CC BY
34
В.И. Чехарина*
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВ -ЧЛЕНОВ ЕВРОСОЮЗА ЗА СООТВЕТСТВИЕМ ПРИНЦИПУ СУБСИДИАРНОСТИ ПРОЕКТОВ ПРАВОВЫХ АКТОВ ЕВРОСОЮЗА
Появление новых тенденций в парламентском контроле со стороны парламентов государств - членов Европейского союза (далее - ЕС) за соответствием принципу субсидиарности проектов правовых актов Европейского союза связано с рядом принципиальных положений.
Лиссабонский договор, принятый ЕС 13 декабря 2007 г. и вступивший в силу в декабре 2009 г., точнее Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества1, имеет целью заменить собой не вступившую в силу Конституцию ЕС и внести изменения в действующие договоры и соглашения о ЕС в целях реформирования системы его управления. Лиссабонский договор уточняет компетенцию Евросоюза, внося определенную ясность в сложный вопрос европейской интеграции. При составлении перечня компетенции и внесении в нее уточнений существенную роль сыграли обеспокоенность ряда государств-членов в связи со значительным расширением полномочий ЕС и последовавших за этим так называемым дефицитом демократии, сужением суверенных прав государств - членов ЕС.
Одним из существенных изменений, введенных Лиссабонским договором, явилось укрепление роли национальных парламентов. В ст. 12 разд. II «О демократических принципах» Договора о ЕС закреплено важное положение о том, что национальные парламенты активно способствуют надлежащему
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community. См.: URL: http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text/index_an.htm.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2013
функционированию Союза: а) получая информацию со стороны институтов Союза и уведомления о проектах законодательных актов Союза в соответствии с Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском союзе; б) контролируя соблюдение принципа субсидиарности в соответствии с процедурами, предусмотренными в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.
В условиях, связанных с принятием Лиссабонского договора, особое значение приобретает юридическая конкретизация принципа субсидиарности и процедуры реализации контроля национальных парламентов за актами ЕС с точки зрения соблюдения этого принципа в законодательной деятельности органов ЕС2.
Возрастание роли национальных парламентов в ЕС, а также новые условия порядка осуществления процедур контроля за соблюдением принципа субсидиарности требуют, по нашему мнению, рассмотрения ряда вопросов. Это: 1) содержание принципа субсидиарности; 2) регламентация процедуры контроля со стороны национальных парламентов за правовыми актами ЕС в европейском законодательстве; 3) проблемы регламентации процедур парламентского контроля государств - членов ЕС за деятельностью правительств этих государств в органах ЕС (на примере Республики Польша); 4) создание в национальных парламентах специальных органов по контролю за принятием правовых актов в ЕС (комиссий по вопросам ЕС, имеющих статус постоянных комиссий в парламенте - на примере Республики Польша) и оценка первых итогов их работы.
Содержание принципа субсидиарности в европейском законодательстве изменялось постепенно. Развитие принципа суб-сидиарности в отношениях государственности связано с появлением концепции суверенитета как инструмента организации государственной власти. В XVI и начале XVII в. определение суверенитета стало предметом политических дебатов. В XIX в. многие мыслители были уверены, что европейцам следует со-
2 См.: URL: http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text/index_an.htm. 132
здать общеевропейскую федерацию3. Эта идея и настоящее время остается актуальной. Формальное включение принципа субсидиарности было осуществлено Маастрихтским договором о Европейском союзе в 1992 г. Содержание этого принципа в настоящее время подверглось уточнению, что связано с последними новеллами касательно применения субсидиарности, которые были внесены, как уже отмечалось выше, Лиссабонским договором 2009 г., а также рядом протоколов. Изменения, с одной стороны, не касаются по существу содержания принципа субсидиарности, а с другой - вносят дополнительные важные уточнения в процедуру контроля за соблюдением этого принципа со стороны национальных парламентов и Суда Европы. «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза»4. Таким образом, в тех областях, которые не входят в исключительную компетенцию ЕС, Союз принимает правовые акты только тогда и в том объеме, когда цель не может быть достигнута в достаточной степени в решениях (актах) государств - членов ЕС на центральном, региональном и местном уровне. В этом смысле важным является вопрос, какие органы должны участвовать в принятии правовых актов ЕС и какова роль государств-членов в этом процессе.
Принцип субсидиарности, закрепленный в Договоре о ЕС с учетом Лиссабонского договора, а также основных протоколов (Протокола о роли национальных парламентов в ЕС № 1 и протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности № 2)5, регулирует процессуальные аспекты его при-
3 См.: Гомцян С.В. Динамика развития принципа субсидиарности в Европейском союзе // Вестник международных организаций. 2007. № 6 (14). С. 54-55.
