CC BY
364
1
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Парламентские обычаи: теоретическая база и перспективы развития
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.1.5
Джимбинова Ирина Евгеньевна, кандидат юридических наук, помощник члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, е-mail: [email protected]
Аннотация. Источники права всегда были одной из ключевых тем в научных
исследованиях многих авторов со времен возникновения права до наших дней, и самым древним из источников права является обычай. В истории права роль его была различной и, хотя в настоящее время правовой обычай признается в России формальным источником права, его роль в российской правовой системе незначительна. В настоящей статье автор изучает роль правового обычая в деятельности палат российского парламента, а также приводит примеры правовых обычаев, применяемых в практике деятельности парламентов зарубежных государств. Ключевые слова: источник права, обычай, парламент, парламентская деятельность.
С самого начала функционирования палат российского парламента основными источниками их деятельности стали конституционные положения, некоторые исторические обычаи и традиции представительных органов нашей страны, опыт зарубежных законодательных органов.
В настоящее время парламент в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также регламентами палат Федерального Собрания.
О парламентском обычае нет упоминания ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат. Однако вся деятельность парламента состоит из обычаев, трансформировавшихся в различное время в регламенты палат и федеральные законы, относящиеся к деятельности палат Федерального Собрания.
Тем не менее, примеры парламентского обычая существуют. Еще первый Председатель Совета Федерации сказал: «В палате нет ни политических партий, ни группировок, ни фракций. У нас не может быть
фракций... и каждое мнение должно уважаться». Это правило действовало на протяжении двух первых созывов Совета Федерации.
В 1996 году в Совете Федерации был создан еще один прецедент, ставший своеобразным парламентским обычаем: «В Совете Федерации вопрос о прекращении или подтверждении полномочий члена палаты не рассматривается до вступления в законную силу решения суда»1.
В первые годы работы Совета Федерации сложился обычай выездов членов Совета Федерации в регионы, которые они представляют в палате, например, на инаугурации губернаторов, заседания и совещания региональных органов власти, другие мероприятия. В последние три-четыре года выезды в регионы стали носить плановый характер. Они включаются как недельные выезды в планы работы палаты, наравне с сессионными заседаниями.
В качестве обычая долгое время применялась норма об открытии первой сессии представительного органа государственной власти старейшим депутатом. В настоящее время в Конституции РФ в ч. 3 ст. 99 этот обычай законодательно закреплен.
Другим ярким примером того, как обычай трансформируется в закон, является закрепление в законах государственной или национальной символики, праздничных знаменательных и памятных дат, обычаев воинской, врачебной и других видов присяг.
Своеобразным сводом парламентских обычаев можно считать регламенты палат Федерального Собрания. К настоящему времени в них нашли свое отражение многие наработанные приемы парламентской деятельности с первых дней его существования, а также существенный опыт деятельности зарубежных парламентов. Процесс совершенствования регламентных норм не прекращается по сей день. В Регламент вносятся изменения исходя из практики парламентской деятельности палаты.
В современной правовой науке отсутствует единое понимание обычая как источника права. Можно найти большое количество определений терминов «обычай» и «правовой обычай».
Так, например, советский энциклопедический словарь дает следующее определение термина обычай - «стереотипный способ поведения, который воспроизводится в определенном обществе или социальной группе и является привычным для их членов. Устаревшие обычаи сменяются в процессе исторического развития новыми, способствующими становлению новых, прогрессивных общественных отношений».
В популярной интернет-энциклопедии «Википедия» под обычаем понимают «стихийно сложившееся правило поведения, включенное в систему правовых норм и признаваемое источником права».
1 Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и развитие российского парламентаризма: история, современность, перспективы. Изд-во «Известия» УД П РФ. - М., 2005.
Право и современные государства
В юридической литературе так же высказываются различные позиции относительно определения термина «обычай».
Так в учебнике А.В. Милехина по теории государства и права сказано: «правовой обычай - это санкционированное государством правило поведения, которое сложилось исторически в силу постоянной повторяемости и признано государством в качестве обязательной нормы поведения»1.
В учебниках по теории государства и права нередко дается определение как обычая, так и правового обычая. Например, С.В. Бошно предлагает следующие определения: «Обычай - это сложившееся правило поведения, которое существует и применяется длительное время и выступает регулятором общественных отношений»2. А также: «правовой обычай -это исторически сложившееся правило поведения, санкционированное государством; осуществляется путем отсылки к обычаю, а не текстуального закрепления в законе»3.
