CC BY
1055
УПРАВЛЕНИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКИМИ РЕСУРСАМИ
Е.В. Сухорукова
Пенсионная система России: проблемы и перспективы реформирования
Данная статья носит полемический характер. В ней выражено особое мнение автора по судьбоносному проекту Концепции развития накопительного компонента пенсионной системы, разработанному Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации. В статье показано, что пенсионное обеспечение в России представляет одну из острейших социально-экономических проблем. На основе сравнительного историко-экономического анализа дается описание и объяснение особенностей пенсионной реформы в России, показано место и роль негосударственных пенсионных фондов в пенсионной системе, дается аргументированная критика проекта Концепции, формулируются первостепенные задачи по совершенствованию пенсионной системы и обосновывается необходимость разработки целостной концепции развития пенсионной системы в долгосрочной перспективе.
Ключевые слова: пенсионная реформа, социально-экономические проблемы, негосударственный пенсионный фонд, пенсионная система, государственные гарантии.
О национальных особенностях реформирования пенсионной системы
Попытки отстроить национальную многоуровневую и диверсифицированную пенсионную модель, предпринимаемые с 1991 года, пока мало изменили уравнительную государственную систему, в которой всем сестрам по серьгам. Несмотря на все проводимые мероприятия по повышению размера пенсий, качество жизни старшего поколения по-прежнему остается далеким от стандартов развитых стран, а пенсионное обеспечение в целом представляет одну из острейших социально-экономических проблем России. Что помешало провести качественные реформы в предыдущие годы? Чтобы ответить на этот вопрос, на мой взгляд, необходим комплексный анализ проблем пенсионной системы. При этом начинать следует с базовых принципов ее построения.
Начало первого этапа пенсионной реформы (1991— 2001 годы) символизировал Закон Российской Федерации от 1 января 1991 года «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Это — первый закон в России, основные принципы которого соответс-
© Сухорукова Е.В., 2010
твовали международной практике социального страхования. В целях его реализации был создан Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), который своим появлением ознаменовал переход от государственного пенсионного обеспечения к обязательному пенсионному страхованию1.
Учитывая опыт лидирующих стран в организации пенсионных систем с двумя параллельными составляющими, обязательной и добровольной, в 1992 году был издан Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 года № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах». Этот указ заложил правовую базу для появления принципиально новых субъектов в пенсионной системе России — негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Впервые был взят ориентир на построение многоуровневой пенсионной системы и создан второй — добровольный — накопительный компонент пенсионного страхования, получивший название негосударственного пенсионного обеспечения (НПО).
Таким образом, изначально новая пенсионная модель России строилась на основе комбинации двух систем: государственной (распределительной) и негосударственной (накопительной). А если учесть, что в государственную систему пенсионного страхования были введены социальные пенсии, то фактически была создана «классическая» трехуровневая пенсионная система, в которой предусмотрен «минимум» — от государства, «максимум» — от размера собственного заработка, трудового стажа и добровольных накоплений.
Однако первое десятилетие так называемого переходного периода, охватившего травматологическими преобразованиями все общество, не позволило реализовать блестящий замысел пенсионной реформы. Пенсионная система оказалась зависимой не только от текущей экономической ситуации, но и от краткосрочных планов действующего руководства страны. Стремясь приспособить государственную (распределительную) пенсионную систему к «преходящей злобе текущего дня», в ней постоянно и волюнтаристски меняли правила пенсионного обеспечения2. В результате заложенные в распределительной системе страховые принципы были деформированы, что обернулось стремительным падением ее финансовой
1 См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1. Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденное Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. Следует особо отметить, что страховые платежи в ПФР стали вносить как работающие, так и их наниматели.
2 На 1 января 2000 года законодатель 31 раз вносил изменения и дополнения в Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Кроме того, было принято более 100 иных нормативных правовых актов, в том числе ведомственных нормативных документов, определяющих особые условия пенсионного обеспечения. В целом пенсионная система в России к концу десятилетия основывалась на нормативной базе, насчитывающей свыше 50 основных федеральных правовых актов.
устойчивости, реконструкцией советских распределительных принципов и обесцениванием пенсий для подавляющей массы трудящихся.
В эти «смутные» времена развитие негосударственных пенсионных фондов шло своим эволюционным путем, и этот путь освещали ориентиры, изложенные на одной странице Указа Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 года № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах»1.
В 1990-х даже в условиях острых фаз экономического кризиса, несовершенного правового, налогового и инвестиционного поля негосударственные пенсионные фонды показывали стабильный рост всех своих показателей, и на услуги по НПО постепенно появлялся спрос. К 2001 году сложилась и эффективно функционировала система НПФ, которая выполняла ряд таких важнейших функций, как социальная защита, экономическое стимулирование труда, сохранение и капитализация пенсионных средств, и которая при рациональном государственном регулировании могла бы стать базовым институтом для развития накопительных принципов пенсионной системы. Перспективы НПФ зависели от создания следующих благоприятных условий:
1. Освобождение от всех видов налогообложения пенсионных взносов предприятий в негосударственные пенсионные фонды, а также операций, связанных с размещением пенсионных резервов.