4 Ст. 5 Договора о Европейском союзе. URL: http://eu-law.ru/about/
5 URL: http://eulaw.ru/treaties/protoc/1; http://eulaw.ru/treaties/protoc/2.
менения шире, чем это было ранее. Его трактовка позволяет включить национальные парламенты в осуществление законодательных процедур органов ЕС. Эта новая роль парламентов государств-членов отмечается в литературе как одно из существенных изменений, введенных Лиссабонским договором.
Определение и содержание принципа предполагает, во-первых, конкретную оценку уровня принятия решения (Союзный или национальный). Предписание (п. 3 ст. 5 Договора о ЕС) предполагает, что законодательное решение может приниматься государствами-членами, когда цели этого решения оптимально могут быть достигнуты на национальном уровне. В этой связи при оценке соответствия принимаемого нормативного акта принципу пропорциональности можно говорить об определенной презумпции принятия правовых актов государствами-членами, если соблюдены условия компетенции. Во-вторых, о соответствии проектов актов Союза принципу пропорциональности можно говорить лишь тогда, когда принятие этих актов не касается исключительной компетенции Союза. К ней в соответствии со ст. 3 Договора о функционировании Европейского союза относятся: таможенный союз; установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка; денежная политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро; сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства; общая торговая политика. Союз также располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, т.е. оно необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетен-цию6.
Реализация права контроля европейских национальных парламентов связана с их участием в законодательном европейском процессе и конкретно раскрывается в процедурах, закрепленных в Протоколе № 2 о применении принципов субсидиар-ности и пропорциональности. Национальные парламенты осу-
6 См.: URL: http://eulaw.ru/treaties/tfeu. 134
ществляют контроль за соответствием законодательных проектов принципу субсидиарности двояким способом: а) путем использования соответствующих процедур, закрепленных в праве ЕС; б) в форме проводимого с Комиссией ЕС политического диалога, который не урегулирован рамками процедур, содержащихся в Договоре о ЕС и протоколах к нему.
В связи с реализацией национальными парламентами права контроля необходимо уточнить некоторые термины, используемые в предмете контроля. Так, законодательными актами ЕС являются правовые акты, принятые в порядке обычной или специальной законодательной процедуры. В соответствии со ст. 289 Договора о функционировании Европейского союза обычная законодательная процедура состоит в принятии регламента, директивы или решения совместно Европейским парламентом и Советом по предложению Комиссии. В особых случаях, предусмотренных Договорами, принятие регламента, директивы или решения Европейским парламентом при участии Совета или Советом при участии Европейского парламента образуют специальную законодательную процедуру. Правовые акты, принятые посредством законодательной процедуры, выступают в качестве законодательных актов7. Кроме того, термин «проект правового акта» обозначает предложения Комиссии, инициативы группы государств-членов, инициативы Европейского парламента, запросы Суда, рекомендации Европейского центрального банка и запросы Европейского инвестиционного банка, направленные на принятие этого акта (ст. 3 Протокола № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности).
Собственно процедуру контроля можно представить в виде нескольких стадий. Процедура начинается с того, что Комиссия ЕС передает национальным парламентам свои предложения законодательных актов, а также свои измененные предложения одновременно с их передачей законодателю Союза. Европейский парламент передает национальным парламентам свои проекты правовых актов, а также изменения к ним. Совет передает национальным парламентам проекты актов,
7 См.: URL: http://eulaw.ru/treaties/tfeu.
исходящие от группы государств-членов, от Суда, от Европейского центрального банка или от Европейского инвестиционного банка, а также измененные проекты. Законодательные резолюции Европейского парламента и позиции Совета сразу же после принятия передаются ими национальным парламентам (ст. 4 Протокола № 2). Перед тем как предложить правовой акт, Комиссия ЕС проводит широкие консультации. Когда уместно, эти консультации должны учитывать региональное и местное измерение планируемых действий. В случае исключительной срочности Комиссия не проводит данных консультаций. Она мотивирует свое решение в своем предложении (ст. 2 Протокола № 2).
Следующей стадией является мотивирование (обоснование) проектов правовых актов с точки зрения субсидиарности и пропорциональности. Каждый проект должен включать в себя карточку с обстоятельными данными, позволяющими оценить соблюдение принципов субсидиарности и пропорциональности. В этой карточке должны содержаться данные, обеспечивающие возможность оценивать финансовое воздействие проекта. Доводы, позволяющие сделать вывод о том, что цель Союза может быть лучше достигнута на уровне последнего, должны опираться на качественные и по мере возможности на количественные показатели.
Дальнейшие стадии определяются также положениями европейских документов. В соответствии со ст. 6 Протокола № 2 любой национальный парламент (любая палата) в течение восьми недель со дня передачи проекта правового акта может направить в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности.
