CC BY
68
Е.А. Цишковский
Цишковский Евгений Александрович — кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела координации научных исследований и внедрения передового опыта Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России
Парламентское представительство и профессиональная компетентность законодателя
Парламентское представительство — это многовековой политический институт, являющийся центральным элементом парламентаризма. Прошедший длительную эволюцию от примитивных форм народного представительства через сословно-представительные органы и до современных моделей парламентов — он находит реализацию в любом государстве, в котором функционирует законодательная власть. История показывает, что парламентское представительство есть тот минимум демократии, который может позволить себе даже тоталитарное государство.
Парламентское представительство — это проявление косвенной демократии, при которой осуществление законодательных и контрольных функций производится через избранные гражданами законодательные (представительные) и иные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, выборных должностных лиц. Представительная демократия — это всегда делегирование властных полномочий избираемым из своих рядов представителям, в отличие от демократии прямой (непосредственной), предполагающей прямое инициирование и принятие населением решений по вопросам общегосударственного, регионального и местного значения.
Механизмы непосредственной демократии («настоящей», «истинной» демократии) представляют лишь незначительную часть в общем объеме всех демократических процедур в законодательном процессе. Это обстоятельство, а также тот факт, что почти все законы, вступающие в силу на территории Российской Федерации, принимаются представителями населения, дает основания утверждать, что демократизм законотворчества главным образом проявляется в парламентском представительстве. Этим и предопределяется наименование соответствующих структур государственной власти — законодательные (представительные) органы.
Отдельные аспекты народного представительства (нормы представительства, избирательные цензы) в высшем законодательном органе являются предметом нормативного регулирования, осуществляемого на конституционном уровне в большинстве современных государств. Особенности парламентского представительства, вследствие своего политического значения, закрепляются в предписаниях, имеющих высшую юридическую силу и прямое действие. Не является исключением и наша страна, в пятой главе Основного закона которой определены особенности политического (партийного) представительства Государственной Думы и территориального (непартийного) представительства Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Итак, предназначение законодательных (представительных) органов государственной власти, как следует из их наименования, двойственно. Во-первых, эти органы призваны представлять интересы различных политических групп, а также регионов с тем, чтобы обеспечить социальный компромисс между ними в ходе принятия законодательных решений. Во-вторых, это законодательствование, то есть специальная профессиональная квалифицированная юридическая деятельность, результатом которой являются акты высшей юридической силы — законы.
С учетом того, что в Российской Федерации учреждаются законодательные (представительные) органы государственной власти, логично, исходя из их наименования, предположить, что законодательная деятельность должна быть для них первичной, а деятельность представительная — вторичной. Так, например, члены Комиссии по вопросам депутатской этики Государственной Думы РФ третьего созыва, обсуждая проблему посещаемости депутатами пленарных заседаний, утверждали, что «основным занятием депутата является законотворчество, а не работа в регионах...»1. С юридической точки зрения говорить о представительстве, как о виде деятельности парламента, приходится с различными оговорками. Сопоставление деятельности представительной и законодательной позволяет убедиться, что нормативное регулирование технологии политического представительства интересов отсутствует (за исключением избирательных цензов), вследствие чего функция представления интересов превращается в политическую фикцию. Закономерно, что законодательная деятельность
1 Комиссия по этике Государственной Думы готовит проект Кодекса этического поведения парламентария [Электронный ресурс] // УЯ!.: http://regions.ru/news/705766/ (дата обращения: 13.08.2013).
находится на виду и является предметом систематической критики, тогда как деятельность представительная в прессе не освещается и предметом широких дискуссий не выступает.
В новейшей отечественной истории Федеральное Собрание Российской Федерации, как это следует из кадрового состава его палат и качества принимаемых им решений, ориентировано на представительную деятельность, а деятельность законодательная осуществляется им с низкой эффективностью и постоянными законотворческими ошибками. Не столько в теории, сколько в жизни эти виды деятельности конкурируют, а в отдельных сферах — исключают друг друга потому, что требуют различных, рассмотренных ниже, условий осуществления.