2. Исключение из облагаемой подоходным налогом базы взносов граждан на дополнительное добровольное пенсионное страхование.
3. Создание благоприятного инвестиционного климата для размещения пенсионных резервов, в том числе выпуск защищенных от инфляции государственных ценных бумаг и доступ к реализации долгосрочных проектов, обеспеченных государственными гарантиями.
Деятельность негосударственных пенсионных фондов во всех про-мышленно развитых странах сопровождается именно такими мерами государственной поддержки.
Однако на втором этапе пенсионной реформы (2002—2010 годы) ориентиры несколько изменились. Пенсионную модель решили строить по шведским лекалам2: традиционную государственную страховую распределительную систему заменили смешанной распределительно-накопительной с условно-накопительными счетами в ее распределительной части. Только
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г. № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. — 1 октября 1992 г. — № 39. — Ст. 2184
2 Новая пенсионная система в Швеции была введена в 1999 году. При этом переход на новую систему был обязателен для лиц, родившихся в 1954 г. и позже. Родившимся до 1934 г. пенсия выплачивалась по старым правилам. Лица 1935—1953 гг. рождения одну часть пенсии получают по новым, другую по старым правилам.
в Швеции, по оценкам экспертов, эта система функционирует весьма успешно, а у нас — проблемы. Возникает вопрос: почему? Ответ целесообразно искать в сравнении принципов построения шведской и российской пенсионных систем1. С его помощью мы сможем более отчетливо увидеть причины наших не самых лучших результатов.
В книге Э. Палмера2 «Шведская модель реформы пенсии: структура и проблемы» сформулированы главные цели и принципы построения пенсионной системы с условно-накопительными счетами, а также рассмотрены проблемы, на которые необходимо обращать внимание при их внедрении в государственные пенсионные системы.
Цели создания условно-накопительных счетов в распределительной системе:
• справедливость в отношении застрахованных лиц;
• прозрачность перераспределения;
• долгосрочная финансовая стабильность в условиях изменения демографии и экономики3.
Ключевые принципы построения условно-накопительных пенсионных счетов:
• формирование страховых взносов за счет индивидуальных заработков работников;
• перераспределение за счет общих бюджетных ресурсов или специальных фондов, предназначенных для этих целей4;
• на счет в конце отчетного периода начисляется норма доходности, основанная на росте суммы уплаченных пенсионных взносов;
• нетрудовые периоды (отпуск по уходу за ребенком, служба в армии, болезнь, инвалидность, безработица и т. п.) обеспечиваются за счет уплаты взносов посредством трансфертов из соответствующих социальных фондов;
• накопленная сумма преобразуется в пожизненную пенсию на дату выхода на пенсию;
• размер пенсии (аннуитета) вычисляется на основе условного накопленного капитала и ожидаемой продолжительности жизни на дату выхода на пенсию;
• размер пенсии может индексироваться;
• наличие гарантий минимального размера пенсии;
1 Кстати, принципы, положенные в основу шведской пенсионной системы, использовались при разработке пенсионных систем и в других странах, например, Польше, Литве, Италии и др.
2 Э. Палмер — шведский экономист, один из главных разработчиков принципов построения условно-накопительных пенсионных систем.
3 См.: Palmer. E The Swedish pension reform model: Framework and issues, World Bank Pension Primer, Washington D.C. — 2000.
4 Отмечу, что пенсии по инвалидности и потере кормильца отделены от пенсии по старости и выделены в отдельные системы.
• повышение пенсионного возраста;
• создание демографического резерва;
• управление обязательными накоплениями в частных пенсионных фондах и др.
Шведская пенсия по старости состоит из условно-накопительной (распределительной) и накопительной (фондируемой) пенсии. Размер условно-накопительной пенсии зависит от заработной платы работника и формируется из взносов, составляющих 16% от всех доходов, полученных гражданином в стране. Из этих взносов складываются условные накопления в форме обязательства. Возраст выхода на пенсию по старости — 61 год, но его можно оформлять и позднее. Величина накопительной пенсии также зависит от заработной платы работника, отчисляющего 2,5% заработной платы на накопительный пенсионный счет. Работник имеет возможность выбрать частный пенсионный фонд или даже несколько фондов, где он размещает свои накопления. В среднем коэффициент замещения, обеспечиваемый обязательными пенсионными системами, составляет 68,2% (коэффициент замещения равен отношению среднего размера пенсии к среднему размеру заработной платы работника). Гарантированный минимальный размер пенсии выплачивается тем гражданам, которые получают в сумме условно-накопительной и накопительной пенсии меньше гарантированного минимума или совсем не получают государственной пенсии1.
