CC BY
53
В.И. Червонюк, А.В. Семенов
Червонюк Владимир Иванович — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России;
Семенов Алексей Валерьевич — аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института права
Ответственность публичных властей как объект законодательного регулирования (технико-юридический контекст)
Подавляющее большинство действующих в мире конституций не содержит ни развернутых положений, ни даже сколько-нибудь упоминания об ответственности публичных властей. Ответственность, по версии учредителей таких конституций, не возводится в ранг конституционного принципа (Боливия, Босния и Герцеговина, Бразилия, Венесуэла, Гаити, Гондурас, Дания, Ирландия, Кипр, Колумбия, Коста-Рика, Мексика и др.). Как видно, в эту группу входят страны, относящиеся к различным правовым семьям, с разными формами государственного правления и государственным (конституционным) режимом, страны разных континентов, культур, занимающие различное положение в мире.
Объяснить это можно тем, что ответственность государства перед личностью сравнительно недавно стали признавать одним из принципов правового государства. Понятно, что он не нашел своего отражения в старых конституциях и не содержится в ряде новейших конституций.
Вместе с тем конституции всех или большинства этих стран закрепляют конструкцию правового государства, принципом организации и деятельности которого является доктринально сформулированное и признаваемое всеми современными государственно-правовыми системами императивное положение о связанности государства правом, господстве права.
Еще одна группа стран характеризуется тем, что в их национальных конституциях проблема ответственности публичных властей (ответственного поведения перед гражданами) тем или иным образом находит отражение. К числу таких стран можно отнести Республику Албания, Конституция которой содержит положение о том, что органы государственной власти по долгу службы обязаны уважать основные права и свободы человека, равно как и содействовать их реализации (ст. 15.2).
Конституция Княжества Андорра (ст. 62) содержит указание о том, что публичные власти должны создавать реальные и эффективные условия для равенства и свободы индивидов; публичная администрация является общественно полезной службой и действует в соответствии с принципами иерархии, эффективности, транспарентности и в полном подчинении Конституции, законам и общим принципам юридического порядка, определенным Титулом I. Ее решения подчинены судебному контролю (ст. 72.3)1.
Часть 2 статьи 5 Конституции Швейцарской Конфедерации содержит императивную норму о том, что «государственные действия должны совершаться в публичных интересах и быть соразмерными». В части 3 этой же статьи закреплена законодательная презумпция: «государственные органы и частные лица действуют добросовестно».
Косвенное упоминание относительно ответственности публичных властей можно найти путем истолкования статьи 41 Конституции Венесуэлы: «Государственная власть осуществляется в соответствии с настоящей Конституцией и законами, определяющими ее полномочия и права. Любой акт, вы-
V '■'2
ходящий за рамки указанного определения, означает узурпацию полномочий»2.
Таким же образом можно подойти к анализу статьи 19 Конституции Украины, в которой делается акцент на том, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины»3.
Иногда национальные конституции закрепляют принцип взаимной ответственности государства и личности: К примеру, согласно части 2 статьи 2 Конституции Республики Беларусь, «государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Гражданин ответственен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией»4.
1 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 1. — С. 238—239.
2 Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2006. — Т. 1.
3 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3.
4 См. там же. — Т. 1. — С. 249.
Думается, что для конституционных систем отмеченной группы стран, равно как и для других государств, основные законы которых прямо не указывают на ответственность публичных властей, она (ответственность публичных властей) признается ими в качестве не получившей законодательного признания фактической конституционной презумпции права. На это обстоятельство указывает ряд обстоятельств, среди которых наиболее значимым фактором методологического порядка является закрепление в национальных конституциях анализируемой группы стран конструкции правового государства.
В Основном законе группы зарубежных стран в качестве конституционного принципа организации и функционирования системы публичной власти закрепляется принцип ответственности государства перед гражданами за неправильные действия должностных лиц, чиновников аппарата управления.
Так, согласно статье 34 Основного закона Федеративной Республики Германии, «если кто-либо при исполнении вверенной ему публичной должности нарушит свои служебные обязанности по отношению к третьему лицу, то в принципе ответственность несет государство или корпорация, на службе у которой он состоит». Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему собственнику имущества право предъявления иска об убытках, если последние понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Абзац 4 статьи 19 Основного закона предусматривает возможность обращения в судебные органы каждого, «чьи права нарушены государственной властью». В этих случаях потерпевшие для защиты субъективных прав вправе подать исковое заявление в обычные суды1.
