые полностью вырабатывают необходимый специальный трудовой стаж, дающий им право на получение льготной пенсии. Система льготного пенсионного обеспечения могла относительно эффективно функционировать в условиях социалистической общественно-экономической системы с характерными для нее развитыми фондами общественного потребления. В стране, пытающейся построить развитые рыночные отношения, недопустимой является ситуация, когда одним категориям застрахованных лиц предоставляются подобные привилегии за счет других.
Реформа системы пенсионного обеспечения, наряду с другими целями, направлена на повышение уровня материального благосостояния большинства пенсионеров, что, как считает большинство экспертов в этой сфере, в настоящее время невозможно сделать исключительно в рамках государственной пенсионной системы: здесь требуется привлечение дополнительных источников финансирования пенсионных выплат. Отсюда, как отмечают АА Чеченов,
З.А Калов и другие, проистекает необходимость в поиске и нормативном закреплении данных источников для тех категорий работников, которые, в соответствии с действующим законодательством, имеют право на получение льготных пенсий. Как известно, основанием для установления льготных пенсий по условиям труда является принадлежность работника к профессии, включенной в списки, которые дают право на досрочный выход на пенсию. С учетом этого обстоятельства и появилась идея о необходимости трансформации института досрочных пенсий, назначаемых работникам, занятых на предприятиях с вредными и опасными условиями труда, в профессиональную пенсионную систему как отдельный компонент пенсионного обеспечения.
Необходимо отметить, что различные предложения, предусматривающие отмену тех или иных льгот, что относится и к институту льготных пенсий, вообще воспринимаются массовым сознанием населения современного российского общества крайне болезненно, о чем свидетельствует, к примеру, опыт монетизации льгот (как известно, проведенная Правительством РФ в 2005 г. замена натуральных льгот денежными компенсациями повлекла за собой массовые протестные выступления пенсионеров в стране). Ситуация с институтом льготных пенсий и отношением к его преобра-
111
зованию со стороны российских граждан являются отражением того, что О.Н. Долина назвала «инерционностью российской пенсионной системы». Причем, эта инерционность, с точки зрения данной исследовательницы, имеет многоуровневый характер и проявляется, в том числе, в поведении большинства российских работников, будущих пенсионеров, являющихся самыми пассивными субъектами данной системы [13]. Сохраняя в своем сознании установки, характерные для советского периода с типичной для него командноадминистративной экономикой, многие отечественные работники по-прежнему демонстрируют склонность к патернализму, продолжают надеяться на помощь со стороны государства, в том числе и в вопросах финансирования досрочных пенсий. Справедливости ради, необходимо отметить, что указанная инертность и пассивность российских работников, проявляющаяся в отношении к их будущей пенсии, отчасти обусловлена низкими доходами многочисленных категорий граждан, а также отсутствием гарантий по сохранности и доходности пенсионных накоплений.
На наш взгляд, любые преобразования институтов пенсионного обеспечения, в том числе института льготных пенсий, должны осуществляться постепенно, а не методом «шоковой терапии», с учетом присущей российской пенсионной системе инерционности. Именно такие принципы реформирования системы досрочных пенсий отражены в принятой распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.12.2012 г. «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ». В рассматриваемой Стратегии выделяются такие принципы преобразования данного института, как сохранение системы социальных гарантий работникам, занятым на производствах с вредными и опасными условиями труда, поддержание доверия граждан к пенсионным законам и действиям государства в этой сфере, недопустимость произвольных изменений в законодательстве РФ, а также установление переходного периода в целях адаптации граждан к новым условиям льготного пенсионного обеспечения. В тексте «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ» содержится констатация того факта, что созданная в период существования СССР система установления досрочных пенсий не соответствует условиям современной рыночной экономики и принципу социальной справедливости. Несправедливость этой системы заключается в том, что финансирование выплат досрочных пенсий осуществляется за счет общих доходов ПФР, а не за счет дополнительных страховых взносов, производимых работодателями, вследствие чего издержки, которые обязаны нести собственники предприятий, несут фактически все пенсионеры [14].
