CC BY
164
КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 340.131.5
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИИ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ юстиции в россиИскоИ федерации
Мокосеева Марина Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель декана по научной работе юридического факультета Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: pvl_mksv@mail.ru
В России проблема исполнения актов конституционного судопроизводства ставилась еще в до принятия Конституции РФ, с 1992 г., когда республика Татарстан не выполнила Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № П-РЗ-I. Автор изучает различные виды ответственности за неисполнение решений органов конституционной юстиции и предлагает установить административную ответственность. При этом автор изучает зарубежный опыт Республики Казахстан, Республики Беларусь, Республики Косово, Республики Албания и ФРГ.
Основными методами исследования стали научные методы, такие как метод анализа и метод сравнения, которые позволили выделить сходства и различия между нормами права и решениями органов конституционной юстиции и сформулировать конкретные теоретические и практические выводы и предложения, необходимые для дальнейшего развития российской правовой системы.
Ключевые слова: правовая позиция, решения суда, конституционный суд, конституционная юстиция, конституционный контроль, норма права, совершенствование законодательства, конституционное право.
К органам конституционной юстиции в Российской Федерации относится Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные, а также уставные суды субъектов Российской Федерации. На настоящий момент существует 13 конституционных судов и 3 уставных суда. Не все субъекты Российской Федерации решаются создавать у себя конституционные и уставные суды, хотя Конституция Российской Федерации наделяет их такими полномочиями. Многие главы в регионах не решаются на этот шаг, чтобы их законы в дальнейшем не оспаривались.
Довольно часто при разрешении социальных споров районный, городской или арбитражный суд строго следует букве закона, не задумываясь о неконституционности применяемой нормы. Конечно, можно привести немало примеров полного и своевременного исполнения решений органов конституционной юстиции, но встречаются факты игнорирования, неоправданного затягивания с исполнением, попытки преодоления их юридической силы повторным принятием норм, аналогичных признанным неконституционными. Однако там, где они функционируют органы региональной конституционной юстиции стали эффективным средством защиты прав граждан.
Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от 19 июня 2007 г. № 002/07-П по делу о проверке отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 15 марта 2006 г. № 10015 «О специали-
34
зированном жилищном фонде Санкт-Петербурга» некоторые из них были признаны не соответствующими Уставу города, поскольку допускали передачу жилых помещений жилищного фонда социального использования гражданам, временно проживающим в общежитиях, и гражданам, не состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, а также передачу жилых помещений с нарушением установленной очередности их предоставления. Уже на следующий день Законом Санкт-Петербурга от 20 июня 2007 г. № 318-57 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О специализированном жилищном фонде Санкт-Петербурга"» оспариваемые нормы были изложены в редакции, не содержащей положений, признанных Судом не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга. Это свидетельствует о том, что парламент города еще до провозглашения итогового решения Уставного суда начал процедуру внесения изменений в обжалованный гражданами Закон.
Вместе с тем, решения конституционных (уставных) судов не всегда получают надлежащую реализацию. Председатель Конституционного Суда РФ
В. Д. Зорькин обращал внимание на то, все российские суды сталкиваются с общей проблемой недостаточно эффективного исполнения судебных решений [2, с. 21-23]. Количество неисполненных постановлений в 2004 году составляло - 1, в 2007 году - 1, в 2008 году - 2, в 2010 году - 3, 2013 году - 5,
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Мокосеева М. А.
в 2011 году - 4 и в 2012 году - 3. К 2014-2015 годам их количество составило - 17 [3]. В данном случае мы сталкиваемся с нарушением права на справедливое судебное разбирательство.
Подобная ситуация, например, существует и в Албании, где довольно часто встречаются запросы о последствиях неисполнения конституционных решений. Главными причинами неисполнения решений органов конституционной юстиции албанцы видят в деятельности или бездействии государственных органов, несмотря на то, что решения Конституционного суда носят окончательный характер и обязательны для исполнения с момента опубликования. В Республике Албания мы встречаемся со случаями привлечения государства к ответственности за неисполнение решения органа конституционного контроля. Правда, это являлось только очередным предлогом для дальнейшего неисполнения решения суда по финансовым причинам.
В России проблема исполнения актов конституционного судопроизводства ставилась еще в период функционирования первой модели организации Конституционного Суда РФ, до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Верховным Советом РФ, который являлся тогда высшим представительным органом государственной власти, был даже принят в первом чтении проект Закона РФ «Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда РФ». В это время в марте 1992 г. Республика Татарстан не выполнила Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № П-РЗ-I. В постановлении признавалось не соответствующим Конституции РСФСР Постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» в части формулировки вопроса, предусматривающего, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, поскольку это связано с односторонним изменением национальногосударственного устройства РСФСР и означает, что Республика Татарстан не состоит в РСФСР. Законопроект «Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда РФ» был направлен в субъекты Российской Федерации для обсуждения и представления заключения [1, с. 35-39]. На этом работа над законопроектом была завершена.