Конституция Италии, устанавливая в статье 28 ответственность должностных лиц и служащих государственных и общественных учреждений за действия, совершенные в нарушение чьих-либо прав, распространяет эту ответственность на государство и общественные учреждения.
Гарантируя принцип законности, иерархию нормативных актов, опубликование правовых норм, запрещение обратной силы у норм, содержащих санкции, не способствующих осуществлению личных прав или ограничивающие их, право на юридическую защиту, Конституция Испании (ч. 3 ст. 9) прямо закрепляет «принцип ответственности публичных властей за произвол». Статья 106 Конституции в частях 1 и 2 формулирует гарантии данного принципа: «Суды осуществляют контроль за реализацией регламентарной власти, за законностью действий администрации, а также за подчинением ее деятельности оправдывающим ее целям (ч. 1)»; «частные лица во всех случаях имеют право в рамках закона на возмещение ущерба, причиненного их имуществу или правам, когда этот ущерб является следствием деятельности публичных служб, за исключением форс-мажорных обстоятельств» (ч. 2)2.
Учреждение конституционных установлений, императивно предписывающих органам публичной власти и их должностным лицам осуществлять профессиональную деятельность исключительно в общих интересах и в интересах государственной службы.
Так, согласно пункту «а» статьи 16 главы 11 «Основные элементы общества» Конституции Королевства Бахрейн от 14 февраля 2002 года, «государственные служащие должны учитывать публичные интересы при исполнении своих обязанностей»3.
Конституция Арабской Республики Египет от 11 сентября 1971 года (в ред. 1980 и 2007 гг.) в статье 14 устанавливает, что «граждане, занимающие публичные должности, находятся на службе народа. Г осударство гарантирует для должностных лиц защиту и выполнение их обязанностей в интересах народа»4.
В статье 115 Конституции Государства Катар от 29 апреля 2003 года устанавливается, что действия членов Шуры5 должны быть направлены на защиту интересов страны. Запрещено использовать свое должностное положение в личных интересах или в интересах своих родственников.
Конституция Государства Кувейт от 11 ноября 1962 года устанавливает, что «государственные служащие при осуществлении своих обязанностей должны руководствоваться общественными интересами» (ч. 1 ст. 26)6.
По статье 21 Конституции Народной Республики Бангладеш от 4 ноября 1972 года к «обязанности граждан и государственных служащих отнесено соблюдение Конституции и законов, поддержание дисциплины, исполнение публичных интересов...»7.
В соответствии со статьей 46 Конституции Монгольской Народной Республики от 13 января 1992 года (с изм. от 24 декабря 1999 г. и 14 декабря 2000 г.), «государственные служащие должны неукос-
1 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 67.
2 См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. — М., 2007. — С. 246.
3 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 1: Западная Азия. — С. 28.
4 Там же. — С. 65.
5 В соответствии со статьей 76 Конституции страны «осуществляет законодательную власть, одобряет общую политику правительства, бюджет страны и контролирует исполнительную власть в соответствии с Конституцией».
6 См.: Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 1: Западная Азия. — С. 359.
7 Там же. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 58.
нительно соблюдать Конституцию и другие законы и работать на благо народа и в интересах государства...»1.
Юридическое закрепление фундаментальных основ прохождения государственной службы в национальных конституциях.
В частности, Конституция Демократической Социалистической Республики Шри-Ланка от 7 сентября 1978 года включает главу IX «Исполнительная власть. Государственная служба»2. Наряду с иными положениями, Конституция в том числе специально оговаривает основания ограничения прав государственных служащих, сотрудников полиции3. Кроме того, в Конституции Демократической Социалистической Республики Шри-Ланка содержится нетипичная для основных законов глава XXII «Толкование терминов», в которой содержится дефинитивная норма, определяющая понятие публичного служащего4.
Аналогичные компоненты в композиции основных законов присутствуют в Конституции Государства Бруней Даруссалам от 29 сентября 1959 года («Часть IX Государственная служба»)5, Конституции Федерации Малайзии от 27 августа 1957 года («Часть X. Государственная служба»)6, в Конституции Республики Сингапур от 3 июня 1959 года («Часть IX. Государственная служба»)7, в Конституции Народной Республики Бангладеш от 4 ноября 1972 года («Часть IX. Государственная служба в Бангладеш») 8 и в др.