Рассматривая отдельные стадии, можно обнаружить ряд спорных вопросов. Например, достаточен ли срок восемь недель для выработки мотивированного заключения национальным парламентом. Правда, в проекте измененного Договора этот срок был еще меньше и составлял шесть недель. Есть проблемы, заслуживающие еще большего внимания. Отдельная стадия
связана с учетом заключения национального парламента. Так, п. 1 ст. 7 Протокола № 2 гласит, что «Европейский парламент, Совет и Комиссия, а также, когда уместно, группа государств-членов, Суд, Европейский центральный банк или Европейский инвестиционный банк - если проект правового акта исходит от них, учитывают мотивированные заключения, направленные национальными парламентами или палатами национальных парламентов». То есть инициатор законопроекта, внесший его, обязан принять к сведению предложенное ему обоснование о несоответствии принципу субсидиарности, но этот орган не связан представленным обоснованием. Таким образом, обоснование несоответствия носит рекомендательный, а не обязательный характер.
Каждый национальный парламент располагает двумя голосами, которые распределяются исходя из национальной парламентской системы. В двухпалатной национальной парламентской системе каждая из двух палат располагает одним голосом (ст. 7 Протокола № 2). Однако в том случае, если мотивированные заключения о несоблюдении в проекте законодательного акта принципа субсидиарности представляют не менее одной трети всех голосов, которыми наделены национальные парламенты, проект подлежит повторной экспертизе. По результатам этой повторной экспертизы Комиссия или, когда уместно, группа государств-членов, Европейский парламент, Суд, Европейский центральный банк или Европейский инвестиционный банк, если проект законодательного акта исходит от них, могут принять решение оставить проект в неизменном виде, изменить проект или отозвать его. Данное решение должно быть мотивированным. Этот механизм именуется правилом «желтой карточки». Более обоснованная и определенная (по результативности) стадия контроля может возникнуть в рамках обычной законодательной процедуры - в случае, если мотивированные заключения о несоблюдении в предложенном правовом акте принципа субсидиарности представляют не менее простого большинства голосов, которыми наделены национальные парламенты, то предложение подлежит повторной экспертизе. По результатам этой повторной экспертизы Комиссия может принять решение
оставить предложение в прежнем виде, изменить или отозвать его. Если Комиссия решит оставить предложение в прежнем виде, то она должна будет в мотивированном заключении обосновать причину, по которой считает предложение соответствующим принципу субсидиарности. Это мотивированное заключение, а также заключения национальных парламентов подлежат передаче законодателю Союза для их учета в рамках процедуры. В первом чтении правового проекта законодатель (Европейский парламент, Совет ЕС) проверяет его на предмет соответствия принципу субсидиарности, учитывая, в частности, мотивы, которые представили и разделяют большинство национальных парламентов, а также мотивированное заключение Комиссии. Если большинством в 55% членов Совета ЕС или большинством поданных голосов в Европейском парламенте законодатель приходит к заключению о несоответствии проекта принципу субсидиарности, то дальнейшее его рассмотрение не проводится.
Проблема содержания и реализации принципа пропорциональности и контроля со стороны национальных парламентов государств-членов широко обсуждается в правовой европейской литературе. Некоторые политики и ученые критикуют включение принципа субсидиарности в учредительные договоры на том основании, что он может применяться только в федерациях. Германия является, в свою очередь, одним из главных сторонников включения принципа субсидиарности в практику ЕС. Отсылка к принципу субсидиарности содержится в п. 1 ст. 23 Основного закона ФРГ в редакции 1992 г. Также предусмотрена возможность Бундестага давать заключения по проектам правовых актов Европейского союза до их принятия8. Многие авторы связывают ограничение роли национальных парламентов в создании и контроле правовых актов ЕС с проблемой «дефицита демократии» в ЕС9 и выступают за дальнейшую конкретизацию
8 См.: Европейское право: Учебник для вузов / Отв. ред. Л.М. Энтин. М., 2000. С. 117.
9 См.: Grzeszczak R. Parlamenty panstw czlonkowskich w Unii Europe-jskiej. Wroclaw, 2004. S. 49-50.
138
функции контроля со стороны национальных парламентов в целях укрепления принципов демократии10.
Парламентский контроль со стороны национальных государств и его развитие связаны с вопросом о создании процедур парламентского контроля государств - членов ЕС за деятельностью правительств этих государств в органах ЕС, что нередко приводило к внесению соответствующих изменений в европейские конституции после вступления государства в ЕС.