Представительный элемент государственного органа (учреждения) известен с возникновения государства, он сосуществует с элементом профессиональным (государственное управление как разновидность профессии). Отметим, что вопросы народного представительства, начиная с античной эпохи, волновали многих выдающихся мыслителей прошлого. Активно разрабатывали их применительно к идее правового государства и ученые-юристы дореволюционной России (И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, С.А. Котляревский, Н.М. Коркунов, В.С. Соловьев, Л.А. Тихомиров, Б.Н. Чичерин и др.), рассуждавших о судьбах института народного представительства в условиях его конфронтации с режимом царской власти. Классиками отмечалось, что профессиональный элемент «обеспечивает знание и опытность», представительный элемент — «противодействует рутине и духу сословности».
Отдавая дань нашим великим предшественникам, нельзя не сказать, что они идеализировали народное представительство как институт, благодаря которому будет непременно выявлена «общенародная воля», явно переоценивали роль избирательного права в формировании этой системы. Безусловно, гуманитарная мысль того времени требовала новых фундаментальных государственноправовых моделей, а жизнь в эпоху глобальных перемен и накануне великих потрясений способствовала их созданию. Многие мыслители понимали, что идеал чистого народного представительства недостижим даже в теории. Например, И.А. Ильин считал, что если палата представителей или законодательный орган в целом не смогут выражать общенародную волю, то народ, чувствуя это, должен выражать свою волю на народных собраниях1.
Что представляет собой парламентская представительная функция или парламентское представительство? Парламентское представительство — это система делегирования определенной группой лиц, партией, классом, регионом конкретному человеку, организации, органу полномочий для отстаивания своих интересов в структурах власти. Специфика политического представительства обусловлена различными подходами к основаниям выражения интересов населения парламентариями, что, в свою очередь, определяет императивную или свободную природу депутатского мандата2. Применительно к парламенту — представительство должно выступать основой его формирования и быть важнейшей его функцией.
В политической науке встречаются попытки более широкого толкования значения представительства, несводимого лишь к разновидности парламентской деятельности. Например, С.М. Предыбай-лов обосновывает, что парламент как основной институт современной демократии проявляет представительный статус в реализации всех своих властных функций, прежде всего законодательной и контрольной. Поэтому политическое представительство выступает не как одна из функций парламентов, а характеризует этот институт власти в целом и во всех его проявлениях3.
Представление интересов политических групп общества или регионов должно открывать дорогу в парламент максимально широкому кругу лиц самого разного социального и профессионального статуса, в том числе — «человеку от сохи». Поскольку система народного представительства должна быть результатом всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права, постольку необходимо устанавливать минимальные требования к самим представителям, что и сделано в части 1 статьи 97 Конституции РФ: гражданство РФ, достижение 21 года и наличие активного избирательного права. Любые иные требования к кандидатурам представителей, за исключением установленных федеральным законом положений, касающихся гражданства (вида на жительство) другого государства, судимости, совершения отдельных административных правонарушений4, неконституционны, так как они ограничивают представительство. В итоге, как показывают политические реалии, в Федеральное Собрание Российской Федерации попадают разные лица, в том числе и те, кто далек от государственного управления.
1 См.: Ильин И.А. Собрание сочинений: в 10 т. // Свобода собраний и народное представительство. М., 1999. Т. 9, 10. С. 56.
2 См.: Вильданов P.P. Парламент и парламентское представительство // Концепт. 2012. № 10 (октябрь). С. 1—3.
3 См.: Предыбайлов С.М. Представительная власть в субъектах Российской Федерации: особенности формирования и функционирования: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2011. C. 7.
4 О выборах депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 2005. 24 мая; Собрание законодательства РФ. 2013. № 27, ст. 3439; О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 2012. 7 декабря; Собрание законодательства РФ. 2013. № 27, ст. 3439.