Конституция Республики Мальдивы от 7 августа 2008 года в статье 130 закрепляет квалификационные требования, предъявляемые к министрам (среди которых и такое требование, как необходимость «находиться в здравом уме»)9.
Закрепление в основных законах страны специальных охранительно- превентивных конституционных механизмов, препятствующих коррупционному поведению публичных должностных лиц, нарушению ими правил о конфликте интересов и правил этических кодексов.
Это, в частности, предусматривает статья 132 Конституции Государства Кувейт от 11 ноября 1962 года, согласно которой специальный закон устанавливает наказания, которые могут быть наложены на министров в период осуществления ими своих полномочий, и определяет процедуру применения этих наказаний, формирования учреждаемого для этого суда и его полномочия10.
Наиболее детальный перечень анализируемых механизмов закрепляет Конституция Королевства Таиланд от 24 августа 2007 года. В структуре Конституции содержится специальная глава XII «Контроль над осуществлением государственной власти», включающая четыре части — «Часть 1. Контроль над активами» (ст. 259—264), «Часть 2. Конфликт интересов» (ст. 265—269), «Часть 3. Отстранение от должности» (ст. 270—274) и «Часть 4. «Уголовное преследование в отношении лиц, занимающих политические посты» (ст. 275—278) ”. Кроме того, этим же вопросам посвящена глава XIII «Этика лиц, занимающих политические посты, и государственных служащих» (ст. 279)12. Согласно части 3 «Отстранение от должности» вышеуказанной главы, лицо, занимающее должность премьер-министра, министра, Председателя Конституционного суда, Высшего административного суда или Генерального прокурора, которое находится в обстоятельствах необычного обогащения, свидетельствующего о совершении коррупции, должностного преступления, должностного преступления в судебном органе или преднамеренном осуществлении полномочий вопреки положениям Конституции или закона, или существенно нарушает или не соответствует этическому стандарту, может быть отстранено от должности Сенатом (§ 1 ст. 270). При этом положения данного параграфа применимы также к лицам, занимающим должности судьи Конституционного суда, члена Избирательной комиссии, Омбудсмана, члена государственной Контрольной комиссии, а также судьи, прокурора или высокопоставленного чиновника в соответствии с органическим законом о противодействии коррупции13.
Конституция Таиланда в части 4 «Уголовное преследование в отношении лиц, занимающих политические посты» главы 3 устанавливает, что дела по обвинению премьер-министра, министра, парламентария или иного политического чиновника в необычном обогащении или совершении иного пре-
1 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Xабриевой. — М., 2010. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 518.
2 См. там же. — С. 900.
3 См. там же. — С. 870—871.
4 См. там же. — С. 995.
5 См. там же. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 32.
6 См. там же. — С. 399.
7 См. там же.
8 См. там же. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 100.
9 См. там же. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 733.
10 См. там же. — С. 376.
11 См. там же. — С. 888—897.
12 См. там же. — С. 897—899.
13 См. там же. — С. 888.
ступления, предусмотренного Уголовным кодексом, или в совершении бесчестных действий в рамках исполнения своих обязанностей или коррупции, предусмотренных иными законами, рассматривает Уголовная палата Верховного суда страны по обвинению, выдвинутому Национальной комиссией по противодействию коррупции (§ 1 и 3 ст. 275). По Конституции данная норма действует и в тех случаях, когда указанные лица являются организаторами, подстрекателями или пособниками, а также предоставляют, просят предоставить или обещают предоставить собственность или другие льготы в целях побуждения к совершению действия, бездействия или отсрочки действия, приводящих к совершению бесчестного действия при осуществлении полномочий (§ 2 ст. 275)1.
В отношении указанных лиц, уличенных в коррупции, подтвержденной судом, применяются серьезные санкции. Согласно § 2 статьи 263, такое лицо освобождается от должности «в день, когда такое решение было принято», и «в этом случае такому лицу запрещается занимать любой политический пост или любой пост в политической партии в течение пяти лет с даты принятия решения Уголовной палатой Верховного суда по делам лиц, занимающим политические посты»2.
