CC BY
208
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестн. Ом. ун-та. 2GG7. № 3. С. 144-149.
УДК 349.3
А.М. Хвостунцев
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
ПЕНСИОННЫЙ ФОНД РОССИИ:
ЭВОЛЮЦИЯ ФУНКЦИЙ И ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
Legal status of Russian Federation pension fund and its functions in the system of mandatory pension insurance is analyzed. Much attention is given to the problem of granting pension fund members of power of attorney, which go beyond the insurer's functions.
Пенсионный фонд Российской Федерации был образован Постановлением Верховного Совета РФ 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения.
Положение о Пенсионном фонде РФ, утвержденное 27 декабря 1991 г. постановлением Верховного Совета РФ [1], признает его самостоятельным финансово-кредитным учреждением и закрепляет за ним следующие функции: целевой сбор и аккумуляция страховых взносов; организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; капитализация средств ПФР и привлечение добровольных взносов; контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением страховых взносов; организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета, а также межгосударственное и международное сотрудничество, изучение и обобщение практики применения нормативных актов, научно-исследовательская и разъяснительная работа. Также установлено, что Фонд может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.
Очевидно, что Положение о ПФР устарело: некоторые из названных полномочий фондом не осуществляются. Более того, функции ПФР в последние годы изменялись, но лишь при возложении на него обязанностей по осуществлению персонифицированного учета это нашло отражение в указанном документе.
Права и обязанности Пенсионного фонда РФ и его территориальных органов установлены в Федеральных законах «Об основах обязательного социального страхования», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». Анализ данных нормативных
© А.М. Хвостунцев, 2007
актов позволяет сделать вывод, что они регулируют деятельность фонда лишь как страховщика в системе обязательного пенсионного страхования, а задачи, выполняемые в настоящее время Пенсионным фондом, не ограничиваются пенсионным страхованием.
Для определения статуса Пенсионного фонда необходимо проследить, как изменялись его функции. Создание Пенсионного фонда РФ было предусмотрено законом РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» [2], и этим же законом устанавливалось, что пенсионное обеспечение осуществляется государственными органами социального обеспечения. То есть функции финансирования и выплаты пенсий изначально были разделены между различными структурами. Но уже в то время высказывались мнения о наделении Пенсионного фонда полномочиями не только по сбору страховых взносов, а также по назначению и выплате пенсий. Поэтому Постановлением Верховного Совета РФ от 6 июля 1992 г. в порядке эксперимента в Московской области была создана единая пенсионная служба. Между главами районных (городских) администраций Московской области и отделением Пенсионного фонда РФ по Московской области были заключены договоры о взаимодействии и сотрудничестве по социальным вопросам на период эксперимента [3]. Пенсионные отделы, занимающиеся назначением и выплатой пенсий, вошли в структуру Отделения ПФР по Московской области.
Положительный опыт был одобрен Постановлением Верховного Совета РФ от 11 мая 1993 г., а Указ Президента от 29 мая 1993 г. «Об управлении пенсионным обеспечением в Российской Федерации»
[4] даже признал целесообразным создание в системе органов исполнительной власти Федеральной пенсионной службы. Органы исполнительной власти на местах, путем заключения соглашений стали передавать функции назначения и выплаты пенсий Пенсионному фонду России в лице его региональных отделений. В 24 субъектах Федерации (в частности, в Ставропольском крае, Новосибирской области, Белгородской области, Калмыкии, Татарстане) были заключены договоры о создании единой пенсионной службы, в неко-
торых случаях в отдельных городах и районах субъекта.
В результате этого сложилась система, в которой назначением и выплатой пенсий занимались различные государственные структуры - органы социальной защиты населения субъектов Российской Федерации и территориальные органы Пенсионного фонда. В некоторых регионах эти функции были переданы органам местного самоуправления [5].
Высказывались предложения о создании Федеральной пенсионной службы как органа исполнительной власти, который бы объединил весь процесс пенсионного обеспечения, включая сбор и аккумуляцию страховых взносов, назначение, перерасчет, выплату и доставку пенсий [6]. В Государственную Думу неоднократно вносились законопроекты, в которых предпринимались попытки урегулировать правовой статус пенсионных органов. Проект Федерального закона «Об организации государственного пенсионного страхования в Российской Федерации», который был принят 25 декабря 1996 г. Государственной Думой в первом чтении, предусматривал, что государственное пенсионное страхование осуществляется Федеральной службой государственного пенсионного страхования Российской Федерации, которая является федеральным органом исполнительной власти.
В 2000 г. также вносился проект закона «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации»”, согласно которому управление государственным пенсионным страхованием осуществляется Государственной пенсионной службой, создаваемой Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
В качестве объективных предпосылок для объединения всех функций по пенсионному обеспечению можно считать введение Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования [7] и принятие Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» [8]. Согласно данному закону, страховщик не только обеспечивает сбор страховых взносов, но и осуществляет своевременную выплату страхового обеспечения.
