CC BY
223
Хугаева Р.Г.
старший преподаватель кафедры конституционного права Северо-Кавказского горно-металлургического института
(тел.: 88612583596)
Ответственное
государ
Аннотация
В статье исследуются вопросы конституционной ответственности высших органов государственной власти в России - Президента России, Государственной Думы и Правительства РФ в системе их взаимоотношений, обосновывается взаимный характер этой ответственности, высказываются предложения по совершенствованию конституционной ответственности высших органов государственной власти в России.
Annotation
The article deals with questions of constitutional responsibility of supreme bodies of state power of Russia in system of there relations. Substantiates mutual nature this responsibility. There are proposals for improve constitutional responsibility of supreme bodies of state power of Russia.
Ключевые слова: конституционная ответственность, высшие органы, государственная власть, разделение властей.
Key words: сonstitutional responsibility, supreme bodies, state power, power division.
собенность конституционноправовой ответственности высших государственных органов проявляется в том, что она существует в сфере разделения властей и является его следствием. Эта ответственность реализуется в контексте так называемых сдержек и противовесов, которые сохраняют заданный баланс власти, препятствуя возвышению одной ветви власти над другими.
Меры конституционно-правовой
ответственности высших органов государственной власти, как необходимый набор средств взаимного сдерживания, допустимого вмешательства, заставляющий эти органы держаться пределов отведенной компетенции, представляют собой наиболее значимые и эффективные сдержки и противовесы, позволяющие нейтрализовать попытки злоупотребления властью.
Меры конституционной ответственности высших государственных органов в совокупности представляют собой комбинацию средств взаимного сдерживания, обеспечивающую паритет ветвей власти, конституционную законность и юридическую последовательность в их деятельности.
Ценность конституционной ответственности высших государственных органов проявляется
больше в ее превентивной роли, в самой возможности ее осуществления, оказывающей заметное сдерживающее воздействие на высших носителей власти, о чем убедительно свидетельствует и российская конституционная практика. Тот факт, что отрешение Президента РФ от должности не имело места на практике, не имеет квалифицирующего значения: сама угроза принудительного лишения должности побуждает главу государства считаться с законом. Классический тому пример - уход Президента США Ричарда Никсона в 1974 г. в отставку под угрозой импичмента.
Ответственность высших органов государственной власти носит взаимный характер, по существу они отвечают друг перед другом, реализуя требование самоограничения власти, лежащее в основе правовой государственности.
Так, президентская ответственность, как правило, носит парламентский характер, она происходит либо в рамках парламента либо с его прямым участием. Здесь важно отметить, что идея сдерживания в вопросах ответственности главы государства проявляется уже в рамках парламента, имеющего двухпалатную структуру, в которой функции преследования и наказания разделены по палатам таким образом, что обычно одна палата (нижняя) выдвигает обвинение, а ^
67
вторая (верхняя) отрешает от должности (США, Россия). Это позволяет верхней палате отклонить обвинение, выдвинутое палатой нижней, принять отрицательное решение по импичменту даже при наличии несомненных признаков вины главы государства.
Особую сдерживающую силу импичмент приобретает в странах, где отсутствуют четкие основания импичмента либо они вовсе не формулируются, что позволяет говорить больше о политическом, нежели юридическом процессе импичмента.
Рассматривая основания ответственности Президента России, следует признать, что они практически делают отрешение Президента от должности недостижимым. Эти основания совершенно не выдержаны с позиций статуса и особенностей президентской должности, исключающей совершения обычного криминального преступления. У Президента такой "сверхдержавы" как Россия нет побудительных причин совершать государственную измену, которая состоит из таких действий как шпионаж, выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации (ст. 275 Уголовного кодекса РФ). Подобная конституционная запись лишь дискредитирует институт президентуры в России.
Что касается совершения иных тяжких преступлений, то эта формула тоже представляется неудовлетворительной, она вызывает справедливую критику. Получается, что глава государства, совершивший менее тяжкое преступление, может оставаться в своей должности. Хотя, с другой стороны, Президент России пользуется повышенной презумпцией невиновности, поскольку он юридически совершенно неприкосновенен.
Некоторые авторы предлагают основанием ответственности Президента России указать нарушение конституции и законов, что, по их мнению, сделает импичмент более доступным. Подобное основание импичмента присутствовало в Конституции РФ перестроечного периода. В Конституции РФ 1978 г. в редакции от 24 мая 1991 г. устанавливалось, что Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги" (ст. 121-10). Подобные предложения, на наш взгляд, лишены практического смысла, Конституция формулирует сам принцип законности, поэтому любое
правонарушение, совершенное главой государства, и даже аморальный проступок, можно вывести из Конституции. Все юридические действия главы государства опосредованы правовыми актами, если глава государства действительно нарушил Конституцию, то его действие легко преодолеть, обратившись в орган конституционного контроля.