В ряде стран борьбе с конфликтом интересов в системе государственной службы придается такое значение, что для его преодоления привлекаются средства конституционного права.
В частности, Конституция Сирийской Арабской Республики от 13 марта 1973 года устанавливает, что, занимая должность, министры не могут быть членами правления частной компании, ее агентами, участвовать в какой-либо промышленной или торговой деятельности или заниматься какой-либо свободной профессией (ч. 1 ст. 130). Согласно части 2 данной статьи, занимая должность, министры не могут прямо или косвенно вступать в сделки, торги или аукционы, проводимые государственными министерствами, департаментами или учреждениями и компаниями государственного сектора3.
Наиболее детальный перечень анализируемых механизмов закрепляет Конституция Королевства Таиланд от 24 августа 2007 года. В статье 259 части 1 «Контроль над активами» главы XII «Контроль над осуществлением государственной власти» Конституции содержится положение о том, что перечисленные в конституционной норме лица, занимающие политические посты, должны представлять в Национальную комиссию по противодействию коррупции отчет с указанием подробных сведений о своих активах и обязательствах, а также их супругов и детей, которые еще не достигли совершеннолетия. Такие отчеты предоставляются в каждом случае: а) вступления в должность и б) освобождения от должности. Согласно Конституции, к указанным лицам отнесены: 1) премьер-министр; 2) министры; 3) депутаты Палаты представителей; 4) сенаторы; 5) другие политические чиновники; 6) должностные лица местного уровня и членов местного законодательного собрания в соответствии с законом4.
В случае освобождения такого лица от должности либо его смерти Национальная комиссия по противодействию коррупции обязана в каждом случае проинспектировать изменение активов и обязательств данного лица и подготовить отчет для его опубликования в «Правительственном бюллетене» (§ 1 ст. 262).
Конституционно определены меры реагирования и санкции. Согласно § 2 статьи 269 Конституции, в случае, если создается впечатление, что активы лица необычно увеличились, то действует конституционно установленное требование презумпции виновности. Кроме того, согласно § 1 статьи 263 Конституции, «если любое лицо, занимающее политический пост, преднамеренно не представляет отчет, отражающий активы и обязательства, а также сопутствующие документы, как это предусмотрено в этой Конституции», или представляет отчет, содержащий ложную информацию, то Национальная комиссия по противодействию коррупции обязана передать этот вопрос в Уголовную палату Верховного суда по делам лиц, занимающих политические посты, для дальнейшего вынесения решения5.
Часть 2 анализируемой главы «Конфликт интересов» устанавливает правила разрешения конфликта интересов в системе государственной власти. Статья 265 Конституции устанавливает обращенные к депутатам Палаты представителей и сенаторов запреты: 1) получать какую-либо должность или выполнять какие-либо функции в правительственном учреждении, государственном органе или государственном предприятии, или занимать пост члена местного законодательного собрания, должностного лица местного органа власти; 2) получать или выступать посредниками, или вмешиваться прямо или косвенно в какие-либо концессии от государства, правительственного учреждения, государственного органа или государственного предприятия, или выступать стороной по имеющему природу экономической монополии договору с государством, правительственным учреждением, государственным органом или государственным предприятием, или становиться партнером или акционером в товариществе или компании, получающей такую концессию или становящейся стороной по до-
1 См.: Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Xабриевой. — М., 2010. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 895.
2 См. там же. — С. 890.
3 См. там же. — Т. 1: Западная Азия. — С. 536.
4 См. там же. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 888.
5 См. там же. — С. 890.
говору такого рода; 3) получать какие-либо специальные денежные средства или льготы от правительственного учреждения, государственного органа или государственного предприятия, за исключением уже предоставленных правительственным учреждением, государственным органом или государственным предприятием другими лицам в обычном ходе бизнеса; 4) действовать в нарушение установленных Конституцией запретов (таковые закреплены в ст. 48).
Конституция устанавливает, что положения статьи 265 полностью применимы к премьер-министру и министрам, а также за отдельными изъятиями к супругам и детям парламентариев1.
Кроме того, в соответствии с § 1 статьи 269 Конституции премьер-министр и министр не должны быть партнером или акционером товарищества или компании или сохранять статус или акционера товарищества или компании до предела, установленного законом. Если же они намереваются продолжать получать выгоды, то Конституция обязывает их сообщить об этом Председателю национальной комиссии по противодействию коррупции в течение 30 дней с даты их назначения и передать свои доли юридическому лицу, которое управляет активами в интересах других лиц.