Существуют ли какие-нибудь квалификационные требования к представителям? Нет, за исключением ранее обозначенных цензов. Важен ли уровень и профиль их образования, полученная квалификация? Имеет ли значение профессиональный опыт, жизненный путь представителя, его личный авторитет в профессиональной среде юристов? Быть может важно то, что человек должен обладать элементарным уровнем юридической подготовки? Существует ли минимальная аттестация таких кадров? Важно ли то, какова репутация представителя? Ответ на все эти вопросы, скорее, отрицательный.
Наиболее распространенными способами попадания в представители (в федеральные партийные списки) являются:
спонсорство политической партии, имеющей свою фракцию в нижней палате парламента;
известность или популярность человека в обществе (чаще всего в сферах, не связанных с государственным управлением).
Спонсорская деятельность или финансирование политической партии, ее участия в избирательных кампаниях — основной способ попасть на верхние позиции федерального партийного списка. Г о-воря прямо — спонсорство — это покупка депутатского мандата. В условиях отсутствия цивилизованной и урегулированной системы лоббирования (представление объединениями корпораций интересов отраслей экономики) российская практика заключения таких сделок еще значительно отличается от практики некоторых западных государств, общества которых обладают более высокой политической культурой1.
Общественная популярность кандидата в представители также важна, тем более что нижняя палата парламента вот уже более пяти лет формируется на основе пропорциональной избирательной системы. Чем популярнее (узнаваемее) личность, тем большие политические шансы она имеет для попадания на верхние позиции партийного списка. Скорее популярностью, нежели богатым управленческим, политическим или юридическим опытом объясняется попадание в партийные эшелоны популярных людей, для которых публичная политическая деятельность чужда: представители шоу-бизнеса, искусства, профессиональные спортсмены, врачи, военнослужащие, инженеры, работники сельского хозяйства и т. д.
Например, в Государственную Думу VI созыва избраны (помимо тех представителей культуры и спорта, которые сразу отказались от мандатов) депутаты: боксер Николай Валуев; гимнастка Алина Кабаева; борец Александр Карелин; актриса телесериала «Универ» Мария Кожевникова; конькобежка Светлана Журова; оперная певица Мария Максакова-Игенбергс; дзюдоист Дмитрий Носов; фигуристка Ирина Роднина; теннисист Марат Сафин; певец Иосиф Кобзон; борец Махарбек Хадарцев и др. Нужно ли после этого задаваться вопросом о компетентности представителей депутатского корпуса в сфере юридической техники? Тем не менее, в последующем, на этапе реализации закона, она, конечно же, будет предполагаться (презумпция компетентности законодателя).
Существует и третий способ попадания в партийные списки. Этот способ доступен лишь тем, кто уже входит в политическую элиту — руководителям государства и его регионов. Приведенная технология широко практикуется в российском политическом процессе, ее результат также известен — практика массовых отказов от депутатских мандатов после выборов в Государственную Думу2. Вряд ли такие подходы способствуют действительному народному представительству в законодательной деятельности.
Принято считать, что наиболее эффективным представительством населения является партийное представительство. Из этого обосновывается пропорциональная избирательная система, активно вытесняющая систему большинства. Между тем, ставить знак равенства между партийным и народным представительством неверно. Так, Л.А. Тихомиров считал систему партийного представительства «глубоко антидемократичной» потому, что она не объединяет народ с государством, а разъединяет, поскольку организованная часть партий, всегда ничтожная численности по сравнению с народными массами, становится единственным активным гражданством, создавая господствующий над народом политиканский класс3. Весьма актуально для нашего времени: до выборов кандидат в депутаты представляет народ, а после получения депутатского мандата — политическую номенклатуру.
Не будет преувеличением, если сказать, что основные недостатки демократии, дающие многочисленные основания для ее критики, коренятся именно в системе представительства. Удивительно, но в сравнении с законодательной деятельностью представительная деятельность не подлежит нормативному регулированию, за исключением установления норм представительства и избирательных цензов. Отношения представительства (принципы, порядок, формы и техника представительства, обязанности и ответственность представителей и т. д.), которые de facto составляют предмет консти-
1 См.: Перегудов С.П. Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России // Полис. 1993. № 4. С. 115—120.