Разработчики рассматриваемой Стратегии предлагают осуществить поэтапную трансформацию института досрочных пенсий и параллельно с этим создать условия по предоставлению работникам гарантий и компенсаций в соответствии с их интересами в рамках трудовых и (или) коллективных договоров. Предусматривается установление дополнительного тарифа в Пенсионный фонд РФ в целях стимулирования работодателей, имеющих рабочие места с осо-
быми условиями труда, а также занятостью работников на отдельных видах работ, к улучшению условий труда и оптимизации таких рабочих мест, а также создания сбалансированной и справедливой пенсионной системы. Дополнительный тариф страховых взносов должен, по замыслу авторов «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ», устанавливаться поэтапно для того, чтобы страхователи смогли адаптироваться к изменению страховой нагрузки. Данная Стратегия также предусматривает, что работодатели будут создавать систему дополнительных социальных гарантий в виде добровольного пенсионного страхования (негосударственного пенсионного обеспечения), устанавливать выплаты компенсационного характера к заработной плате либо предоставлять иные виды социальных гарантий и компенсаций. В этом случае их (работодателей) планируется освобождать от уплаты страховых взносов по дополнительному тарифу, а у работников, соответственно, при реализации таких пенсионных схем будут формироваться соответствующие права на социальные гарантии в корпоративных системах. Несомненным достоинством «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ» является то, что она предусматривает комплексный характер реформирования институтов пенсионного обеспечения, а также других смежных институтов (так, рассматриваемая Стратегия предполагает одновременно с преобразованием института досрочных пенсий усовершенствование системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) [15].
Необходимо отметить, что реформирование пенсионных институтов в части касающейся комплексного преобразования системы досрочных пенсий с установлением нового механизма формирования и реализации социальных прав застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ, «Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы РФ», отнесено ко второму этапу законопроектной работы по данным направлениям пенсионной реформы (создание соответствующих проектов федеральных законов намечено на июнь 2015 г.). В настоящее время некоторые законы, предусмотренные рассматриваемой Стратегией, уже приняты и вступили в силу. Так, в течение 2013 г. принимаются законы, фактически установившие новый порядок пенсионного обеспечения: федеральные законы «О страховых пенсиях», «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений», «О накопительной пенсии» (предусмотренный этими законами новый порядок пенсионного обеспечения был введен в действие с 1 января 2015 г). Результаты современного этапа реформирования пенсионных институтов на данный момент времени представляются достаточно неопределенными, и степень эффективности осуществленных преобразований можно будет установить лишь по истечению, как
112
минимум, нескольких лет с момента начала новой стадии реформы системы пенсионного обеспечения, хотя многие специалисты уже сейчас говорят о том, что некоторые ключевые положения, как самой Стратегии, так и принятых в соответствии с ней федеральных законов, не соответствуют принципам социальной справедливости и в некоторой степени ущемляют интересы нынешних и будущих пенсионеров. Е.В. Хадыкина, в частности, относит к числу таких несправедливых мер существенное, хотя и постепенное увеличение страхового стажа с 5 до 15 лет к 2024 г. для граждан, начиная с 19651969 г. рождения (речь идет о мужчинах и женЛитература:
1. Официальный сайт «Пенсионный фонд Российской Федерации». URL: http://www.pfrf.ru/
2. Негосударственные пенсионные фонды и их роль в пенсионной реформе. URL: //novainfo.ru/ archive/28/negosudarstvennye-pensionnye-fondy
3. Там же.
4. Головченко А.В. Негосударственные пенсионные фонды в России: состояние и проблемы // Российское предпринимательство. 2012. № 12 (210). С. 20.
5. Дементьев Н.П. Проблемы российской пенсионной системы // Вестник НГУ. Серия: Социальноэкономические науки. 2012. Т. 12. Вып. 4. С. 60.