Отмечу, что в Швеции широкое распространение получили добровольные профессиональные пенсионные системы, регулируемые коллективным договором между работником и работодателем. Они охватывают около 90% работников и обеспечивают дополнительную пенсию, составляющую в среднем 10% последней заработной платы2. Имеют место и добровольные взносы в пенсионные фонды, средний размер которых превышает обязательную ставку и составляет 3,5%.
Таким образом, мы видим, что российская страховая (условно-накопительная) часть трудовой пенсии3 имеет ряд заметных отличий от сво-
1 В полном размере она выплачивается людям, которые прожили в стране 40 лет после того, как достигли 25-летнего возраста. За каждый недостающий год размер гарантированной пенсии уменьшается на 1/40.
2 Правила расчета последней заработной платы в разных пенсионных схемах различны: она может равняться средней заработной плате за год, три, пять лет и т. п. Имеют место и добровольные взносы, средний размер которых превышает обязательную ставку и составляет 3,5%.
3 Напомню, что в России трудовая пенсия состояла из: базовой части — одинаковый размер для всех; страховой — зависит от внесенных в пользу застрахованного лица взносов, косвенно зависит от стажа (для застрахованных лиц, при определении размера пенсии которых применяется конвертация пенсионных накоплений); накопительной — зависит только от внесенных в пользу застрахованного лица взносов, сроков накопления и от результатов инвестирования.
ей теоретической модели. Прежде всего, российские работники не платят страховые взносы из своих личных зарплат1. Структура самой пенсионной системы представляла собой весьма далекое от прообраза сочетание условно-накопительной и накопительной пенсии с плоской базовой пенсией, к тому же финансируемой за счет Единого социального налога, уплачиваемого работодателями с целью реализации права граждан на трудовую пенсию.
Наличие базовой части нарушает привязку трудовой пенсии к истории уплаты взносов и противоречит целям создания пенсионной системы по образцу шведской модели. В аналогичных шведской пенсионных системах, в том числе польской и латвийской, базовая пенсия не предусмотрена.
Российская пенсионная система включает в себя пенсию по старо -сти, инвалидности, смерти кормильца, досрочные пенсии и т.д. В ней общие глобальные проблемы пенсионной системы усугубляются «частными» проблемами отдельных многочисленных групп пенсионеров, неразделен-ностью задач перераспределения, пенсионного обеспечения и пенсионного страхования по старости.
При подготовке к реформе распределительной пенсионной системы, очевидно, недостаточно внимания было уделено проблеме скрытого дол-га2, о котором сегодня «заговорили вслух». На практике оценка первоначального капитала является весьма трудной задачей, так как ошибки при оценке данного параметра могут проявиться не сразу и серьезно подорвать финансовую сбалансированность пенсионной системы в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Так, по мнению экспертов, одной из причин долгосрочного дефицита условно-накопительной системы в России является завышенная оценка первоначального условного капитала. Поэтому практически с самого начала второго этапа реформы в профессиональном сообществе и властных структурах периодически возникал вопрос о необходимости реформирования обязательного накопительного компонента пенсионной системы.
Практика показывает, что для успеха пенсионных реформ крайне важным является последовательность, детальная разработанность и минимум
1 С 2001 был введен единый социальный налог (ЕСН); он заменил совокупность уплачивавшихся ранее обязательных страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. При этом целевое назначение ЕСН сохранилось: он предназначался для мобилизации средств для реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование), медицинскую помощь.
2 Под скрытым пенсионным долгом понимается приведенная стоимость накопленных прав пенсионеров и работников в старой пенсионной системе. Размер первоначального условного капитала должен отражать разницу в истории взносов плательщиков и определяться, исходя из заработной платы и стажа работы за период до начала реформ.
изменений в программе после принятия законодательной базы. Особо следует отметить необходимость создания специального органа, ответственного за разработку и реализацию пенсионной политики, его независимость от текущей политической конъюнктуры1.
Риски, связанные с доходностью инвестиций
Доходность инвестиций — ключевой вопрос, определяющий эффективность введения обязательной накопительной пенсии. Вопрос о низкой доходности пенсионных накоплений обычно ставится с точки зрения обеспечения реальной сверхинфляционной ставки доходности. Однако для того, чтобы накопительная пенсионная система обеспечивала более высокие пенсии, чем распределительная (условно-накопительная), нужно обеспечивать ставки доходности, превышающие ставки роста зарплаты.
Ясно, что превышение доходности инвестиций над ставкой роста зарплаты в значительной мере обеспечивается низкой скоростью роста заработной платы. В России в течение 7 лет (2001—2007 годы) средняя ставка реального роста зарплаты была в районе 10—15%, затем в связи с глобальным финансовым кризисом (2008 год) ее рост прекратился. Однако в будущем, если страна начнет действительно развиваться по инновационному сценарию2, будут иметь место более высокие ставки реального роста зарплаты и снижение инфляции. Например, если предположить 4-кратный рост реальной зарплаты в течение 20 лет, то средняя реальная ставка роста зарплаты составит более 7%. Поэтому возникает проблема обеспечения средней ожидаемой доходности инвестиций, превышающей ставку роста зарплаты.