Премьер-министру и министрам конституционно запрещается совершать какие-либо действия, которые по своей природе являются менеджментом или управлением акциями или делами товарищества или компании.
Отмеченные запреты в равной мере распространяются на супругу и не достигших совершеннолетия детей2.
Юридической формой признания принципа ответственности публичных властей является его законодательная конкретизация в специальных законах ряда зарубежных стран. Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что в целом ряде стран принято и действует специальное законодательство, конкретизирующее конституционный принцип ответственности публичных властей. В частности, при обосновании ответственности государства за действия должностных лиц во Франции принято ссылаться на положения Гражданского кодекса, а также на судебные решения. Пункт 1 статьи 1384 ГК Франции предусматривает, в частности, ответственность субъектов права не только за собственные действия, но и за действия лиц, находящихся под их надзором. На основании указанной нормы французская судебная практика рядом решений установила ответственность учреждений «публичной службы» (имеется в виду деятельность всего государственного аппарата) за акты чиновников, причинивших ущерб третьим лицам. При этом, принимая такие дела к производству, суды обычно рассматривают их как дела об «ошибках управления», а не как споры о нарушениях, допущенных отдельными чиновниками3.
В Испании упомянутые положения статей 9 и 106 Конституции страны, закрепившие принцип имущественной ответственности публичной администрации, конкретизированы в специальных законодательных актах, среди которых важнейшим является Закон 30/1992 от 26 ноября «О правовом режиме государственной администрации и общих принципах административного судопроизводства»4. Руководствуясь отмеченными конституционными нормами и положениями этого Закона, судебная практика основывается на том, что данные правовые акты «определяют ответственность административных субъектов и их обязанность компенсировать частным лицам любой ущерб, причиненный их имуществу или правам вследствие нормальных или ненадлежащих действий или бездействий общественных учреждений, кроме случаев чрезвычайных обстоятельств». По мнению испанского правоведа, профессора университета Ла-Короньи Доминго Бэлло Жанейро, «в данном случае «речь идет об объективной ответственности, которая не требует больших условий, чем случайное отношение между действием и вредом». Судебная практика страны исходит из того, что «данное законодательство применимо ко всем государственным органам, будучи в исключительной компетенции государства, по содержанию статьи 149.1.18». На этой основе делается вывод о том, что «эта статья сама по себе вводит принцип объективной ответственности Администрации, вне зависимости от того, существует или нет вина действующих должностных лиц или властей»5. В понимании испанских правоведов, на
1 См.: Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 890—891.
2 См. там же. — С. 892.
3 См. об этом: Жданов А.А. Об ответственности буржуазного государства за действия должностных лиц // Правоведение. — 1973. — № 6. — С. 79—84.
4 Еще ранее, в 1957 году принят был Закон о принудительном взыскании (Ley de Ехргор1ас1уп Forzosa), который в целом определил имущественную ответственность Администрации. Согласно статье 121.1 указанного закона, «также в соответствии с данной процедурой предусматривается компенсация любого вреда, причиненного частным лицам в отношении их собственности и прав вследствие нормального или аномального функционирования общественных учреждений, или принятия мер произвольного характера при отсутствии спорного обвинения, независимо от ответственности, которой в связи с этим может потребовать от своих служащих Администрация» // www.epam.ru/index.php?id=22&id2=580&l=rus
5 См.: Доминго Б.Ж. Имущественная ответственность публичных органов в Испании / Пер. И. Серебряковой // www.epam.ru/index.php?id=22&id2=580&l=rus
данном заключении базируется и более общий вывод о том, что «сегодня имущественная ответственность провозглашена одним из столпов, на которых основывается правовое государство», и тем самым оно перешло от презумпции законности государственных актов по той лишь причине, что они исходят от государственных институтов к признанию того, что, как установлено в сфере частных правовых отношений, тот, кто причиняет вред другому, обязан возместить убытки1.