Парламенты в государствах - членах ЕС имеют специальные полномочия в отношении влияния на позиции их правительств в ЕС. Например, в Дании парламентские комиссии могут принимать акты (инструкции), положениям которых должно следовать правительство Дании при решении вопросов в ЕС. В то же время следует иметь в виду, что общие положения относительно взаимодействия парламента и правительства, опирающиеся на принцип, что законодательная власть принадлежит парламенту, отличаются от специфики процессов принятия правовых актов в ЕС11.
10 Более подробно см.: Sokolewicz W. Formy oddzialywania parlamentu polskiego na prawodawstwo Unii Europejskiej // Panstwo i Prawo. 2004. № 8. S. 3-17; Cieslik Z. Pawiowski B. Zmiana roli parlamentow narodowych w Unii Europejskiej (wedlug Traktatu reformuj^cego Uni§ Eu-ropejsk^, przyj^tego w Lizbonie, w dniach 17-18 pazdziernika 2007 r.). Mozliwosci badania zasady pomocniczosci w polskim parlamencie // Zeszyty Prawnicze BAS. 2007. № 4. S. 29-38; Czachyr Z. Parlament panstwa czlonkowskiego Unii Europejskiej a badanie zgodnosci projektyw aktyw prawa wspylnotowego z zasady subsydiarnosci // Studia Europejskie. 2006. № 1. S. 41-55; Gyrnicz E. Wzmacnianie roli parlamentyw narodowych w konstrukcji europejskiej // Biuletyn Analiz UKIE. 2008. № 21; Mik C. Pozycja prawna parlamentow narodowych w Unii Europejskiej w swietle Traktatu z Lizbony // Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Soc-jologiczny. 2010. Z. 2; Subsydiarnosc. Monografie i studia. MilczarekD. (red.). Warszawa, 1996; Popiawska E. Rola parlamentow narodowych w swietle Traktatu z Lizbony // Przegl^d Sejmowy. 2010. № 5(100). S. 157-176.; Wyjtowicz K. Funkcja kontrolna Sejmu w zakresie integracji europejskie // Przegl^d Sejmowy. 2008. № 3 (86). S. 77.
11 Garlicki L. Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykladu. Wydanie 15. Warszawa, 2011. S. 432.
Контрольная функция, осуществляемая национальными парламентами в отношении правовых актов ЕС, по своей сути отличается от парламентской контрольной функции в рамках конкретного европейского государства. Так, согласно Конституции Польши 1997 г. (ст. 95) осуществление контрольной функции закреплено исключительно за Сеймом. Правда, на практике имеются определенные инструменты контрольной деятельности, принадлежащие Сенату. Существует многолетний опыт принятия так называемых сенаторских заявлений, которые могут касаться всех вопросов осуществления мандата сенатора, а также содержать предложения и замечания, направленные членам Совета Министров (ст. 49 Регламента Сената Польши).
Традиционная контрольная функция, присущая Сейму, связана с деятельностью Совета Министров и осуществляется в пределах, установленных предписаниями Конституции и законами Польши. Особый характер имеет деятельность польского парламента, связанная с влиянием на позицию, которую занимает Республика Польша (ее правительство) в ЕС по вопросам принятия правовых актов, т.е. с особенностями осуществления контрольной функции на уровне ЕС. Эта особенность подчеркнута в решениях Конституционного трибунала Польши, где указывается, что хотя эта деятельность осуществляется в формах, типичных для контрольной функции, она имеет отношение и к законодательной сфере, а потому Сенат (как палата парламента) должен быть включен в осуществление контрольной функции на уровне ЕС. Как следует из решений Конституционного трибунала Польши, вступление Польши в ЕС и связанные с этим принципиальные отграничения пределов национального законодательства от актов ЕС требуют пересмотра разграничения законодательной и контрольной функций парламента Республики Польша12.
Вступление Польши в 2004 г. в ЕС привело к новой правовой позиции Совета Министров и польского парламента в отношениях с органами ЕС. Это связано с положением, когда правительство государства - члена Союза становится одним из непо-
12 Wyrok ТК 7 12 stycznia 2005 шкш К 24/04. 140
средственных участников правотворческой деятельности ЕС по вопросам, переданным для решения на уровне Союза. В свою очередь, такая ситуация привела к изменениям во взаимоотношениях между правительством и парламентом Польши (эта ситуация касается и других государств, вступивших в ЕС). В связи с этим контрольная функция национального парламента приобретает новые особенности. В литературе отмечается, что взаимоотношения между правительством и парламентом, с одной стороны, реализуются в форме высказывания мнений, указаний относительно законопроекта ЕС, которые поступают в Совет Министров от соответствующих органов польского парламента (постоянных комиссий, комитетов, особенно комиссий по вопросам Евросоюза, имеющихся в составе Сейма и Сената). С другой стороны, эти взаимоотношения выражаются в конкретных процедурах, предусмотренных в законодательстве Польши13. Обязанности Совета Министров Польши по отношению к Сейму и Сенату (палатам польского парламента) в вопросах, связанных с членством Польши в ЕС, регулируются в ряде законов14. В отношении Закона от 11 марта 2004 г. о взаимоотношениях Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики Польша в ЕС, было принято решение Конституционного трибунала Польши, в котором указано, что выражение мнения польского правительства по проекту правового акта ЕС является элементом осуществления законодательной функции парламента. Поэтому Сенат также должен
13 КтикМ. Funkcja коШо^я Sejmu RP. Warszawa, 2008. 8. 107, 108, 109.