В российской модели пенсионной системы образца 2001 года предполагалась 7% ставка реальной доходности при 3% ставке реального роста зарплаты; в 2002 году прогноз ставки реального роста зарплаты вырос, однако оставался ниже 7% ставки доходности3.
В России вступивший в силу с 1 января 2002 года новый пакет основных федеральных законов не только коренным образом изменил всю
1 Например, в Польше реформа по шведскому образцу последовательно проводится с 1997 года. Кстати, в Польше удалось даже получить поддержку населения для постепенного повышения пенсионного возраста. По настоянию профсоюзов и церкви в законодательстве достаточно подробно прописана защита женщин и лиц, имущественно зависимых от будущих пенсионеров. Обязательные пенсионные накопления подлежат разделу при разводе, а также наследуются в случае смерти работника.
2 См.: Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.
3 См.: В.Н. Баскаков, А. Л. Лельчук, Д.В. Помазкин, Е.К. Крылова, Е.А. Яненко. Модель пенсионной системы Российской Федерации. — Социальный вестник, № 4. — 2002, С. 53—65.
структуру пенсионной системы, но и сделал НПФ, наравне с ПФР, участником деятельности по обязательному пенсионному страхованию (ОПС)1.
Такое решение шло вразрез с императивным требованием шведской пенсионной модели — управление обязательными накоплениями в частных пенсионных фондах. Если бы реформирование пенсионной системы страны сразу связали с готовностью НПФ к работе по обязательному пенсионному страхованию, то не потеряли бы годы.
Негосударственные пенсионные фонды, несмотря на противоречивость налоговой системы, высокую степень установленных ограничений, с самого начала деятельности по ОПС показывали стабильный рост по основным показателям, характеризующим этот вид деятельности. Вот сухая статистика: за 6 лет работы НПФ по ОПС количество застрахованных лиц возросло в 23,98 раза, а объем средств пенсионных активов в 67,99 раз. Судя по динамике переводов пенсионных накоплений из ПФР в НПФ, лет через десять число россиян, сделавших выбор в пользу формирования накопительной части пенсии в НПФ, может подняться с нынешних 10% до 40—50 %.
Анализ деятельности НПФ по обязательному пенсионному страхованию позволяет выделить основные тенденции их развития. Во-первых, участие НПФ в ОПС значительно повысило динамику их развития, и она имеет положительные перспективы. Рынок обязательного пенсионного страхования растет и развивается, у НПФ очень хороший потенциал. Во-вторых, с допуском фондов к ОПС практически все корпоративные фонды стали рыночными, открытыми. В-третьих, степень концентрации пенсионного капитала в крупных корпоративных фондах снижается в связи с тем, что на лидирующие позиции стали выходить отдельные региональные и ритейловые фонды2. В-четвертых, определилась линия на консолидацию рынка НПФ через их объединения и слияния. Как считают эксперты, в среднесрочной перспективе на рынке пенсионных услуг может остаться от 50 до 70 участников, больше перспектив в этом отношении у корпоративных фондов. В-пятых, в периоды активной регулирующей и стимулирующей роли государства НПФ стремительно наращивали свой потенциал.
1 Впервые упоминание о праве НПФ на деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию появилось в Федеральном законе от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ». А также в проекте Федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах» № 183353-3, который входил составной частью в пакет правовых актов по реализации пенсионной реформы. Условия участия НПФ в обязательных видах пенсионного страхования были определены ФЗ от 10 января 2003 года № 14-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», который 10 января 2003 года подписал Президент, и закреплены в новой редакции Закона ФЗ-75 «О негосударственных пенсионных фондах».
2 Ритейловые фонды — розничные фонды, осуществляющие добровольное и обязательное пенсионное страхование, с большим территориальным охватом.
Вместе с тем следует отметить, что в последние годы наблюдается устойчивый рост доверия граждан к программам негосударственного пенсионного обеспечения. Если по сравнению с 2002 годом общая сумма пенсионных взносов в корпоративные пенсионные программы (КПП) выросла в 4,88 раза, то сумма взносов физических лиц (работников) выросла за тот же период в 13,8 раза. Их доля в общей сумме взносов достигла к середине 2008 года 19 %1. Эти данные свидетельствуют о развитии в России КПП с паритетным финансированием, а также о повышении личной ответственности граждан за свое будущее. В то же время размер негосударственных пенсий, выплачиваемых НПФ, вполне соответствует общеевропейским стандартам.
В экономический кризис 2008 года, в отличие от банков, на санацию которых было потрачено свыше 300 млрд рублей, на поддержку НПФ не было истрачено ни копейки. При этом за всю восемнадцатилетнюю историю НПФ не произошло ни одного крупного банкротства2.
