CC BY
270УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10009
ответственность высшего должностного лица субъекта
V V _ _
российской федерации
Равзанат Абдулзагировна НИМАТУЛАЕВА, доцент кафедры конституционного и международного права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук
Аминат Садыковна ГАДЖИЕВА, магистрант Юридического института Дагестанского государственного университета E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный
судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье исследуются особенности правовой регламентации и актуальные вопросы ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, процедура привлечения к ответственности высшего должностного лица на примере Республики Дагестан. Авторы перечисляют нормативно-правовые акты, регламентирующие процедуру привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта РФ
Ключевые слова: Российская Федерация, ответственность, высшее должностное лицо, Республика Дагестан, субъект, власть.
Annotation. The features of legal regulation and pressing questions of responsibility of higher public servant of subject of Russian Federation are investigated in this article, procedure of bringing in to responsibility of higher public servant on the example of Republic of Dagestan. Normatively-legal acts are similarly enumerated, regulating procedure of bringing in to responsibility of higher public servant of subject of Russian Federation.
Keywords: Russian Federation, responsibility, higher public servant, Republic of Dagestan, subject, power.
Процедура привлечения к ответственности высшего должностного лица является довольно актуальной и значимой.
Как отмечает И.С. Чалых, несмотря на отсутствие прямых конституционных норм, институт конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации нашел свое развитие в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Неприкосновенность, или так называемый «иммунитет», была снята с глав регионов в 1999 г., в рамках принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ1.
До принятия Закона руководители субъектов обладали особым статусом и не могли быть привлечены к ответственности в соответствии с предписаниями «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Выведя губернаторов и глав (тогда еще президентов) республик из состава Совета Федерации, законодатель определил, что Совет Федерации будет состоять из двух представителей от каждого субъекта Федерации2.
Анализируя ответственность главы субъекта Российской Федерации, считаем необходимым сначала определиться с понятием «политическая ответственность».
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2018
Некоторые ученые полагают, что конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта зачастую имеет ярко выраженный политический характер.
Рассмотрим ответственность высшего должностного лица субъекта РФ на примере Республики Дагестан.
Политическая ответственность высшего должностного лица Республики Дагестан представляет собой необходимость претерпеть неотвратимые неблагоприятные последствия как за свои действия, так и бездействия, осуществляемые им во время своей деятельности на данном посту.
Неблагоприятные последствия могут возникнуть в указанном случае не только за принятие неправомерных решений, но и за неисполнение политических предписаний, например, в случае отстранения его от должности в связи с утратой доверия Президента РФ или выражением недоверия со стороны Народного Собрания Республики Дагестан. В пункте 1 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ прописаны основания для досрочного прекращения полномочий высшим должностным лицом субъекта.
Федеральный закон к числу оснований относит следующие:
1. Отстранение высшего должностного лица от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия со стороны регионального парламента как за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей, так и в связи с изданием им актов, противоречащих закону.
2. Отрешение высшего должностного лица от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия. Следует отметить, что практика уже показала очевидный положительный эффект данных нововведений.
3. Отзыв избирателями на основании неоднократного и грубого нарушения высшим должностным лицом законодательства, без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей.
4. При вступлении в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда.
5. В случае выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства.
В случае смерти главы субъекта РФ региональным парламентом по представлению Президента России принимается решение о досрочном прекращении полномочий. Решение о прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в случае признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умер-
шим по представлению Президента РФ также принимается региональным парламентом3.
Основанием для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ является совершение им преступления и вступление в законную силу обвинительного приговора суда. В этом случае полномочия руководителя высшего регионального органа исполнительной власти прекращаются РФ по представлению главы государства.
Народное Собрание Республики Дагестан может выразить недоверие высшему должностному лицу республики в двух случаях:
1. В случае если глава республики издаст акт, который явно противоречит Конституции России, федеральному и региональному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены высшим должностным лицом субъекта Федерации в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.
Как указано в постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г.4, по смыслу рассматриваемых положений для применения такой меры воздействия, как отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек массовое нарушение прав и свобод граждан. Иными словами, для выражения недоверия недостаточно простого издания акта главы субъекта, противоречащего федеральному законодательству; тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Федерации.
Данные формулировки оснований призваны обеспечивать обоснованность и соразмерность мер федерального вмешательства. Для этой цели закреплена предварительная процессуальная стадия — вынесение предупреждения должностному лицу субъекта РФ или уполномоченному органу с требованиями об исправлении ранее допущенных правонарушений. Применение вмешательства возможно только в том случае, если должностное лицо субъекта РФ не устранит причины, послужившие основанием для вынесения предупреждения.
2. Ненадлежащего исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.
Процедура принятия решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ отли-
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2018
чается определенной особенностью в тех регионах, где конституцией (уставом) субъекта России предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти5. В этих регионах указанное решение принимается 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат. Инициатива же о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ принадлежит в данном случае 1/3 от числа депутатов палаты, наделенной этим правом в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.
Импичмент высшему должностному лицу Народным Собранием не влечет автоматическое отстранение его от должности: эта мера выступает в качестве основания для рассмотрения данного вопроса Президентом РФ. Принятие главой государства решения об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности и его последующая реализация автоматически влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти региона.
Думается, что институт выражения недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Федерации требует корректировки в части законодательного закрепления в ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ данной формы конституционно-правовой ответственности главы региона для обеспечения соблюдения баланса в системе сдержек и противовесов государственной власти на региональном уровне.
Процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации осуществляет как федеральное, так и региональное законодатель-ство6. Особое место среди нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру конституционно-правовой ответственности, занимают указы Президента РФ, на основании которых происходит досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Новеллой российского законодательства в части регулирования конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации следует признать институт отзыва последнего избирателями, «возрожденный» в силу изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации.
Однако практику его применения на региональном уровне еще предстоит выработать в оптимизированных условиях современного государственного строительства.
1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ // «Консультант Плюс» (Дата обращения: 03.03.2018)
2 Петряева Я.О. Институт высшего должностного лица субъекта РФ в историческом и исследовательском аспектах // Новая наука: теоретический и практический взгляд. 2016. № 11-1. С. 188.
3 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ // http://www.romanovaa.ru/localgov-theory-соттепЦ8412 (Дата обращения: 10.03.2018)
4 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.2002 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Ту-мэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» // Вестник КС РФ. 2002. № 5.
5 Тишанин Д.Е. Ненадлежащее исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как основание наступления его конституционной ответственности // Вестник Челябинского гос. ун-та. Сер.: Право. 2011. № 29. С. 26.
6 Воротилина Т.В., Першина Е.А. О конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Общество и право. 2012. № 3 (40). С. 81.
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2018