Статья 315 Уголовного кодекса РФ устанавливает уголовную ответственность в отношении представителя власти, государственного служащего, муниципального служащего, а также служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации за злостное неисполнение вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта,
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
а равно воспрепятствование их исполнению, предусматривая наказание вплоть до двух лет лишения свободы. Указанная норма в отношении неисполнения решений органов конституционной юстиции ни разу не применялась.
В 1996 г. в Уголовном кодеке Республики Беларусь была ст. 1671, которая также предусматривала ответственность за воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда Республики Беларусь со стороны должностных лиц, занимающих ответственное положение. Но ни одного случая применения этой нормы в белорусской юридической практике не было зафиксировано, хотя соответствующие ситуации имели место. Новый Уголовный кодекс Республики Беларусь 1999 г. такую ответственность не предусмотрел. На настоящий момент в Республике Беларусь установлена уголовная ответственность за неисполнение должностным лицом вступившего в законную силу приговора, решения или иного судебного акта либо воспрепятствование их исполнению (ст. 423 УК РБ). Норма очень напоминает российскую, однако отсутствует признак злостного характера. Есть и другие отличия: в Республике Беларусь Конституционный Суд проверяет абсолютно все законы, которые идут на подпись Президенту Республики Беларусь (Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь»), т. е. Суд осуществляет предварительный конституционный контроль. За последние 3 года применения предварительного конституционного контроля ни один акт (заключение) не был признан несоответствующим Основному закону государства. Несмотря на отсутствие примеров применения уголовного законодательства на конкретных примерах неисполения судебных актов, представляется, что законодательство Республики Беларусь более прогрессивно в этом отношении по сравнению с российским. Правда, остается открытым вопрос том, как применять уголовную ответственность в случае, если решение о неисполении принято в порядке предварительного конституционного контроля.
В этом отношении для России весьма интересен опыт Федерального конституционного суда Германии, который, также как и Конституционный суд Республики Беларусь, имеет право проводить предварительный конституционный контроль. В случаях, не терпящих отлагательств, Федеральный конституционный суд может применить временный судебный запрет до принятия решения по делу. Запрет может быть выдан только в том случае, если необходимо в кратчайшие сроки предотвратить грубое нарушение или угрозу нарушения прав и свобод человека и гражданина. Временный судебный запрет в любом случае может быть использован для защиты общественно значимых ценностей (ст. 32 Закона о Федеральном
35
Конституционное, муниципальное и административное право
конституционном суде Германии). Интересно отметить, что временный судебный запрет может отложить вступление в силу закона.
Вышеприведенный анализ показал неэффективность использования уголовной ответственности за неисполнение судебного акта в 2-х странах, а также необходимость введения в российскую практику работы органов конституционной юстиции предварительного конституционного контроля.
Закон Республики Беларусь от 8 января 2014 г. № 124-З «О конституционном судопроизводстве» в ст. 88, также как Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 04.06.2014) «О Конституционном Суде Российской Федерации» в ст. 81, устанавливает, что неисполнение вступивших в законную силу заключений, решений Конституционного суда либо воспрепятствование их исполнению влекут ответственность в соответствии с законодательными актами.
В обоих случаях законодатель не конкретизирует ответственность, но исходя из анализа российского законодательства, можно выделить, например, такой вид конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (роспуск законодательного органа субъекта РФ или отрешение от должности глав субъектов РФ) и органов местного самоуправления. К сожалению, данные виды ответственности также показали свою неэффективность, поскольку ни разу не применялись на практике [4, с. 19].
Федеральное законодательство пока не предусматривает меры конституционно-правовой ответственности за указанные нарушения к Президенту РФ или Федеральному Собранию РФ [6, с. 46-51].
Многие практические работники аппаратов органов конституционной юстиции отмечают необходимость установления административной ответственности за неисполнение решений судов.
Ведение административной ответственности за неисполнение решений органов конституционного контроля представляется весьма эффективным. Возможно введение в административный кодекс отдельной статьи или внесение изменений, например, в ст. 19.5. Кодекса об административный правонарушениях РФ, которая устанавливает ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль. В Республике Беларусь имеется подобная статья (ст. 23.1. Неисполнение выраженного в установленной законодательством форме требования, предписания либо представления Кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь), которую также можно подвергнуть изменению для обеспечения эффективности исполнения решений.
36
Предлагается внести в кодексы об административных правонарушениях и законодательство субъектов об административных правонарушениях нормы, предусматривающие ответственность за неисполнение решения конституционного (уставного) суда или иного судебного акта в отношении представителя власти, государственного служащего, муниципального служащего, а также служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации [5, с. 967-977].