Однако закон, определяющий правовой статус органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, так и не появился. С 2001 г. был введен единый социальный налог, в состав которого вошли и страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» [9] установил, что с 1 января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), а также взыскание сумм задолженности, образовавшейся на 1 января 2001 г., осуществляется налоговыми органами в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ.
В связи с этим появились высказывания о необходимости ликвидации Пенсионного фонда РФ как лишнего звена в пенсионном процессе. Формально являясь страховщиком, фонд не осуществлял сбор страховых взносов и не выплачивал страховое обеспечение, основной его функцией осталось ведение персонифицированного учета. Но в сентябре 2000 г. Указом Президента РФ «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» [10] функции по назначению и выплате государственных пенсий были закреплены за Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано заключить с Пенсионным фондом соглашения о передаче территориальным органам ПФР соответствующих полномочий. Необходимо отметить, что положения данного Указа явились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Заявителями утверждалось, что, издав данный Указ и наделив ПФР полномочиями по выплате государственных пенсий в противоречие с Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», президент нарушил установленные Конституцией РФ разграничение предметов ведения России и ее субъектов
[11]. Однако суд с данной позицией не согласился.
Во исполнение Указа Президента РФ в регионах стали заключаться соглашения о передаче новых функций Пенсионному фонду. Соглашение между Пенсионным фондом Российской Федерации и Администрацией Омской области о передаче полномочий по назначению и выплате государственных пенсий Отделению Пенсионного фонда Российской Федерации по Омской области было заключено 18 декабря 2000 г. В нем предусматривается, что администрация области передает отделению ПФР от Управления социальной защиты населения и его структурных подразделений и организует передачу от органов местного самоуправления городов и районов Омской области полномочия по назначению и выплате государственных пенсий, материально-техническую базу, обеспечивающую реализацию указанных полномочий, а также осуществляет и организует перевод специалистов, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, с их согласия на работу в отделение ПФР.
В соответствии с Соглашением от 18 декабря 2000 г., губернатором Омской области 21 марта 2001 г. был подписан Указ «О передаче полномочий по назначению и выплате государственных пенсий Отделению Пенсионного фонда Российской Федерации по Омской области»
[12], в котором было утверждено разграничение функций по назначению и выплате государственных пенсий и пособий между Отделением ПФР, Управлением социальной защиты населения и отделами социальной защиты населения районов Омской области.
Таким образом, в Омской области с июля 2001 г. назначением и выплатой пенсий занимаются территориальные органы ПФР. Принятый в декабре того же года Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» [13] установил, что Пенсионный фонд является государственным учреждением, признается страховщиком в системе обязательного пенсионного страхования, а его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования, в которой нижестоящие органы подот-
четны вышестоящим. В связи с принятием указанного закона функция администрирования пенсионных страховых взносов была разделена между двумя структурами - Федеральной налоговой службой и Пенсионным фондом Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 25 Закона об обязательном пенсионном страховании, контроль за правильностью начисления и уплатой страховых платежей осуществляется налоговыми органами, а взыскание недоимки по страховым взносам и пеней - органами ПФР.
С 1 января 2003 г. на органы ПФР возложили обязанность осуществлять выплату и организацию доставки (а с октября 2003 г. - назначать и производить перерасчет) пенсий за выслугу лет федеральных государственных служащих, а также ежемесячных доплат к пенсиям лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации, лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР, гражданам Российской Федерации, замещавшим должности в некоторых международных организациях [14].
Кроме этого, органами Пенсионного фонда осуществляются выплаты, в соответствии с Федеральным законом «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией». В связи с принятием 22 августа
2004 г. Федерального закона № 122-ФЗ
[15], на ПФР возложены функции по ведению федерального регистра льготников и выплате ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) ветеранам, инвалидам, лицам, подвергшимся воздействию радиации. Пенсионным фондом принимаются заявления граждан на отказ от набора социальных услуг. Фонд осуществляет выплаты, предусмотренные Федеральным законом «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» и Законом РФ «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы».
Указами Президента РФ от 30 марта
2005 г. «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с
60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.» и от 1 августа
2005 г. «О мерах по улучшению материального положения инвалидов вследствие военной травмы» также установлено дополнительное ежемесячное материальное обеспечение, которое выплачивается органами ПФР. Также Пенсионным фондом проводятся программы по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения, оказывается адресная материальная помощь неработающим пенсионерам в связи со стихийными бедствиями (например, пострадавшим от паводков в 2001 г. в Республике Саха (Якутия), в 2002 г. на территории Южного федерального округа, в 2004 г. в Алтайском крае), финансировалось проведение юбилейных мероприятий в честь 60-летия Победы в Великой Отечественной войне.
Территориальные органы ПФР рассматривают заявления о предоставлении за счет федерального бюджета пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно
[16].