14 Следует обратить внимание, что первый закон о взаимоотношениях Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики Польша в ЕС, был принят сразу после вступления Польши в ЕС, т.е. 11 марта 2004 г (Dziennik Ustaw 2004. № 52. Poz. 515). Далее, после принятия Лиссабонского договора, а ранее -соответствующих протоколов о роли национальных парламентов был принят закон от 29 августа 2009 г. о Комитете по делам ЕС (Dziennik Ustaw. 2009. № 165. Poz. 1277), а также новый закон о взаимоотношениях Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики Польша в ЕС от 8 октября 2010 г. (Dziennik Ustaw. 2010. № 213. Poz. 1395).
участвовать в соответствующей процедуре о выражении подобного мнения15.
Закон о взаимоотношениях Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики Польша в ЕС от 8 октября 2010 г., принятый вместо прежнего закона 2004 г., закрепляет общий принцип обязательного взаимодействия Совета Министров Польши с Сеймом и Сенатом (ст. 1 и 2 Закона). Более конкретно это положение выражается в следующих процедурах, предусмотренных Законом. Во-первых, Совет Министров представляет Сейму и Сенату (не реже, чем один раз в шесть месяцев) информацию об участии Польши в деятельности ЕС (п. 1 ст. 3). Информация подлежит рассмотрению на заседании Сейма, который по предложению Комиссии по вопросам ЕС принимает решение о согласии либо несогласии с ней на основании данной оценки (ст. 125а Регламента Сейма). Указанную информацию рассматривает также Сенат (ст. 45а Регламента Сената).
Во-вторых, Совет Министров взаимодействует с обеими палатами польского парламента (Сеймом и Сенатом) по вопросам правотворчества ЕС путем представления им ряда документов ЕС, которые подлежат консультации с государствами-членами в определенных областях. К ним относятся: сообщения Европейской комиссии, планы работы Совета ЕС, ежегодные планы законодательных работ Европейской комиссии, проекты правовых актов, а также проекты собственной позиции правительства в отношении этих правовых актов. При этом учитывается, что соответствующие органы обеих палат парламента могут в течение 21 дня представить собственное мнение по указанным актам (ст. 4-5, 7-8 Закона). Кроме того, Совет Министров взаимодействует с палатами польского парламента по проектам международных договоров в рамках полномочий ЕС, проектам актов Совета ЕС и другим важнейшим документам (ст. 9 Закона). Совет Министров обсуждает с палатами в порядке надлежащей процедуры информацию о прохождении законодательной процедуры в ЕС и сообщает польскому парламенту о собствен-
15 См.: Wyrok z 12 stycznia 2005 г. K 24/04. 142
ной позиции в отношении этой процедуры (ст. 10 Закона), а также информирует парламент относительно проектов правовых актов, которые должны быть рассмотрены Советом ЕС. При этом мнения, высказанные органами парламента, должны лежать в основе позиции, занимаемой Советом Министров в отношении проекта правового акта. Если же эти мнения не учитываются в позиции Совета Министров, парламентские органы вправе потребовать представления незамедлительных объяснений этого факта.
Сейм, а также Сенат могут обязать Председателя Совета Министров внести жалобу в Суд ЕС по вопросу нарушения в правовом акте ЕС принципа субсидиарности, о котором идет речь в п. 3 ст. 5 Договора о Европейском союзе (с учетом принятия Лиссабонского договора). Кроме того, Совет Министров представляет на рассмотрение соответствующего органа Сейма польские кандидатуры на должности в органах ЕС16.
Осуществление парламентского контроля в отношении соблюдения принципа субсидиарности в правовых актах ЕС непосредственно связано с созданием в Сейме и Сенате Комиссий по вопросам ЕС, имеющих статус постоянной комиссии в палатах польского парламента. В связи с этим в польской правовой литературе появились предложения о создании единой комиссии по вопросам ЕС, общей для обеих палат парламента. Однако на этот счет существует обоснованное возражение, что подобная законодательная новелла, прежде всего, потребовала бы изменения Конституции Польши с точки зрения изменения полномочий палат17 (ст. 110, 112 Конституции Польши 1997 г.). Другое предложение о наделении Комиссии по вопросам ЕС полномочиями по принятию своих актов, имеющих обязательное значение для Совета Министров Польши и выражающих общую позицию Сейма, также невозможно принять в рамках действующей Конституции Польши18. В соответствии с Регламентом Сейма19 к
16 См.: Dziennik Ustaw. № 213. Poz. 1395.