Существуют различные мнения и относительно места и роли обычая в государственном праве. Так А.А. Белкин считает, что применительно к сфере государственно-правовых отношений «нужна иная, чем правовой обычай категория... такой категорией должно стать обыкновение»4. В то же время А.Л. Сивков полагает: «никакой самый совершенный регламент не сможет предусмотреть все возможные варианты и коллизии, неизбежно возникающие в деятельности парламента. И в этих не имеющих прецедента ситуациях единственный способ преодолеть нарождающийся конфликт - обращение к альтернативным источникам парламентских процедур: прецеденту, обычаю, толкованию регламента, опыту и знаниям работников аппарата»5.
В Конституции РФ нет прямой отсылки к обычаю как к источнику права. Однако в Конституции 1918 года такая норма была зафиксирована. Так ст. 66 гласила: «выборы производятся, согласно установившимся обычаям, в дни, устанавливаемые местными Советами».
В период существования Советского Союза при многих Советах Министров союзных и автономных республик, ряде исполкомов местных Советов существовали специальные комиссии по традициям, праздникам и обрядам. Их главной задачей была пропаганда советских традиций и обычаев, а также координация деятельности государственных органов по изучению, обобщению и распространению таких обычаев, как важного средства повышения правовой культуры граждан, пропаганды социалистических
1 Милехин А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Маркет, 2007.
2 Бошно С.В. Теория государства и права: учебное пособие. - М.: Эксмо, 2007. - С. 121.
3 Там же.
4 Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве // Правоведение. - 1998. - № 1.
5 Сивков А.Л. Альтернативные источники парламентской процедуры (обычай, прецедент, практика, толкование регламента) // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы., - 2003. - № 6.
идеалов и воспитания народа в духе патриотизма1.
Полагаю, что подобного рода орган может быть полезен и сейчас как средство повышения правовой культуры населения и как своеобразный центр по сбору и анализу существующих в настоящее время обычаев деятельности не только парламента, но и других государственных органов.
В деятельности зарубежных парламентов традиции и обычаи, складывающиеся годами, десятилетиями, а то и столетиями имеют очень высокий престиж в системе применяемых норм, являются его спецификой2.
Так в Великобритании, многочисленные парламентские процедуры, такие как образование специальных комитетов, парламентские запросы министрам, консультации между «кнутами» правительства и оппозиции, процедуры ведения дебатов и принятия решений и многие другие не зафиксированы в письменном виде, а регулируются древними обычаями.
Спектр неписанных правил, лежащих в основе деятельности Конгресса США достаточно широк и хорошо известен. Это и «правило старшинства», и «правило любезности сената» и другие не менее известные обычаи и правила. Несмотря на то, что в США существует действующая писаная конституция, обычаи и традиции занимают не последнее место в системе источников парламентского производства. Ими определяется общая компетенция парламентских комитетов и комиссий, согласно обычаю представитель в конгрессе США должен быть жителем именно того избирательного округа, от которого он баллотируется, хотя письменных предписаний на этот счет не существует.
Во Франции, как и в большинстве европейских стран, основным источником права является действующая конституция. Однако можно найти немало примеров, когда та или иная деятельность в парламенте регулируется согласно неписанным правилам, традициям и обычаям. Например, оратор даже со своего места выступает стоя, председатель палаты не участвует в голосовании, хотя это нигде не предусмотрено, осенне-зимняя сессия посвящается рассмотрению бюджета, а весенняя заслушивает программу правительства и ряд других. Существуют даже постоянные правила, по примеру правил сената США, имеющие свое название и неукоснительно соблюдаемые парламентариями. Так, например, правило «трех третей», согласно которому одна треть времени в выступлениях предназначена для правительства, другая треть - для правительственного большинства, а последняя треть для оппозиции. Что касается регламента парламента Франции, то по большей части он состоит из обычаев и традиций палат, сложившихся исторически в течение веков.
Многочисленны и разнообразны обычаи и традиции, ставшие правилами
1 Положение о Комиссиях по советским традициям, праздникам и обрядам Украинской ССР: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 1 сентября 1978 // Ведомости Верховного Совета УССР. - 1978. - № 37. - Ст. 535.
2 Очерки парламентского права: зарубежный опыт / Под ред. Топорнина Б.Н. - М.: Ин-т гос-ва и права, 1993.
Право и современные государства
деятельности бундестага ФРГ Есть примеры как процедурных правил (возможность опубликовать в протоколах парламента непроизнесенные речи, возможность реплики с места, время для выступлений определяется в результате предварительных соглашений между парламентским большинством, представителями правительства и оппозицией и т.д.), так и норм, имеющих принципиальное значение для всей системы парламентаризма в ФРГ. Например, хотя нигде не установлено, что в органах власти должен действовать на партийной или межпартийной основе блок парламентского большинства и зависимого от него правительства, такая ситуация действует повсеместно.