2 После подведения итогов выборов в Государственную Думу шестого созыва от депутатских мандатов в пользу других членов списка отказались 99 (22%) избранных кандидатов.
3 См.: Тихомиров Л.А. Христианство и политика. М., 2002. С. 84.
туционно-правового регулирования, до сих пор остаются законодательным пробелом. Федеральный закон, регламентирующий правила лоббирования интересов в российской парламенте, также не принят. При таком положении дел остается только догадываться и предполагать, чьи же интересы в таком случае представляют депутаты? Какова технология представления интересов? Каковы последствия некачественных результатов представительства?
Чуть более подробную регламентацию получили вопросы территориального представительства. Члены Совета Федерации представляют субъекты Российской Федерации, при этом один представитель делегируется (наделяется полномочиями) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, а второй представитель — вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, вопросы качества представительной деятельности, политической и юридической ответственности самих представителей здесь также остаются открытыми.
Таким образом, парламентарий-представитель, прежде всего, есть политик. Номинальная цель его деятельности — представление интересов, но учитывая свободный мандат депутата, отсутствие нормативной регламентации представительства интересов граждан, а также отсутствие политической и юридической ответственности за «непредставительство» («ненадлежащее представительство»), фактической целью представительной деятельности становится поддержание политической популярности, обеспечивающей получение высокого политического рейтинга к следующей избирательной кампании и проявление безусловной политической лояльности к любым решениям вышестоящих лиц.
Профессионализм представителя состоит в умении осуществлять политический пиар, успех представителя — в эффективной манипуляции общественным мнением. Эффективность же представительной деятельности не в том, чтобы представлять интересы населения (в том числе ценой депутатского мандата), а в том, чтобы, не покидая политическую арену, как можно дольше оставаться в списках представителей (при любой конъюнктуре). Требования, предъявляемые к представителю, излишни (а потому — минимальны), так как они ограничивают политическую конкуренцию.
Итак, история повторяется дважды: первый раз в виде трагедии, второй — в виде фарса (Г.В.Ф. Гегель). Грубые дефекты отечественного парламентаризма, в том числе детерминирующие низкое качество законодательной деятельности, вновь, как и более ста лет назад, заставляют задуматься о «подлинном представительстве», стандарты которого в очередной раз предлагаются теорией1.
Каковы же особенности деятельности законодательной? Если говорить кратко — прямо противоположные. Во-первых, законодательная деятельность — это государственное управление высшего уровня. Требования закона универсальны, им обязаны подчиниться все — в том числе и глава государства. Цена и последствия законотворческих ошибок несоизмеримы с ценой и последствиями иных юридических ошибок. Если правоприменитель неверным решением «губит судьбу» одного человека, то законодатель ошибается всегда в масштабе стратегии — речь идет не только о десятках миллионов людей, но и об их потомках, словом — о деструктивных изменениях макроуровня.
Во-вторых, это деятельность профессиональная. Она требует профессиональной подготовки от тех, кто ее осуществляет. При этом законодатели — это кадры высшей юридической квалификации в сравнении с юристами, осуществляющими систематизацию, толкование (в том числе нормативное) и применение законодательства. Несомненно, что создание закона с профессиональных позиций значительно сложнее его толкования и применения. При этом речь идет не только и не столько об уровне профессиональной подготовки законодателя и владении им технико-юридическими приемами, сколько об особом прогностическом умении создавать абстрактные модели поведения, предвидеть и программировать юридическое будущее государства и общества.
Таким образом, роль и значение законотворчества предполагают высочайший профессионализм его субъектов. Профессионализм — это требование и условие качества законодательной деятельности. Профессиональные требования к парламентарию-законодателю и к парламентарию-представи-телю, повторим, существенно расходятся.