17 См.: Garlicki L. Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykladu. Wydanie 15. Warszawa, 2011. S. 432.
18 См.: Garlicki L. Polskie prawo konstytucyjne. S. 432.
19 См.: URL: http: // www.sejm.gov.pl.
компетенции указанной Комиссии относятся вопросы, связанные с членством Польши в ЕС. Она отражает позицию и выражает официальное мнение по поводу проектов правовых актов ЕС, проектов международных договоров, относящихся к компетенции ЕС, планов работы Совета ЕС и ежегодных планов законодательной деятельности Европейской Комиссии. Комиссия дает рекомендации Совету Министров относительно позиции Республики Польша, которую Совет Министров имеет намерение занять при рассмотрении проектов правовых актов Советом ЕС, а также при рассмотрении информации и иных документов со стороны ЕС, по поводу кандидатур от Польши на занятие определенных должностей в органах ЕС.
В Комиссию Сейма может войти не больше 46 членов. Полномочия Комиссии Сейма по вопросам ЕС были урегулированы еще в Законе 2004 г. о взаимодействии Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики Польша в Европейском союзе. Эти полномочия закреплены в Регламенте Сейма. Они, в частности, касаются следующих вопросов: 1) регулярного получения информации от Совета Министров (ст. 148Ь Регламента Сейма); 2) рассмотрения с участием представителей польского правительства вопросов, связанных с функционированием ЕС (проектов правовых актов ЕС, позиций, которые занимает Совет Министров в ходе законодательных работ органов ЕС, вопросов о внесении предложений о польских кандидатурах на должности в органах ЕС); 3) выражения мнений и рекомендаций по отношению к решениям Совета Министров по вопросам ЕС (ст. 148с Регламента). Эти мнения и рекомендации в польском законодательстве не носят обязательного характера. Однако в условиях эффективного функционирования парламентской системы могут приобретать важное политическое значение и влиять на реализацию процедур, связанных с парламентской ответственностью правительства и его отдельных министров.
Практика деятельности постоянной Комиссии по вопросам ЕС Сейма VII (с 2011 г.) созыва свидетельствует о достаточно активной позиции этого органа, на что указывают принятые решения. Так, за период с 14 декабря 2011 г. до 14 декабря 2012 г.
Комиссия приняла 30 официальных мнений (Opinii - польск., далее - Мнение) в пределах своих полномочий20. Из них 22 Мнения Комиссии содержали негативное отношение по вопросам, связанным с деятельностью ЕС. При этом в восьми решениях Комиссии (№ 5, 11, 12, 15, 20, 21, 23, 30) высказано конкретное мнение о нарушении принципа субсидиарности в актах ЕС, о чем было также направлено соответствующее уведомление в Совет Министров Польши на имя Председателя, компетентного министра или в другие государственные органы. К вопросам, по которым Комиссия Сейма по вопросам ЕС выразила негативное мнение в связи с нарушением принципа субсидиарности, за анализируемый период относится, например, распоряжение Европейского парламента и Совета Европы, касающееся изменений общих принципов пограничного контроля и его временного перенесения в исключительных случаях на внутренние границы государств-членов. Это Мнение (№ 5) Комиссии было принято 13 января 2012 г. на основе ст. 160 Регламента Сейма Польши. Другое Мнение (№ 11) о нарушении принципа субсидиарности было высказано Комиссией 27 апреля 2012 г. и касалось распоряжения (директивы) Совета ЕС о праве на осуществление совместных действий в сфере соблюдения свободы предпринимательства и оказания услуг. Официальное мнение (№ 15) Комиссии Сейма Польши по вопросам ЕС от 24 мая 2012 г. высказано относительно полномочий Европейской Комиссии по статистике в связи с компетенцией уполномоченных статистических учреждений государства - члена ЕС (в данном случае Польши). Официальное Мнение (№ 20), принятое 26 июля 2012 г., касается распоряжения Совета ЕС, которое устанавливает инструменты помощи странам - членам ЕС, не имеющим евро в качестве своей валюты. Официальное мнение от 29 августа 2012 г. (№ 21), носящее негативный характер по отношению к акту ЕС, высказано относительно предложений, касающихся распоряжения Парламента ЕС и Совета ЕС в области клинических исследований медицинских препаратов, применяемых для людей.
20 См.: URL: http:// www.sejm.gov.pl.
В нем также конкретно отмечается нарушение принципа субси-диарности21.