Нам представляется, что система взаимных сдержек и противовесов выглядела бы более сбалансированной при отказе от конституционных оснований импичмента, что позволит парламенту преследовать главу государства, невзирая на тяжесть совершенного проступка. Теоретически таким основанием может выступать и безнравственное поведение. Почему глава государства, уличенный в аморальных действиях, должен оставаться на посту государства? Сегодня, например, основания импичмента главы субъекта Российской Федерации практически деюридизированы, он может быть отрешен от занимаемой должности Президентом РФ по утрате доверия, что стирает всякие основания ответственности, поскольку доверие юридически неизмеримо.
Наше предложение не расходится с зарубежной конституционной практикой, отвергающей твердые законодательные основания импичмента, о чем неопровержимо свидетельствует, например, опыт США. В деле импичмента Президента У. Клинтона, отсутствовали обстоятельства, соответствующие конституционной формуле импичмента -государственная измена, взяточничество или другие важные преступления и проступки (мисдиминоры). Внятные основания ответственности отсутствуют и в деле импичмента президента Литвы Раймондаса Паксаса, который был отрешен от должности Литовским Сеймом по обвинению в грубом нарушении Конституции Литвы по трем пунктам: предоставление литовского гражданства российскому предпринимателю Борисову, необеспечение охраны государственной тайны и незаконные попытки повлиять на частный бизнес [1], что представляет собой конституционные проступки разве что в широком значении.
Факты отрешения от должности руководителей зарубежных государств в прошлом столетии -Президент Бразилии Фернандо Коллер (1999 г.), Президент Венесуэлы Карлос Андреас Перес (1993 г.), Президент Филиппин Джозеф Эстраде (2000 г.), Президент Индонезии Абдуррахман Вахид (2001 г.), Президент Южной Кореи Ро Му Хен (2004 г.) - имели своим основанием обвинение в коррупционности, которая не имеет четких
______________________________________68
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3 (30)
конституционных параметров.
Таким образом, в зарубежной конституционной практике импичмента сформировалась тенденция расширительного толкования понятия оснований отрешения от должности, которые охватывают любые предосудительные действия, в том числе аморальные проступки и неэтичное поведение, что представляется вполне оправданным и органически вытекает из статуса главы государства, обязанного иметь безупречную репутацию.
Речь не идет о произволе в отношении главы государства, власть которого должна обладать повышенной устойчивостью, однако импичмент, по нашему мнению, должен служить реальной мерой ответственности, реальной сдержкой президентской власти, весьма склонной к произволу.
Гарантий соблюдения интересов главы государства в нашем предложении остается предостаточно - сохранение полного иммунитета, разделение функций обвинения и наказания по палатам, деятельность парламентской комиссии по импичменту, участие Конституционного Суда, осуществляющего проверку процедурных вопросов применения импичмента, ограниченность импичмента во времени, наличие обстоятельство, блокирующих отрешение от должности. У главы государства всегда найдутся сторонники в парламенте, которые, используя парламентские процедуры, смогут воспрепятствовать произвольному привлечению его к ответственности.
Представляется, что импичмент в России не может быть инициирован при наличии на большей части территории Российской Федерации режима чрезвычайного или военного положения, а также в период рассмотрения вопроса о роспуске Государственной Думы.
Средством сдерживания Правительства РФ является вотум недоверия со стороны Государственной Думы, который никакими обстоятельствами и временем не ограничивается и в этом смысле является абсолютным. Это позволяет нижней палате парламента действенно корректировать правительственную
деятельность, заставляет правительство считаться с парламентской позицией.
Право выражения парламентского недоверия Правительству, однако, потеряло бы свою эффективность, если бы не существовало гарантий неприкосновенности Государственной Думы, определенных обстоятельств, блокирующих досрочное прекращение полномочий нижней палаты парламента. Безусловное право роспуска парламента на
практике может привести к отмиранию института парламентского вотума недоверия, который составляет характерную принадлежность современного парламентаризма, ослаблению контрольных функций народного представительства над исполнительной властью. Согласно Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ, в период действия на всей территории военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (ч.ч. 4-5 ст. 109). Для констатации взаимоотношений Государственная Дума -Правительство РФ значимым является конституционное указание о том, что Государственная Дума не может быть распущена по основаниями, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ, то есть в связи выражением ею недоверия Правительству РФ либо отказом тому в доверии, в течение года после ее избрания. Это предоставляет Государственной Думе возможность добиться реальной отставки Правительства РФ, выразив в пределах этого срока дважды в течение трех месяцев ему недоверие, что вынудит Президента объявить правительственную отставку, которая уже не может быть в этой ситуации предотвращена роспуском Государственной Думы.
Подобные гарантии неприкосновенности высшего государственного органа можно считать своего рода вторичными сдержками, препятствующими выходу главы государства, применяющего конституционное наказание, за пределы разумной достаточности.