По законодательству Соединенного Королевства Великобритании не может быть предпринято никаких процессуальных мер против Короны вследствие правонарушения. Равным образом публичные должностные лица, будучи слугами Короны, не могут привлекаться за правонарушения, совершенные ими или их подчиненными при исполнении служебных обязанностей2. В то же время иск об убытках может быть предъявлен в случае, когда лицо имеет право в силу закона или норм общего права требовать выполнения публичного долга от должностного лица и последнее отказывает или упускает возможность исполнить свои публичные обязанности3.
В Венгрии ответственность за причинение вреда предусмотрена главой XXX Гражданского кодекса.
В Германии по Германскому гражданскому уложению отдельно регулируется ответственность органов правосудия, иных государственных органов, в котором специальный параграф посвящен регулированию ответственности в случае нарушения служебных обязанностей. Предписано: если служащий умышленно или по неосторожности нарушил свои служебные обязанности в отношении третьего лица, то он должен возместить третьему лицу причиненный ему вред. Если служащий совершил правонарушение по неосторожности, то он может быть привлечен к уплате возмещения только в случае, если потерпевший не может получить возмещение иным способом4.
Согласно статье 417 ГК Польши, причинителем вреда может быть служащий, а ответственным за вред перед потерпевшим при наличии определенных предпосылок оказывается юридическое лицо — государственная казна5.
В США к специальному субъекту в деликтном обязательстве относятся органы государственной власти, хотя в отличие от граждан они не выступают единым субъектом. Согласно Федеральному закону об исках из деликтов 1996 года, федеральное правительство и его агентства и департаменты отвечают по деликтным обязательствам, как и физические лица, за исключениями, установленными этим законом. Закон установил полный иммунитет всех органов судебной системы Федерации и штатов от каких-либо гражданско-правовых требований. Органы правосудия, их служащие, выполняющие правовую работу, все судьи всех судов, кроме мировых, обладают иммунитетом от деликтной ответственности. Но этот иммунитет распространяется на служащих только как на служащих органов правосудия, но не как на физических лиц. Статус всех остальных органов характеризуется большим разнообразием. Все федеральные органы власти, различные агентства и департаменты, комитеты в той или иной мере обладают иммунитетом от деликтной ответственности, если она появилась в результате небрежности служащих этих органов. Действия служащих этих органов, совершенные умышленно, влекут деликтную ответственность конкретного должностного лица, а иногда и самого органа, что зависит от вида деликта и той области деятельности, в которой было допущено неправомерное действие.
Строго говоря, федеральные органы власти обладают специальным иммунитетом, то есть все случаи освобождения от деликтной ответственности этих органов прямо установлены федеральным законодательством и законодательством штатов. Примерно так же дело обстоит с деликтной ответственностью органов государственной власти штатов. Законы штатов устанавливают случаи освобождения органа государственной власти штата от деликтной ответственности. Муниципальные органы власти не обладают никаким иммунитетом от деликтной ответственности, для них законы штатов исключили только строгую ответственность по одноименному деликту и заменили ее ответственностью в результате небрежных действий в деликте строгой ответственности6.
В соответствии с Законом Чехии № 82/1998 об ответственности за вред, причиненный незаконными решениями органов публичной власти и должностных лиц, государство отвечает за вред, причиненный: государственными органами; юридическими и физическими лицами, на которые возложено осуществление государственных функций (должностные лица), функции органов местного самоуправления.
В делах о возмещении вреда от имени государства выступают министерства и другие центральные органы управления (Министерство юстиции, Министерство финансов, Чешский национальный банк, Высшее контрольное управление).
1 См.: Доминго Б.Ж. Имущественная ответственность публичных органов в Испании / Пер. И. Серебряковой // шшш.ерат.ги/1пс1ех.рИр?1с1=22&1с12=580&!=ги8
2 См.: Дженикс. Э. Свод английского права. — § 765, 766.
3 См. там же. — § 1030.
4 См.: Основные институты гражданского права зарубежных стран / Отв. ред. В.В. Залесский. — М., 2009. — С. 913.
5 См. там же. — С. 914.
6 См. там же. — С. 922—923.
Право на возмещение вреда, причиненного незаконным решением, можно реализовать только после отмены или изменения компетентным органом вступившего в законную силу решения на основании его незаконности.
При незаконном взятии под стражу пострадавший имеет право на возмещение причиненного вреда при условии прекращения дела за отсутствием состава преступления или недоказанности участия, а также в случае вынесения оправдательного приговора.