Профессионализм законодательной деятельности проявляется в следующих моментах:
1) в профессионализме субъекта деятельности — законодателя, который выражается в профессиональной компетентности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
2) в профессионализме самой деятельности, который достигается соблюдением профессиональных стандартов законотворчества (юридическая техника), позволяющих минимизировать «законодательный брак»;
1 См.: Кайтаева Х.И. Организационно-процедурные стандарты законотворчества в правовом государстве [Электронный ресурс] // УВ1_: http://rudocs.exdat.com/docs/index-315061.html (дата обращения: 19.08.2013).
3) в механизме юридической ответственности за непрофессиональные решения (профессиональная дисквалификация), который позволяет применить меры к парламентариям, допустившим грубые законотворческие ошибки.
Профессиональная компетентность выражается в профессиональных знаниях, умениях и навыках. Она является результатом профессионального образования и (или) профильной практической подготовки. Каким же должен быть профиль образования (подготовки) кандидатов в депутаты Государственной Думы в условиях отсутствия нормативно установленных квалификационных требований? Ответ зависит от отправной точки, которой можно признать как форму права (закона), так и предмет законодательного регулирования.
С позиции формы права о профессиональной компетентности законодателя следует судить по наличию у него высокой правовой квалификации, необходимыми условиями которой выступают высшее юридическое образование и опыт юридической (правотворческой) деятельности. Квалифицированные юридические познания есть сог^Шо sine qua non качественной подготовки законодательных актов.
Профессиональная компетентность, рассматриваемая с позиции предмета законодательного регулирования, есть умения и навыки в регулируемой сфере — в производственной, торговой, финансовой, образовательной, научной, сельскохозяйственной и иных отраслях, регулируемых законом. Спектр вопросов, образующих предмет регулирования, широк, поэтому «правила игры» в соответствующих сегментах жизнедеятельности должны определять эксперты. Если, например, предметом регулирования закона является рынок ценных бумаг, то и подготовку соответствующего закона логично доверить профессиональным финансистам, разбирающимся в «материи» отношений. Резюмируем, что качественное законотворчество требует синтеза юридической подготовки и компетентности в профиле регулируемых законом отношений.
Такой подход к профессиональной компетентности законодателя согласуется с представлением о качестве законодательства, определяемом как качеством содержания законодательства, так и качеством его формы1. Качество содержания законодательства — это соответствие законодательства социальным реалиям, прежде всего — предмету законодательного регулирования, а также среде его действия. Качество формы законодательства — это технико-юридический уровень формулирования в законах потребностей и требований социальной реальности. Качественным законодательство может быть признано лишь тогда, когда оно одновременно качественное как по форме, так и по содержанию.
Ознакомление с персональным составом депутатов Государственной Думы шестого созыва позволяет заключить, что ее депутаты представляют различные сферы профессиональной деятельности (предмет регулирования), но при этом лишь шестая их часть может претендовать на профессиональную компетентность с позиции формы закона: из 450 народных избранников только 66 депутатов (15%) обладают высшим юридическим образованием, из них лишь 46 депутатов (11%) прошли обучение по очной форме2.
Существенные различия между представительной и законодательной видами деятельности Федерального Собрания Российской Федерации обнаруживаются и в подходах к профессиональной компетентности парламентариев. Отметим, что не только в общественном сознании, но и в среде политологов профессиональная компетентность депутата-представителя и профессиональная компетентность законодателя по своим критериям существенно отличаются друг от друга.
Так, например, на интернет-портале «Деловой центр Республики Татарстан (TatCenter.ru)» был проведен небольшой опрос экспертов. На вопрос о том, какие качества необходимы в работе депутату Государственного совета Республики Татарстан были даны следующие ответы: сострадание к народу; честность; смелость; популярность; компетентность; ответственность; открытость; наличие собственного мнения, собственной, независимой позиции. Нетрудно заметить, что эти общие качества не отражают профессионализм законодателя и в равной мере могут характеризовать любого государственного служащего. Наряду с этим встречаются и более прагматические суждения: «Профессионализм, компетентность в узких сферах (юриспруденция, экономика и др.). Как показывает практика, руководители предприятий, директора школ, врачи, представители рабочего класса и села в законотворческой деятельности погоды не делают»3.