Проблемы настоящего
Для укрепления фундамента современной пенсионной модели России и ее дальнейшего развития необходимо решить сегодня следующие проблемы:
1. Монополизм ПФР. Именно монополизм ПФР сегодня является причиной неэффективного развития накопительной составляющей трудовой пенсии, стремительного возрастания обязательств государства перед будущими пенсионерами. Кроме того, возникла реальная угроза дефицита государственных облигаций для обслуживания средств пенсионных накоплений, находящихся в управлении государственной управляющей компании (УК).
2. Налоговое стимулирование. В соответствии с действующим законодательством не подлежат обложению налогом на прибыль только пенсионные взносы работодателя в пользу своих работников. Это существенно ограничивает возможности работодателей по социальной поддержке членов семей работников, а также бывших работников соответствующего предприятия. Пенсионные выплаты по негосударственному пенсионному обеспечению, сформированные за счет пенсионных взносов работодателя или родственников работника, облагаются налогом на доходы физических
1 См.: Второй ежегодный российский пенсионный форум — (http://www.pension-forum.ru/index.html)
2 В настоящее время в России сформирована законодательная и нормативная база, регулирующая деятельность негосударственных пенсионных фондов, а также система специального контроля. Введена многоэлементная система обеспечения надежности деятельности негосударственных пенсионных фондов. Сформирована структура негосударственного пенсионного обеспечения как структура рынка пенсионных услуг и структура негосударственных пенсионных фондов как субъектов этого рынка.
лиц. Установлена максимальная величина социального налогового вычета, включающего расходы физического лица на негосударственное пенсионное обеспечение, обучение, лечение и т.д.
3. Инвестирование. Отсутствует достаточное количество качественных инвестиционных инструментов, способных одновременно удовлетворить императивные нормы законодательства по инвестированию пенсионных накоплений и требование необходимой минимальной доходности для сохранения покупательной способности накопительной пенсии.
4. Риск фондовых инвестиций и его покрытие. По сути, риски страхуются только на уровне ПФР — УК, а не на всех уровнях обращения пенсионных активов (статья 25 Федерального закона от 24.07.2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»).
5. Правовые пробелы. Не установлены критерии и гарантии пенсионного обеспечения по обязательному пенсионному страхованию со стороны государства. Не определены в законодательном порядке правила выплаты накопительной части трудовой пенсии.
6. «Риски в конце пути». Расчеты показывают, что размер взносов, отчисляемых на формирование накопительной части трудовой пенсии (6%), не достаточен для того, чтобы реально обеспечить в среднесрочной перспективе даже при высоком инвестиционном доходе достойную прибавку к пенсии. Средний размер накопительной пенсии к началу 2020-х годов может составить от 500 до 1200 рублей.
7. Финансовая культура и пенсионная грамотность. Необходимо повышать финансовую культуру и страховую грамотность граждан.
Третий этапа пенсионной реформы (2010 год) инициирован Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. В Концепции содержится раздел, посвященный проблемам пенсионной системы, главной целью развития которой является повышение уровня пенсионного обеспечения всех категорий пенсионеров и обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы.
Но в результате корректировки пенсионной системы — валоризации, замены единого социального налога страховыми взносами и их увеличения, а также слияния базовой и страховой частей трудовой пенсии — произошло деление трудовой пенсии на две части: страховую и накопительную. Этот подход изменил содержание модели пенсионной системы в России и явил собой начало третьего этапа реформирования пенсионной системы.
Однако замена единого социального налога страховыми взносами ситуацию, скорее всего, не улучшит, а, напротив, ухудшит. Пенсии сегодня лишь на треть обеспечены страховыми взносами, остальное — прямые
бюджетные трансферты. Дефицит Пенсионного фонда Российской Федерации огромен (1,1 триллиона руб.) и в сложившейся системе экономических и финансовых координат практически не снижаем в силу «конструкции» пенсионной системы и большого числа пожилых людей. Через несколько лет «передышки» дефицит Пенсионного фонда Российской Федерации возрастет многократно1.
Деньги, отчуждаемые у бизнеса, подлинными страховыми платежами так и не стали. Работодатели, скорее всего, будут сворачивать свое участие в корпоративных пенсионных программах из-за резкого повышения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда.
Таким образом, долгосрочной тенденцией в пенсионной системе России является снижение коэффициента замещения, что свидетельствует о системном кризисе пенсионной системы страны, который можно преодолеть только путем коренных ее преобразований, а также с помощью государственного регулирования системы заработной платы в стране.
Другими словами, пенсионная система России вошла в фазу финансовой неустойчивости, которая будет все более усугубляться.
Несмотря на то что система негосударственных пенсионных фондов активно и эффективно работает, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации собирается поменять для них правила игры, чтобы работали еще лучше.