21 Более подробно официальные мнения Комиссии Сейма Польши по вопросам ЕС (SUE) см.: URL: http://
www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/agent/xsp?symbol=OPINI... Opinia nr 5 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotycz^cego rozporz^dzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniaj^cego rozporz^dzenie (WE) nr 562/2006 w celu ustanowienia wspolnych zasad dotycz^cych tymczasowego przywrocenia w wyj^tkowych okolicznosciach kontroli granicznej na granicach wewn^trznych (COM(2011) 560 wersja ostateczna)" przyj^ta na podstawie art. 160 regulaminu Sejmu na 14 posiedzeniu w dniu 13 stycznia 2012 r. Opinia nr
11 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotycz^cego rozporz^dzenia Rady w sprawie wykonywania prawa do podejmowania dzialan zbiorowych w kontekscie swobody przedsi^biorczosci i swobody swiadczenia uslug (C0M(2012) 130 wersja ostateczna)" przyj^ta na 43 posiedzeniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. Opinia nr 12 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotycz^cego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotycz^cej delegowania pracownikow w ramach swiadczenia uslug (C0M(2012) 131 wersja ostateczna)" przyj^ta na 44 posiedzeniu w dniu 9 maja 2012 r. Opinia nr 15 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotycz^cego rozporz^dzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniaj^cego rozporz^dzenie (WE) nr 223/2009 w sprawie statystyki europejskiej (COM(2012) 167 wersja ostateczna)" przyj^ta na 52 posiedzeniu w dniu 24 maja 2012 r. Opinia nr 20 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotycz^cego rozporz^dzenia Rady ustanawiaj^cego instrument pomocy finansowej dla panstw czlonkowskich, ktorych walut^ nie jest euro (C0M(2012) 336 wersja ostateczna)" przyj^ta na 66 posiedzeniu w dniu 26 lipca 2012 r. Opinia nr 21 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotycz^cego rozporz^dzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie badan klinicznych produktow leczniczych stosowanych u ludzi oraz uchylenia dyrektywy 2001/20/WE (COM(2012) 369 wersja ostateczna)"przyj§ta na 67 posiedzeniu w dniu 29 sierpnia 2012 r. Opinia nr 23 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotycz^cego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zbiorowego zarz^dzania prawami autorskimi i prawami 146
Комиссия Сейма по вопросам ЕС имеет право через Маршала Сейма направить свое официальное Мнение и рекомендации относительно контроля актов ЕС, их проектов, иных документов ЕС, принимаемых законодательными органами ЕС, помимо Совета Министров Польши и его членов, Председателю Высшей контрольной палаты, Председателю Национального польского банка, Генеральному прокурору, Главному инспектору по труду. Орган, которому Комиссия направила соответствующее официальное Мнение, обязан в течение 30 дней предоставить Маршалу Сейма информацию о своей позиции относительно официального Мнения Комиссии Сейма по вопросам ЕС. В случае непредставления соответствующего ответа о позиции компетентного органа Комиссия вправе предложить Сейму принять соответствующее решение либо резолюцию по этому вопросу (ст. 159, 160 Регламента Сейма Польши).22
Объем полномочий постоянной Комиссии по вопросам ЕС в Сенате (другой палате польского парламента) более узкий по сравнению с аналогичной Комиссией в Сейме. В него входят в основном вопросы, касающиеся выражения Мнения о проектах правовых актов ЕС, получения информации от правительства по вопросам, указанным Комиссией и связанным с участием Польши в ЕС, и некоторые другие23.
Как видно из представленных примеров, предметы контроля акта могут значительно отличаться по содержанию. В то
pokrewnymi oraz udzielania licencji wieloterytorialnych dotycz^cych praw do utworow muzycznych na potrzeby ich wykorzystania na internetowym polu eksploatacji na rynku wewn^trznym (COM(2012) 372 wersja ostateczna)" przyj^ta na 75 posiedzeniu w dniu 26 wrzesnia 2012 r. Opinia nr 30 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotycz^cego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poprawienia rownowagi plci wsrod dyrektorow niewykonawczych spolek, ktorych akcje s^ notowane na gieldzie i odnosnych srodkow (COM(2012) 614 wersja ostateczna)" przyj^ta na 110 posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2012 r.
22 См.: URL: http://www.sejm.gov.pl/prawo/regulamin/regsejm.htm.
23 Ст. 67b и 67d Регламента Сената Польши. URL: http:// www.senat.gov.pl.