Незаконным действием должностного лица, за которое несет ответственность государство, считается нарушение обязанности учинить сделку или выдать решение в установленный законом срок. Правом на возмещение вреда обладает тот, кому вред причинен вследствие незаконного действия должностного лица.
Претензии о возмещении вреда предъявляются в зависимости от обстоятельств дела Министерством юстиции, Министерством финансов и др. В случае признания претензии возмещение производится в течение 6 месяцев с момента его предъявления. Требовать возмещение вреда через суд потерпевший может в случае, если по истечении указанного срока претензия осталась неудовлетворительной1.
Действующее законодательство зарубежных стран основывается на том, что органы местного самоуправления самостоятельно несут ответственность за вред, причиненный действиями их работников, совершенными при выполнении служебных обязанностей2.
Создание организационно- правовой инфраструктуры, гарантирующей ответственное поведение публичных властей.
О реальном движении западных стран к усилению ответственности публичных властей свидетельствует и быстрое увеличение числа специальных судов, бюро, советов, комиссий, комитетов, трибуналов, рассматривающих жалобы на действия органов управления или должностных лиц какого-либо одного ведомства. Исследователи данной проблемы обоснованно обращают внимание на то обстоятельство, что в некоторых современных зарубежных государствах, например в ФРГ, дисциплинарная ответственность чиновников перед специальной коллегией установлена законом3. И хотя, конечно, судебный порядок предпочтительнее в сравнении с административным, тем не менее существующие механизмы оказывают сильное превентивное воздействие в отношении произвола властных структур. Если учесть то обстоятельство, что в большинстве зарубежных стран действует эффективная административная юстиция, то, очевидно, что можно говорить о сформировавшейся системе гарантий конституционного принципа ответственности публичных властей.
В механизме контроля и применения санкций за нарушение правил о конфликте интересов особая роль отводится специализированным органам: в США и Канаде — это независимые управления по вопросам этики, которые обеспечивают контроль за соблюдением и поддержанием норм поведения в государственном секторе. Законом США 1978 года «О нормах поведения сотрудников государственных органов» в структуре правительства создано небольшое (примерно около 80 сотрудников) специальное ведомство — Офис по правительственной этике (Office of Government Ethics), главная задача которого — предотвращение конфликтов интересов в системе исполнительной власти и разрешение конфликтов интересов при их возникновении, в этой связи исключение влияния личных или корпоративных интересов на выполнение государственными служащими их обязанностей и принятие решений от имени государства, что поможет формированию уверенности (веры) общества в том, что персонал государственных структур осуществляет свои полномочия на принципах честности и непредвзятости. Офис отвечает за единую интерпретацию и последовательное применение этических норм в различных структурах исполнительной власти; оперирует системой публичного финансового декларирования для примерно 1000 служащих наивысшего уровня; ведет просветительскую работу среди служащих, готовит методические материалы, образовательные курсы и пособия по служебное этике, проводит семинары и тренинги. Руководитель данного органа назначается Президентом США на пятилетний срок (то есть этот срок равен конституционному сроку полномочий самого Президента). Следует отметить, что законодательная и судебная власть в США имеют собственные системы по обеспечению служебной этики. К примеру, в каждой из палат Конгресса образованы соответствующие комитеты, юрисдикция которых в равной мере распространяется и на парламентариев, и на работников аппарата. В системе представительных органов штатов действуют аналогичные структуры. Кроме того, в обеспечении соблюдения служебной этики государственными служащими всех ветвей власти участвуют структуры Министерства юстиции, ФБР, ведомства атторнея, налоговых органов4.
1 См.: Основные институты гражданского права зарубежных стран / Отв. ред. В.В. Залесский. — М., 2009. — С. 925.
2 См. там же. — С. 934.
3 См. об этом: Жданов А.А. Об ответственности буржуазного государства за действия должностных лиц // Правоведение. — 1973. — № 6. — С. 79—84.
4 См.: НиколайчикВ. Соблюдение правил этики должностными лицами в США контролируют агенты ФБР // Чистые руки. — 1999. — № 1. — С. 72; Охотский Е.В. Государственная служба в парламентах зарубежных стран: Общее и особенное / Е.В. Охотский, Н.Р. Баранова // Право и политика. — 2001. — № 5. — С. 30; 144—145.