Весной 2010 года появился проект Концепции развития накопительной компоненты пенсионной системы, который в конце апреля был направлен на рассмотрение в Правительство Российской Федерации2.
Проект прошел обсуждение на экспертном уровне на различных площадках с профессиональными участниками рынка, в том числе — специалистами Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов. В Минсоцздравразвития России готовы и дальше открыто работать с участниками рынка пенсионных услуг, чтобы основные положения проекта Концепции не просто перешли в конкретные законодательные акты, но и существенно помогли укрепить национальную пенсионную систему.
Цель проекта Концепции — повышение уровня пенсионного обеспечения за счет обязательных и добровольных пенсионных накоплений. Ориентиры — в совокупности трудовая пенсия (ее страховая и накопительная
1 На 1 июля 2010 года совокупный объем резервного фонда составил 1226,57 млрд рублей, Фонда национального благосостояния — 2666,41 млрд рублей. Даже если все это потратить до копейки, хватит закрывать дефицит Пенсионного фонда Российской Федерации лишь около 3,5 лет (по текущему их состоянию). Ясно, что это — не путь.
2 До конца года Минздрав планирует согласовать ее и незамедлительно начать реализацию. Принятие концепции будет осуществляться в 2010 и 2011 гг., а разработка и принятие пакета соответствующих законопроектов будет происходить в течение 2011—2013 гг.
части) должна обеспечивать компенсацию не менее 70% утраченного работником заработка при условии 30-летнего страхового стажа.
К 2023 году соотношение «молчунов» и тех, кто принял решение направить свои средства в НПФ, должно составить 50 х 50, а также не менее 20% экономически активного населения России должно быть охвачено системой добровольного пенсионного страхования.
Проект Концепции предусматривает следующие основные направления преобразования накопительного компонента пенсионной системы.
1. Перевод правоотношений по накопительной части обязательного пенсионного страхования из публичного регулирования в гражданское.
2. Преобразование негосударственных пенсионных фондов в накопительные пенсионные фонды.
3. Создание государственного накопительного пенсионного фонда на равных правах с накопительными пенсионными фондами. При этом предполагается, что государственный накопительный пенсионный фонд заменит Внешэкономбанк России — государственную управляющую компанию, в которой «хранят» свои пенсионные накопления «молчуны».
4. Частные управляющие компании более не смогут напрямую работать с пенсионными накоплениями застрахованных лиц.
5. Целевое стимулирование формирования пенсионных накоплений (налоговые послабления, исключение возможности выплаты выкупных сумм по договорам накопительного пенсионного страхования, включая заключенные на добровольной основе и т. д.)
6. Повышение эффективности инвестирования средств пенсионных накоплений (в т.ч. выбор уровня риска инвестиционного портфеля в зависимости от возраста).
7. Введение обязательного страхования ответственности накопительного пенсионного фонда по передаче сумм пенсионных накоплений в государственный накопительный пенсионный фонд либо в другой накопительный пенсионный фонд по выбору гражданина в случае лишения фонда лицензии.
8. «Гуманизация» накопительного компонента (в т.ч. введение возможности получения (беспроцентных) ссуд под залог пенсионных накоплений, ограничение выплаты накопительных пенсий в кризис).
9. Ужесточение требований к корпоративным программам в части возможностей по установлению норм их функционирования.
10. Модернизация государственного контроля, в т.ч. возложение администрирования страховых взносов на орган, осуществляющий контроль в сфере трудовых отношений (Роструд).
2. Дискуссию закончить нельзя продолжить — где поставить запятую?
1. Проект Концепции развития накопительного компонента пенсионной системы, предложенный Минздравсоцразвития России, в части ряда предусмотренных мероприятий действительно позволит исправить «ог-
рехи» реформы 2002 года (разделить сферы деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и негосударственных пенсионных фондов). В свою очередь это приведет к росту внимания населения к состоянию накопительной части пенсии, что в сочетании с налоговым стимулированием способно повысить эффективность деятельности негосударственных пенсионных фондов.
Однако в случае сохранения обязательности уплаты страховых взносов предлагаемый переход от публично-правового механизма регулирования к гражданско-правовому вряд ли целесообразен. Если существующую сегодня систему уплаты страховых взносов заменить перечислениями средств согласно гражданско-правовому договору между работодателем и негосударственным пенсионным фондом, то формирование накоплений работников может просто остановиться. Кардинально проблему «молчунов» можно решить, например, применив польскую «терапию»: распределить их накопительные счета между различными фондами в той пропорции, в какой в эти фонды перешли остальные граждане1.