Из вышеуказанного следует, что обычаи играют важную роль в системе источников парламентской деятельности многих государств. В каждой стране они индивидуальны, но есть примеры, когда один и тот же обычай, одно и то же правило применяется аналогичным образом в различных странах. Так процедура принятия закона в трех чтениях берет свое начало от древних обычаев британского законодательного органа. Обычай рассматривать законопроект в трех чтениях стал частью парламентской процедуры в британском парламенте еще в XVI веке1.
Начало систематическому изучению и обобщению парламентских обычаев за рубежом было положено в 1960-х годах Генри Робертом, издавшим обширное пособие под названием «Правила парламентской процедуры» (на русский язык переведено в 1992 г.). Эту работу называют «сводом парламентских законов», «моделью парламентского поведения», а ее автора - отцом современной парламентской процедуры. Как писал сам Г.М. Роберт, «крайне важно, чтобы каждый почтенный общественный орган действовал на основе порядка, благопристойности и единообразия»2. Особенность «Правил» Роберта состоит в том, что они приспособлены для любой «ассамблеи», где принимаются решения, - будь то палата парламента, клуб избирателей или религиозная община. Скрупулезно разбираются процедуры ведения дел на собраниях (от внесения предложений при их классификации на главные, побочные и привилегированные до этикета прений и порядка голосования), права собраний, их рабочих органов (комитеты, комиссии), должностных лиц (председатель, секретарь, казначей) и т.д. Многие из них, исходя из английского и американского опыта парламентаризма, представляют то, что можно назвать азами собственно парламентской культуры.
Интересна с точки зрения изучения парламентских обычаев и книга сенатора Ричарда Бейкера «Традиции сената Соединенных Штатов Америки», где описаны правила, традиции и обычаи повседневной деятельности Сената США, такие как процедура принятия присяги новыми сенаторами, состав Сената и правила старшинства, обычай первого выступления
1 См. Макдональд У. Повседневная жизнь британского парламента / Пер. с англ. Е. В. Колодочкиной. - М.: Молодая гвардия, 2007. - С. 210.
2 Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры. - М., 1992. - С. 23.
вновь назначенных сенаторов, обычай ношения определенной одежды в здании Сената, и многие другие не менее интересные традиции. Автор книги отмечает, что «Сенат США во многом руководствуется традициями и сложившейся практикой»1.
Несмотря на то, что в настоящее время деятельность российских государственных органов, в том числе и представительных, урегулирована законами и иными нормативными актами, все вопросы, возникающие в процессе осуществления их полномочий предусмотреть невозможно. Полагаю, что в этом случае следует обращаться как раз к такому древнему и мудрому источнику права как обычай. Возникновение и существование обычаев не бывает случайным. Обычаи вырабатываются годами, десятилетиями, а иногда и столетиями. В них накоплен богатый опыт, знание и мудрость. Именно поэтому нельзя пренебрежительно относиться к этому источнику права. Однако следует отметить, что вывод Р Дэвида о том, что «изучение обычая никогда не было проведено должным образом», не утратил своей актуальности и в настоящее время2.
Изучение парламентских обычаев, проведение сравнительно-правового исследования существования и применения парламентских обычаев в нашей стране и за рубежом может оказать неоценимую услугу в деле развития и становления российского парламентаризма, улучшения законодательной и правоприменительной техники и в целом в становлении российского государства как подлинно демократического и правового.
Библиографический список
1. Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве // Правоведение. - 1998. - № 1.
2. Бошно С.В. Теория государства и права: учебное пособие. - М., 2007
3. Верхние палаты парламентов зарубежных государств: опыт организации и деятельности (информационно-аналитические материалы). - М., 2002.
4. Давид Р. Основные правовые системы современности. - М., 1996.
5. Макдональд У. Повседневная жизнь британского парламента / Пер. с англ. Колодочкиной Е.В. - М., 2007.
6. Милехин А.В. Теория государства и права: учебник. - М., 2007.
7. Очерки парламентского права: зарубежный опыт: [Сборник статей] / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1993.
8. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и развитие российского парламентаризма: история, современность, перспективы. Материалы Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.
9. Роберт, Генри М. Правила парламентской процедуры. - М., 1992.
1 Baker R. A. Traditions of the United States Senate /Senate, Washington D.C., 2007. Перевод источника осуществлен с участием автора статьи
2 Дэвид Р. Основные правовые системы современности. - М., 1996.
Право и современные государства
10. Романов Р.М. Истоки парламентаризма: От законодательных органов древности до наших дней. 2-е изд., доп. и переработ. - М., 2006.
11. Сивков А.Л. Альтернативные источники парламентской процедуры (обычай, прецедент, практика, толкование регламента) // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2003. - № 6.
12. Совет Федерации. Заседание первое. 11-15 января 1994 года. Стенографический отчет. - М., 1995.
13. Советский энциклопедический словарь. - М., 1979.
14. Baker R.A. Traditions of the United States Senate. Washington D.C., 2007.