Представляется, что перечень этих вторичных сдержек в отношении Государственной Думы является недостаточным. Вряд ли целесообразно распускать Государственную Думу в последние месяцы ее легислатуры, проще дождаться очередных думских выборов. Мы, далее, полагаем юридически недостаточным ограничение роспуска введением военного или чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации. На наш взгляд, достаточно введение чрезвычайного или военного положения на большей части территории Федерации, чтобы роспуск был невозможен.
В свою очередь, политика Государственной Думы эффективно сдерживается имеющимся у Правительства РФ правом запроса думского доверия, которое также не ограничивается какими-либо обстоятельствами. Отказ Правительству в доверии Государственной Думой согласно Конституции оборачивается роспуском нижней палаты, что заставляет ее считаться с
69
запросом, поддерживать правительственные инициативы. Д.С. Ашаев пишет, что "в отличие от недоверия, инициируемого самими парламентариями, право постановки вопроса о доверии является по сути средством давления правительства на парламент" [2].
Наиболее эффективным запрос парламентского доверия становится в случае его связанного характера, когда правительство запрашивает парламентское доверия, одновременно представляя на парламентское обсуждение какой-либо правительственный акт, чаще всего законопроект, отклонение которого равносильно отказу в доверии, сопряженному с возможностью парламентского роспуска.
Позиция Президента Российской Федерации в системе мер взаимной ответственности представляется неоднозначной. В конфликте парламента и правительства Президент играет скорее арбитражную, третейскую роль роль, свойственную главе полупрезидентской республики, направленную на разрешение конфликта, в равной мере дистанцируясь от сторон конфликта, о чем свидетельствует его право альтернативного решения, состоящего в смещении Правительства либо роспуске Государственной Думы. Президент здесь выступает носителем общегосударственного интереса, реализуя свою конституционную функцию обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).
Распуская Государственную Думу, Президент действует главным образом в интересах Правительства, сохранения его состава, реализуя преимущественно правительственный правовой интерес. В этом случае Государственная Дума отвечает не столько перед Президентом, сколько пред Правительством. С другой стороны, отставка Правительства, объявленного Президентом РФ в виду выраженного Правительству недоверия Государственной Думой (отказа в доверии) выражает ответственность Правительства прежде всего перед Государственной Думой, позиция которой в отношении Правительства разделяется главой государства.
Посредническая роль Президента России в конфликте Государственной Думы и Правительства РФ нуждается в законодательном оформлении на основе уже существующего опыта. В Регламент Государственной Думы стоит включить нормы, предусматривающие создание согласительной комиссии с участием лидеров депутатских фракций, Президента РФ и Председателя Правительства РФ на период рассмотрения вопроса о недоверии
Правительству.
В полной мере глава государства может сдерживать парламент только при наличии у него безусловного права парламентского роспуска, что имеет место во Франции и большинстве зарубежных государств с парламентарной и смешанной формами правления. Наличие у Президента России связанного права роспуска Государственной Думы, которое реализуется только в трех случаях, прямо указанных в Конституции РФ, лишает его возможности политического маневра, гибкого влияния на парламентскую позицию, добиваться согласованности действий. Примечательно, что в зарубежных странах основания роспуска народного представительства выглядят намного шире. Помимо недоверия правительству, это, например, наличие непреодолимых разногласий между палатами (Казахстан), непринятие в положенный срок государственного бюджета (Эстония, Хорватия), необходимость обновления парламентского мандата (Греция), нарушение парламентом конституции и законов (Беларусь, Узбекистан). Основанием парламентского роспуска может выступать даже недееспособность парламента, неспособность осуществления парламентской деятельности. Так, в Словакии Президент может распустить Национальный совет, если он более трех месяцев не был способен принимать решения, хотя его сессия не была прервана и хотя он в этот период был повторно созван на заседания, либо если его сессия была прервана на более длительное время, чем позволяет Конституция (п.п. "е" п. 1 ст. 102 Конституции); в Чешской Республике Президент может распустить Палату депутатов, если ее сессия была прервана на более длительный срок, чем допускается, а также если Палата депутатов в течение более трех месяцев была неспособна принимать решения, хотя ее сессия не прерывалась и в это время она повторно созывалась на заседание (ч. 1 ст. 35 Конституции).
В интересах реального сдерживания одной властью другой, как нам представляется, условия взаимной ответственности органов государственной власти должны быть максимально облегчены, ведь ни у кого не вызывает сомнений тот факт, что вотум недоверия правительству везде, за редким исключением, является немотивированным. Президент России подобно главам большинства государств должен обладать безусловным правом роспуска Государственной Думы. Интересы народного представительства при этом могут быть вполне соблюдены запретом повторного в течение года
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3 (3G)
роспуска Государственной Думы.
Необоснованному роспуску нижней палаты мог бы воспрепятствовать институт консультаций, широко распространенный за рубежом, который дает возможность сторонам прояснить свою позицию, избежав ненужного роспуска.
Представляется, что подобные консультации, например, с председателями палат Федерального Собрания РФ, а также председателем Конституционного Суда РФ, могли бы иметь место и в России, что снизило бы риск роспуска представительного органа государственной власти.
71