6. Левченко Е.А. Финансовые аспекты совершенствования системы дополнительного пенсионного страхования в Росси / Е.А. Левченко, М.А. Ажмура-това // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6.
7. Негосударственные пенсионные фонды в России: состояние и проблемы // Российское предпринимательство. 2012. № 12 (210). С. 21.
8. Клочков П. На паритетных началах. // Пенсионное обеспечение. 2005. № 5. С. 28.
9. Куршаева Ф.М. Институциональные аспекты реформирования пенсионной системы Российской Федерации : автореф. дисс. канд. экон. н. Владикавказ, 2003.
10. Миронова О.С. Проблемы совершенствования пенсионной системы России // Вестник ПАГС. 2011. № 2.
11. Чеченов А.А. О применении льгот в системе пенсионного обеспечения населения / А А. Чеченов, ЗА. Калов, Ф.М. Куршаева, Р.Б. Мазлоев // Фундаментальные исследования. 2006. № 8. С. 17.
12. Там же. С. 18.
13. Долина О.Н. Инерционность пенсионной системы России, ее плюсы и минус // Аудит и финансовый анализ. 2012. № 2.
14. Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. «О стратегии долгосрочного разви-
щинах соответственно). Дело в том, что по нормам действующего на текущий момент законодательства эти люди свое право на пенсию уже заработали, а по общему правовому принципу закон обратной силы не имеет, т.е. на данных лиц он распространяться не должен [16].
В заключение следует отметить, что не все мероприятия, предусмотренные «Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы РФ», реализованы в настоящее время, в связи с чем процесс институционализации современной пенсионной системы в Российской Федерации нельзя считать завершенным.
Literature:
1. Official site «A pension fund of the Russian Federation». URL: http://www.pfrf.ru/
2. Non-state pension funds and their role in pension reform. URL: //novainfo.ru/ archive/28/ negosu-darstvennye-pensionnye-fondy]
3. Ibid.
4. Golovchenko A.V. Non-state pension funds in Russia: state and problems // Russian business. 2012. № 12 (210). P. 20.
5. Dement'ev N.P. Problems of the Russian pension system // Bulletin of NSU. Series: Social and economic sciences. 2012. V. 12. Iss. 4. P. 60.
6. Levchenko E.A. Financial aspects of improvement of additional pension insurance system in Russia / E.A. Levchenko, M.A. Azhmuratova // Modern problems of science and education. 2013. № 6.
7. Non-state pension funds in Russia: state and problems // Russian business. 2012. № 12 (210). P. 21.
8. Klochkov P. On parity basis. Provision of pensions. 2005. № 5. P. 28.
9. Kurshaeva F.M. Institutional aspects of the Russian Federation pension system reforming : abstract dis. ... cand. econ. Sciences. Vladikavkaz, 2003.
10. Mironova O.S. The problems of improvement of pension system of Russia // Bulletin of PASS. 2011. № 2.
11. Chechenov A.A. On the application of privileges in the system of pensions provision of the population / A.A. Chechenov, Z.A. Kalov, F.M. Kurshaeva, R.B. Mazloev // Basic researches. 2006. № 8. P. 17.
12. Ibid. P. 18.
13. Dolina O.N. Inertia of Russian pension system, its pluses and minuses // Audit and financial analysis. 2012. № 2.
14. The order of the Government of the Russian Federation of December 25, 2012. «On strategy of
113
тия пенсионной системы РФ». URL: //www.rg.ru/ 2012/12/31/pension-site-dok.html
15. Там же.
16. Хадыкина ЕЯ. Состояние и перспективы развития системы пенсионного обеспечения РФ. Электронное научное издание «Ученые записки ТОГУ», 2014. Т. 5. № 4. С. 847.
long-term development of the Russian Federation pension system». URL: //www .rg.ru/ 2012/ 12/ 31/ pension-site-dok.html
15. Ibid.
16. Khadykina E.V. State and prospects of the Russian Federation pension system development // Electronic scientific publication «Scientific Notes TOGA». 2014. V. 5. № 4. P. 847.
114