К кандидатам в члены Совета Федерации предъявляются требования, аналогичные требованиям к кандидатам в депутаты Государственной Думы, за небольшим исключением. Так, наряду с требованиями, касающимися гражданства (вида на жительство) другого государства, судимости, совершения
1 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2008. С. 143—144.
2 Информация о персональном составе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации получена автором с ее официального сайта (http://www.duma.gov.ru/).
3 Каким должен быть идеальный депутат? Мнение экспертов [Электронный ресурс] // ЫЯЬ: http://info.tatcenter.ru/ агі:ісІе/69294/ (дата обращения: 15.08.2013).
отдельных административных правонарушений, дееспособности, кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации должен достигнуть возраста тридцати лет и обладать безупречной репутацией, а также постоянно проживать на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению [6]. Как видим, названные требования также не относятся к профессиональной компетентности сенаторов в законодательной сфере.
Задаваясь вопросом о тех или иных критериях профессиональной подготовленности законодателя, приходится, тем не менее, констатировать, что нормативной регламентации они не подлежат. Конституция Российской Федерации, как уже было сказано ранее, не содержит профессиональных цензов, установленных для членов палат российского парламента. Маловероятно, что разработчики Основного закона забыли установить их вследствие того, что не осознавали особый характер и значение законотворческой деятельности для государства и общества, а потому не стремились к закреплению квалификационных требований к законодателю. Остается предположить, что столь минимальные цензы, установленные в Конституции РФ, необходимы для парламентского представительства.
Отсутствие требований к профессиональной квалификации депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации особенно заметно при обращении к конституционным требованиями, предъявляемыми к федеральным судьям. Напомним, что таковыми требованиями (ст. 119 Конституции Российской Федерации) являются гражданство РФ, возраст не моложе 25 лет, высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет. К этому следует добавить институт аттестации, выражающийся в сдаче квалификационного экзамена, а также в обсуждении кандидатуры судьи квалификационной коллегией.
Наряду с конституционными цензами федеральное законодательство устанавливает для кандидатов в судьи дополнительные требования:
для кандидатов на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации — возраст не менее сорока лет; безупречная репутация; стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет; признанная высокая квалификация в области права1;
для кандидатов на должности судов общей юрисдикции — отсутствие судимости, либо уголовного преследования, прекращенного по реабилитирующим основаниям; отсутствие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; отсутствие состояния на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств; отсутствие иных заболеваний, препятствующих осуществлению полномочий судьи. Кроме того, к кандидатам в судьи разных судебных инстанций установлены дополнительные возрастные цензы и требования к профессиональному стажу2.
Из простого сопоставления конституционных положений вытекает, что даже возрастной (не характеризующий профессиональную компетентность лица) ценз для кандидата в депутаты ниже, чем для федерального судьи.
Таким образом, на уровне высшего законодательного акта государства деятельность законодательная в силу колоссального политического эффекта, производимого деятельностью представительной, признается менее квалифицированной, чем правоприменительная (судебная), тогда как и теория, и практика говорят об обратном (это особенно очевидно для тех, кто хотя бы единожды участвовал в разработке проекта нормативного правового акта). Известно, что в континентальном праве качество нормативного регулирования выступает важнейшей предпосылкой эффективности индивидуального регулирования именно потому, что судья не обладает такой свободой правоприменительного усмотрения, которая давала бы ему возможность создавать нормативные установления (прецедентное право) с целью устранения ошибок законодателя. Иными словами, законодателем может и должен быть не просто дипломированный юрист, а специалист, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.
Тем не менее, озабоченность, все-таки, вызывает не разница в общих, а отсутствие профессиональных требований к парламентариям. Противоречия между принципами представительной деятельности и профессионализмом деятельности законодательной очевидны.