2. Переименование негосударственных пенсионных фондов в накопительные пенсионные фонды исторически назрело. Термин «накопительный пенсионный фонд», отражает сущность деятельности негосударственных пенсионных фондов (при этом сохраняется привычная аббревиатура). Тем не менее «институциональное преобразование» негосударственных пенсионных фондов, включающее возможное изменение их организационно-правовой формы, — это пока один из основных дискуссионных вопросов. Единого мнения по нему у специалистов нет. В проекте Концепции предлагается некий гибрид организационно-правовой формы: нечто промежуточное между некоммерческими организациями и хозяйственными обществами. Введение такой формы противоречит логике развития гражданского законодательства. Кроме того, в проекте Концепции предлагается определить учредителей пенсионного фонда в качестве титульных владельцев вклада в уставной капитал и соответствующей доли имущества для обеспечения уставной деятельности, включая право продажи прав титульного владения третьим лицам. Для НПФ, получающих обязательные взносы, следует исключить возможность распределения части дохода от их деятельности между учредителями.
3. Идею создания государственного накопительного фонда целесообразно поддержать, но, одновременно, существует риск того, что подавляющее большинство застрахованных граждан останется в нем. Таким образом, в стране могут сложиться две громоздкие государственные структуры: Пенсионный фонд Российской Федерации и государственный накопительный пенсионный фонд. Тем самым государство по-прежнему будет основным институтом в системе накопительной пенсии.
1 В Польше в течение трех лет все именные пенсионные счета застрахованных были переданы из государственной в негосударственные структуры.
4. Логически назрела необходимость ухода управляющих компаний с рынка пенсионного страхования. Неслучайно в 2009 году ни одна из новых УК не заявилась в ФСФР с желанием работать с пенсионными накоплениями.
5. Считаю, что выкупные суммы по добровольному пенсионному страхованию должны выплачиваться в обязательном порядке. Это — неотъемлемое право человека, добровольно вступившего в систему дополнительного пенсионного страхования
6. В проекте Концепции содержится важнейшее новшество — изменение принципов инвестирования пенсионных активов: вместо существую -щего принципа ограничений по инвестированию пенсионных накоплений будет действовать система градаций пенсионных портфелей по рискам. При всем том, чрезмерное увеличение числа инвестиционных портфелей (7!), предлагаемых накопительными пенсионными фондами застрахованным лицам в зависимости от возраста, нежелательно, так как их администрирование ведет к неоправданному росту издержек. Из результатов анализа международного опыта следует, что оптимальной является норма из трех инвестиционных портфелей — агрессивного, умеренного и консервативного. Она позволяет вкладчику надежно диверсифицировать свои накопления. Например, пенсионные счета вкладчиков предпенсионно -го (женщины — с 50 лет, мужчины — с 55 лет) и пенсионного возрастов должны будут находиться в консервативном или умеренном портфелях, обеспечивающих более стабильный доход. Гарантия государства по сохранности обязательных пенсионных взносов с учетом уровня инфляции может распространяться только по умеренному и консервативному портфелям, по агрессивному портфелю сохранность взносов и накоплений должен гарантировать пенсионный фонд. Можно ввести норму, что наличие умеренного и консервативного портфелей в каждом фонде обязательно, а создание агрессивного портфеля — дело добровольное. Самое главное в настоящий момент — обеспечить пенсионные фонды достаточным количеством качественных внутренних финансовых инструментов. Когда государство начнет выпускать долгосрочные ценные бумаги, индексированные по инфляции, которые можно будет размещать среди пенсионных фондов? К сожалению, этот принципиально важный момент для деятельности НПФ в проекте Концепции даже не рассматривается, равно как и необходимость законодательно закрепить внедрение системы управления рисками в НПФ. В Концепции не планируется устранение налоговых барьеров для НПФ в соответствии с международными стандартами и т.д. Без решения жизненно важных вопросов для деятельности НПФ адекватную нормативную базу для развития накопительного компонента пенсионной системы разработать нельзя.
7. По вопросу страхования средств пенсионных накоплений уже давно ведутся дискуссии. Для обеспечения исполнения обязательств перед за-
страхованными лицами по выплате накопительной пенсии из будущих накопительных пенсионных фондов может быть предложен многоуровневый механизм компенсаций рыночных рисков инвестирования. Он включает:
— Страховые резервы фондов по обязательному накопительному пенсионному страхованию.
— Средства добровольных компенсационных фондов накопительных пенсионных фондов (используются при недостатке средств в первом уровне).
— Средства страхового фонда, созданного за счет отчислений от обязательных страховых взносов на накопительную пенсию и дополнительных страховых взносов в рамках программы государственной поддержки формирования пенсионных накоплений либо отчислений от инвестиционного дохода (используются при недостатке средств в первом и втором уровнях).
— Средства государственного бюджета (привлекаются при недостатке средств для компенсации в первом — третьем уровнях).
8. «Гуманизация» накопительного компонента, прежде всего, ограничение выплаты накопительных пенсий в кризис — это просто дискредитация идеи обязательного пенсионного страхования и всей накопительной системы. Это перекладывание ответственности за просчеты управляющих на пенсионеров.