С 2007 г. введена новая мера государственной поддержки семей, имеющих детей, - выделение материнского (семейного) капитала [17]. Средства материнского капитала могут быть направлены в полном объеме либо по частям на улучшение жилищных условий, получение детьми образования, формирование накопительной части трудовой пенсии женщин, родивших (усыновивших) второго, третьего ребенка или последующих детей. В связи с этим на органы ПФР возложены обязанности по ведению федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. Пенсионный фонд принимает решение о выдаче либо об отказе в выдаче сертификата на материнский (семейный) капитал; информирует лиц, получивших сертификат, о размере материнского (семейного) капитала либо, в случае распоряжения им, о размере оставшейся части. Заявления о распоряжении материнским (семейным) капиталом будут также приниматься органами фонда.
Наделению Пенсионного фонда России все новыми и новыми функциями способствуют две главные причины. Во-первых, наличие территориальных органов. Председатель Правления ПФР Г.Н. Батанов отмечает: «ПФР - одна из немногих вертикально интегрированных структур в современной российской власти. Его органы доходят до уровня районов во всех субъектах Российской Федерации, сохраняя отношения субординации. Это дает возможность осуществлять единую стратегию управления пенсионной системой на всем социальном пространстве России и доставать до самых отдаленных ее уголков» [18]. Вторая причина - наличие технических возможностей, а также информационной базы данных по персонифицированному учету. Например, страховые номера индивидуального лицевого счета застрахованных лиц (СНИЛС) используются не только при назначении пенсии, но и при выдаче родовых сертификатов, оказании медицинских услуг и т. д.
Пенсионный фонд наделен значительными полномочиями по проведению государственной политики в социальной сфере, хотя в систему федеральных органов исполнительной власти не входит. Указом президента установлено, что Министерство здравоохранения и социального развития РФ осуществляет лишь координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и других государственных социальных внебюджетных фондов [19]. Однако Пенсионный фонд близок к органам исполнительной власти по своему правовому положению. Например, важным полномочием Пенсионного фонда является принятие нормативных актов по вопросам, отнесенным к его компетенции. В 2001 г. была введена обязательная государственная регистрация и официальное опубликование документов Пенсионного фонда, имеюшдх нормативный характер и затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер [20]. Регистрация осуществляется Минюстом России в порядке, установленном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что деятельность ПФР финансируется не за счет федерального бюджета, а фактически страхователями и застрахованными лицами, уплачивающими платежи на обязательное пенсионное
страхование. Лишь функции, связанные с ведением регистра, изготовлением и выдачей сертификатов, а также с обеспечением реализации права на распоряжение материнским (семейным) капиталом, осуществляются за счет средств федерального бюджета. Учитывая, что удельный вес страхового обеспечения (а в настоящее время фактически это только страховая часть трудовой пенсии и социальное пособие на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти) в общем объеме выплат, осуществляемых органами ПФР, снижается, необходимо разграничить полномочия Пенсионного фонда как страховщика в системе обязательного пенсионного страхования и иные государственные полномочия, возложенные на него законодательством, с тем, чтобы последние финансировались государством.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180; № 24. Ст. 1287; 1993. № 8. Ст. 293; САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2188; 2000. № 2. Ст. 159; № 32. Ст. 3341.
[2] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 351.
[3] Ложкин Д. О единой пенсионной службе // Социальное обеспечение. 2000. № 1. С. 34.
[4] Собрание актов Президента и Правительства
РФ. 1993. № 22. Ст. 2026; СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3422.
[5] Социальная защита населения в регионе: Учебное пособие / Под ред. В. Г. Попова, В.Ш. Шайхатди-нова, Ю.А. Ермолаева, Н.В. Иванчук, А.Г. Гричук. Екатеринбург: УрАГС, 1999. С. 61.
[6] Памфилова Э. Проблем больше, чем достижений // Социальное обеспечение. 1993. № 1. С. 3.
[7] Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-
ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учёте в системе обязательного пенсионного страхования» // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1401; 2001. № 44. Ст.4149; 2003. № 1. Ст.13
[8] СЗ РФ. 1999. № 29.Ст. 3686; 2003. № 1. Ст. 5; № 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. № 10. Ст. 836.
[9] СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3341.
[10] СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3936.
[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 “О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2001. № 27. Ст. 2804.
[12] Омский вестник. 2001. 4 апреля.
[13] СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832; 2002. № 22. Ст. 2026; 2004. № 30. Ст. 3088; № 49. Ст. 4854,
4856; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9; № 45. Ст. 4585; 2006. № 6. Ст. 636; № 31 (ч. 1). Ст. 3436.
[14] Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2003 г. № 247 «Об организации назначения, перерасчета размера, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, ежемесячных доплат к пенсиям отдельным категориям граждан» // СЗ РФ. 2003. № 18. Ст. 1719.
[15] Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
[16] Правила компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и
по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно. Утв. постановлением Правительства РФ от 1 апреля 2005 г. № 176 // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1340.
[17] Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 19.
[17] Батанов Г.Н. 15 лет работы, 15 лет свершений // Пенсия. 2005. № 12. С. 32.
[18] Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
[19] Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования Российской Федерации и Государственной хлебной инспекцией при Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1216.