же время только дальнейшая практика может определить степень важности учета принципа субсидиарности и его основные критерии. Решение вопроса, на каком уровне (национальном или наднациональном) следует принимать правовой акт, всегда будет зависеть от целого ряда обстоятельств, связанных с экономическими отношениями в ЕС, а в целом от отношения к суверенитету государств-членов, который может сокращаться (и сокращается) за счет договоренностей о частичной передаче ряда полномочий органам ЕС. В таких условиях роль контрольной функции выборных парламентов национальных государств должна возрастать и распространяться на все принципы, лежащие в основании создания и развития ЕС. Следует отметить, что принцип субсидиарности непосредственно связан с принципами пропорциональности и законности. Для более независимых выводов следует отдельно изучить эти вопросы. Более того, в национальных парламентах высказываемые мнения относительно контроля правовых актов ЕС должны приобретать в определенных случаях строго обязательный характер (а не рекомендательный), особенно для внутренних государственных органов, дабы соблюсти демократические принципы создания и функционирования национальных институтов, прежде всего выборных национальных парламентов.
Особенности осуществления контрольной функции национальных парламентов оказывают ныне более заметное влияние на законодательные процедуры стран - членов ЕС, чем это было раньше. Некоторые их этих особенностей рассматриваются в этой статье на примере Республики Польша и в связи с решениями Конституционного трибунала Польши. Исходя из существующей практики и польской конституционно-правовой доктрины, можно сделать вывод, что польское законодательство существует в четких рамках, соответствующих требованиям ЕС. Однако процедуры, связанные с принятием правовых актов ЕС, требуют быстрого включения (имплементации) этих актов в систему польского права. В ходе процедуры контроля возникают организационные проблемы, связанные, например, с необходимостью отведения большего времени для оценки проекта правового акта ЕС, чем это имеет место в настоящее время (восемь
недель). Кроме того, в ее осуществлении задействовано несколько органов, взаимодействующих между собой. В Польше в подобной процедуре принимают участие Сейм, Сенат, их постоянные Комиссии по вопросам ЕС, Совет Министров, как правило, в лице собственного Комитета по вопросам европейской ин-теграции24, Маршал Сейма, направляющий проект в соответствующую Комиссию, а также некоторые другие органы, например специализированные службы Канцелярии Сейма (ст. 70 Регламента Сейма)25. Для эффективного взаимодействия служб, комиссий, иных органов часто требуется немало времени, а также регламентировать их взаимоотношения, чтобы достичь результативности в контрольной процедуре.
Европейская комиссия, в свою очередь, указывает на ряд возражений в отношении обоснований, принятых национальными парламентами и включающих положения о нарушении принципа субсидиарности. Эти возражения сделаны относительно обоснований, представленных парламентами в 2010 г.26 Комиссия называет ряд вопросов, имеющих проблемный характер и требующих более широкого обсуждения. Прежде всего называются вопросы, связанные с разграничением принципов законности и субсидиарности. Отмечаются также трудности процессуального характера, такие, как недостатки в обоснованиях, данных на проекты актов ЕС, представленных национальными парламентами, которые связаны не только с принципом субсидиар-ности, но и с другими принципами, например законности и пропорциональности. Кроме того, существует проблема неточного определения терминов27 или их отсутствие. Эти и другие возражения Европейской комиссии, а также анализ национального законодательства и практики его применения свидетельствуют о необходимости дальнейшей конкретизации как самого принципа субсидиарности, так и иных принципов, терминов и процедур,
24 См: Dziennik Ustaw. 2009. № 161. Poz. 1277.
25 См.: URL: http:// www.sejm.gov.pl.
26 См.: GrzelakА., Еаспу J. przestrzegania unijnej zasady pomoc-п^оёС przez раг1атеПу narodowe - pierwsze doswiadczema // Zeszyty prawnicze BAS. 2011. № 4 (12). S. 21.
27 См.: GrzelakА., Lacny J. Op. а! S. 21, 22.
направленных на усиление роли национальных парламентов в осуществлении контрольной функции относительно правовых актов ЕС.
М.Н. Шувалов*
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ**
Конституционно-правовой статус главы государства, как и любого другого субъекта конституционно-правовых отношений, представляет собой нормативно-правовую категорию, определяемую исключительно нормами конституционного законодательства. Так, под понятием конституционно-правового статуса главы государства понимается установленное нормами Конституции и законодательных актов положение главы государства, т.е. его место и роль в системе государственных органов, прежде всего среди высших органов государства, которые определяются его функциями, компетенцией и ответственностью1.
Как свидетельствует мировая практика, эффективное представительство государства во внутренней политике и международных отношениях возможно тогда, когда президенту принадлежит статус главы государства, а не просто высшего должностного лица или главы исполнительной власти. Следует учесть и то, что важнейшей задачей президента любой страны является
Научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 См.: Березка С.В. Конституционно-правовой статус главы государства в России и в Украине: сравнительно-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований «История науки русского конституционного (государственного) права», проект № 12-0300040.