9. Проектом Концепции вменяется в обязанность работодателям создавать для своих работников не более двух пенсионных программ, предусматривающих уплату работодателем пенсионных взносов на добровольной основе, с обязанностью включать в основную программу всех работников по достижении определенного возраста и/или стажа работы.
Представляется, что работодателям для гибкого использования корпоративных пенсионных программ в качестве инструмента кадровой политики необходимы более широкие возможности по предоставлению разных условий участия в этих программах для разных категорий работников, чем это предложено в структуре Концепции. Минимальные требования к корпоративным пенсионным программам могут быть отражены в законодательстве. В противном случае предлагаемые нормы могут привести не то что к созданию новых корпоративных пенсионных программ, а отрицательно повлиять на существующие.
10. Создание нового регулятора приведет к удвоению численности контролеров и задвоению их функций и т.д. Кроме того, представляется маловероятным в процессе практической реализации предложения, что Роструд сможет отслеживать полноту уплаты работодателями взносов. В такой ситуации в рамках гражданских правоотношений единственным средством защиты интересов застрахованных лиц у пенсионных фондов останется возможность судебного разбирательства.
В целях упрощения уплаты взносов работодателями по обязательному накопительному страхованию и обеспечения сохранения уровня собираемости взносов представляется целесообразным возложить ответственность
по их администрированию на единый специализированный орган (например, Пенсионный фонд Российской Федерации).
Дискуссию закончить нельзя, продолжить
Многие предложения по реформированию пенсионной системы остаются дискуссионными и недостаточно разработанными, а многие актуальные проблемы даже не рассматривались.
Пенсионное обеспечение — это самая масштабная система социальной защиты, в которой любые реформы нельзя проводить без серьезных обоснований и без анализа возможных социальных последствий.
Проведенный анализ показывает, что в случае реализации данного проекта Концепция не обеспечит достижения обозначенных в ней целей пенсионной реформы и может сыграть отрицательную роль в развитии накопительной пенсионной системы.
В фильме Тенгиза Абуладзе «Покаяние» героиня спрашивает: «Скажите, эта дорога ведет к Храму?» Ей отвечают: «Нет, эта дорога не ведет к Храму». «Зачем тогда эта дорога, если она не ведет к Храму?» — следует резонный вопрос. Зачем этот проект Концепции, если он не ведет к прогрессу и развитию национальной пенсионной системы?
Особое мнение — не менять правила игры по ходу самой игры
Сегодня реформирование накопительной составляющей пенсионной системы не является способом ее выживания, т.е. вынужденным, она нуждается в совершенствовании. Мы знаем проблемы развития НПФ, давайте их решим.
Для этого необходимо:
1. Снять законодательное обязательство размещения пенсионных активов управляющими компаниями. Предоставить право негосударственным пенсионным фондам на непосредственное размещение активов по всем видам деятельности. Обеспечить единый подход к инвестированию пенсионных активов независимо от их происхождения (пенсионных резервов или пенсионных накоплений).
2. Расширить линейку инструментов для размещения пенсионных активов. В первую очередь, разработать условия привлечения пенсионных активов в долгосрочные инфраструктурные проекты, которые осуществляются при поддержке государства (оптимальное условие использования «длинных денег»).
3. Создать реальные механизмы защиты прав застрахованных лиц в негосударственных пенсионных фондах, включающих введение обязательного страхования пенсионных накоплений граждан.
4. Ввести законодательно государственные гарантии для застрахованных лиц в негосударственных пенсионных фондах на сохранность их накоплений в реальном выражении на момент назначения пенсии.
Президент страны Дмитрий Медведев в Бюджетном послании 2010 года определил задачу предельно лаконично и жестко: «Необходимо разра-
ботать ясную программу долгосрочного развития пенсионной системы, обеспечивающую социально приемлемый уровень пенсий по сравнению с заработной платой и в то же время исключающую как дальнейшее повышение ставки социальных взносов, так и рост дефицита пенсионной сис-темы»1.
В послании отмечается, что перед пенсионной системой стоят «серьезные долгосрочные проблемы». Так, в соответствии с демографическими прогнозами в ближайшие 20 лет ожидается значительное сокращение численности населения трудоспособного возраста и увеличение численности населения старшего возраста.
Главный вызов пенсионной системе России — сохраняющееся господство патерналистской модели отношений между государством, работодателями и работниками, при котором граждане лишь пассивные участники процесса. Успех реформы будет зависеть от личной вовлеченности каждого человека в достижение ее целей: жить долго — хорошо, а хорошо жить долго — лучше.
Литература
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011—2013 годах, 29 июня 2010 года.
2. В.Н. Баскаков, А. Л. Лельчук, Д.В. Помазкин, Е.К. Крылова, Е.А. Яненко. Модель пенсионной системы Российской Федерации. — Социальный вестник, № 4. — 2002, с. 53—65.
3. Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ».
4. Федеральный Закон от 10 января 2003 года № 14-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах».
5. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.
1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011—2013 годах, 29 июня 2010 года.