Профессиональные стандарты законотворчества — это не только правила юридической техники, среди которых можно различать целые группы стандартов, в том числе содержательные, структурные, логические, языковые, а также процедурные, это весь набор требований к законодательной деятельности.
1 О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) // Российская газета.2012. 7 декабря; Собрание законодательства РФ. 2013. № 27, ст. 3439.
2 О статусе судей в Российской Федерации: закон РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 (в ред. от 02.07.2013) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30, ст. 1792; Собрание законодательства РФ. 2013. № 27, ст. 3477.
В теории права и отраслевых юридических науках вопросам юридической техники уделяется серьезное внимание. Разработано учение о юридической технике, выработаны готовые к применению правила, приемы, конструкции, алгоритмы юридической деятельности. Но почему же законодатель не спешит брать этот арсенал на вооружение?
Вот как высказываются на этот счет разработчики проекта Концепции правотворческой политики. «С развитием опыта законотворческой деятельности совершенствуются механизмы, призванные обеспечить высокое качество принимаемых законов, их теоретическую проработанность и практическую применимость. Создана целая система фильтров, через которую должен пройти законопроект, чтобы стать действующим нормативным актом. Данную систему обслуживают сотни высококвалифицированных специалистов, десятки подразделений и организаций. Подготовлены официальные научно-методические рекомендации по юридической технике оформления нормативных предписаний. В таких условиях логично было бы предположить, что качество принимаемых законов должно повышаться. Между тем оказывается, что далеко не во всех случаях содержание законодательных актов юридически безупречно. Об этом, в частности, свидетельствуют данные ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации: до 80% принятых законов направлены на внесение изменений и дополнений в действующее законодательство»1.
Почему законодатель часто отступает от профессиональных стандартов деятельности? Потому, что он и не воспринимает правила юридической техники как профессиональные стандарты, так как они не имеют юридического закрепления. Уже более десяти лет ученые-правоведы сетуют на то, что не принят закон о нормативных правовых актах в Российской Федерации, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.
Если проанализировать основные нормативные документы, регламентирующие законодательную деятельность парламента — регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, то можно убедиться, что требования юридической техники, помимо процедурных правил (порядок, сроки, порядок принятия решений и т. п.), в этих документах не отражены. До принятия закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации с целью их апробации необходимо закрепить и содержательные, структурные, логические, а также языковые правила законодательной техники в регламентах деятельности палат.
Затрагивая тему ответственности за допущенные законотворческие ошибки, следует констатировать, что в настоящее время такую ответственность субъекты законодательного процесса не несут, хотя предложения об установлении юридической ответственности за негативные результаты правотворчества уже высказывались2. «Безответственность» законодателя — это одна из причин правотворческого брака. Как реализовать такую ответственность? Пожалуй, это тема отдельного и продолжительного повествования.
Для ликвидации проблем, порождаемых представительной демократией, необходимо развитие институтов непосредственной демократии в законотворчестве, осуществляемое параллельно с развитием профессиональных начал законодательной деятельности.
Подводя итоги, отметим следующее. Представительная деятельность есть основное проявление демократизма в законотворчестве. Между законодательной и представительной деятельностью Федерального Собрания Российской Федерации существуют объективные противоречия, обуславливающие их конкуренцию и, зачастую, взаимоисключение. Очевиден дисбаланс между этими видами деятельности в пользу представительной деятельности, отмеченный дисбаланс выступает основной причиной низкого качества принимаемых парламентом законов. Необходимо развитие профессиональных начал законодательной деятельности, основными направлениями которого следует признать: повышение профессиональной компетентности законодателя; обеспечение соблюдения профессиональных стандартов законотворчества и установление механизма юридической ответственности за непрофессиональные законодательные решения.
1 Проект Концепции правотворческой политики в Российской Федерации / разраб. А.В. Малько, А.П. Мазуренко. М., 2011. С. 11.
2 См. там же. С. 27.