В Законе «О Конституционном суде Республики Башкортостан» (в редакции от 8 декабря 2003 г.) содержится специальная статья «Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативно-правовых актов Республики Башкортостан в соответствие с Конституцией Республики Башкортостан в связи с решением Конституционного суда Республики Башкортостан» (ст. 83). Таким образом, необходимо конкретизировать механизм исполнения решений конституционных (уставных) судов, прописав его как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Например, законом Республики Дагестан от 25 апреля 1996 г. «О Конституционном суде Республики Дагестан» предусмотрено, что «Конституционный суд имеет право налагать штрафы на должностных лиц и граждан, проявивших неуважение к Конституционному суду». Основанием для наложения штрафа за неуважение являются неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного суда. За каждый случай нарушения Конституционный суд имеет право налагать штрафы на граждан в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц - до 50 минимальных размеров оплаты труда. А исполнение решения о наложении штрафа производится в порядке, предусмотренном действующим законодательством.
Достаточно интересен в этом отношении опыт Республики Косово. В соответствии с Правилом 63 (6) Правил Процедуры в случае отказа провести в жизнь решение или задержки осуществления решения или давая информацию Конституционному суду о принятых мерах, Конституционный суд может вынести решение, в котором это неисполнение или ненадлежащее исполнение предыдущего своего решения должно установить. Конституционный суд сам устанавливает, что его решение не было исполнено (эффективно реализовано), и публикует данное решение в официальном источнике опубликования. Таким образом, в Республике Косово заявителю предоставляется право обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке предполагаемого нарушения принципа res judicata (права на справедливое и беспристрастное рассмотрение дела), т. е. с проверкой предполагаемого неисполнения или ненадлежащего исполнения решения Конституционного суда КосоМарийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Мокосеева М. А.
сво. По результатам рассмотренного дела Суд выносит решение о неисполнении, это решение регистрируется органами государственной власти и официально опубликовывается в Official Gazette [7].
Опыт Республики Косово представляется весьма продуктивным, поскольку сила общественного мнения должным образом всегда будет оказывать воздействие на органы государственной власти, способствуя эффективной реализации решений органов конституционного контроля.
Данная статья подготовлена в рамках участия в Международном конкурсе РГНФ - Белорусского республиканского фонда фундаментальных исследований (БРФФИ) проектов российских и белорусских молодых ученых 2014 при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 14-23-23001). Особую благодарность за активное содействие в подготовке статьи выражаю работникам Конституционного суда Республики Марий Эл.
Литература
1. Александрова М. А. Пути разрешения проблемы неисполнения актов Конституционного Суда РФ // Российский судья. 2014. № 11. С. 35-39.
2. Зорькин В. Д. Конституционная юстиция стран новой демократии в условиях современных вызовов // Актуальные
проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Казань, 2010. Вып. V. С. 21-23.
3. Информационно-анналитический отчет об исполнении
решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2014 году, подготовленный Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 § 67 Регламента Конституционного Суда
Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/defaul t.aspx.
4. Лазарев Л. Исполнение решений Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2002. № 9. С. 19.
5. Мокосеева М. А. Решения органов конституционной юстиции Российской Федерации: норма права или юридическая формальность // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 967-977. DOI: 10.7256/1999-2807.2015.9.16194
6. Пантелеев В. Ю. Актуальные вопросы модернизации и повышения эффективности работы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 46-51.
7. DECISION ON NON-EXECUTION of JUDGMENT of the Constitutional Court of 17 December 2010 in Case No. KI 08/09 The Independent Union of Workers of IMK Steel Factory in Ferizaj, represented by Mr. Ali Azem, President of the Union -Constitutional Review of the Decision C. no. 340/2001 of the Municipal Court of Ferizaj, dated 11 January 2002. THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE REPUBLIC OF KOSOVOPristina, 14 November 2012 Ref_ No_:VMSP323 /12
M. A. Mokoseeva
liability for non-enforcement
of bodies of constitutional justice in the Russian federation
In Russia, the problem of the execution of acts of Constitutional justice has been before the adoption of the Constitution of the Russian Federation since 1992, when the Republic of Tatarstan did not comply with resolution of the Constitutional Court of March 13, 1992 N R-RP-I. There are many examples of full and timely execution of decisions of constitutional justice, but there are ignoring facts, unjustified delay in the execution, attempts to overcome their validity repeated adoption of rules similar to those declared unconstitutional ones. The author examines the various types of liability for non-enforcement of constitutional justice and proposes to establish the administrative responsibility. The author examines the international experience of the Republic of Kazakhstan, the Republic of Belarus, the Republic of Kosovo, Republic of Albania and the Federal Republic of Germany.
The main methods of research were scientific methods, such as method of analysis and comparison method that allowed highlight the similarities and differences between the norms law and decisions of constitutional justice and to formulate specific theoretical and practical conclusions and proposals necessary for the further development of the Russian legal system.
Key words: Legal position, judgments, Constitutional court, Constitutional justice, Constitutional control, rule of law, improvement of the legislation, constitutional law.
MOKOSEEVA Marina Alexandrovna - Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: pvl_mksv@mail.ru
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
37