В 1994 году в провинциях Канады созданы отдельные управления по вопросам этики, которые призваны осуществлять две главные задачи: а) регулирование конфликта интересов; б) лоббистская деятельность (консультации лоббистов, после того, как они войдут в контакт с федеральным правительством). Руководство данными структурами возложено на первого канадского советника по вопросам этики, назначаемого на должность премьер- министром страны.
В Соединенном Королевстве Великобритании аппаратом Кабинета (правительства) учрежден специальный комитет по вопросам этики — консультативный орган, именуемый Комитетом по нормам поведения в общественной жизни (или Комитетом Нолана)1.
Учреждение специализированных конституционных органов контроля за поведением органов публичной власти и их должностных лиц.
Анализ показывает, что такие органы конституционно обозначаются комиссиями, имеющими разное функциональное назначение. Как правило, к числу таких комиссий отнесены комиссии по гражданской службе и по борьбе с коррупцией. В ряде стран (например, в Непале) конституционно предусмотрено создание и иных комиссий: по юридической службе, судейских комиссий, полицейских, по расследованию злоупотреблений в системе государственной власти. Национальные конституции определяют виды, порядок формирования таких комиссий, их состав, сроки пребывания в должности, порядок освобождения от должности, функции комиссии, конституционные средства деятельности, порядок предоставления отчета, квалификации для занятия должности председателя и члена комиссии, санкции, применяемые комиссией, и др. Во многом конституционный режим организации и деятельности отмеченных комиссий одинаковый, вне зависимости от конституционной системы страны, их учредившей. Комиссии действуют на основе конституционных предписаний и в соответствии с законами, соответственно, о гражданской службе, о противодействии коррупции, о полиции и т. д.
В частности, Конституция Народной Республики Бангладеш от 4 ноября 1972 года в части IX «Государственная служба в Бангладеш» содержит главу 2 «Комиссии по вопросам государственной службы». Согласно статье 137 Конституции, «может быть издан закон об учреждении одной или несколько Комиссий по вопросам государственной службы»2.
Согласно статье 138 Конституции, Председатель и иные члены комиссии назначаются Президентом. При этом, как устанавливает конституционная норма, не менее половины членов комиссии должны составлять лица, достигшие не менее 20 лет на службе любому правительству; срок пребывания в должности истекает спустя 5 лет после вступления в должность или по достижении 65 лет (в зависимости от того, какое событие наступит раньше). По Конституции Председатель и иные члены комиссии освобождаются от должности в порядке, применимом для членов Верховного суда страны, по окончании полномочий они не вправе занимать какой-либо пост на службе Республики (ст. 139).
К функциям комиссии отнесено: а) проведение тестовых проверок в целях отбора лиц, подходящих для назначения на должности на службе Республики, Ь) консультирование президента и с) иные (ст. 140).
В Конституции определяется, что ежегодно, не позднее первого марта каждая из комиссий должна подготовить и направить Президенту отчет о выполнении своих функций. При этом к докладу комиссии должен прилагаться меморандум с изложением следующих ставших известными комиссии обстоятельств: а) ситуации, если таковые имели место, когда совет комиссии не был учтен, и причины, с этим связанные; Ь) ситуации, в которых консультация комиссии была необходима, но за ней не обратились, с указанием причин, с этим связанных.
Президент предоставляет отчет и меморандум Парламенту на первом заседании, проводимом им после 31 марта того года, в котором доклад был направлен Президенту3.
Среди должностных лиц, учрежденных Конституцией Королевства Бутан от 18 июля 2008 года, в статье 31 значатся: «е) Председатель Комиссии королевской гражданской службы; ^ по борьбе с коррупцией» 4.
В Конституции (ч. 4 ст. 26) определяется, что «Комиссия должна стремиться к тому, чтобы гражданские служащие действовали профессионально, руководствуясь высшими этическими стандартами, действуя честно в целях содействия доброму правлению, социальной справедливости при осуществлении политики и программ правительства».
На Комиссию в том числе возложена обязанность «разработать единообразные правила и нормы отбора, назначения, комплектования, подготовки перевода и продвижения по службе в рамках гражданской службы»5.
Переходная Конституция Непала от 15 января 2007 года предусматривает учреждение Комиссии по расследованию злоупотреблений в сфере государственной власти, в связи с чем в части 11 уста-
1 См.: Кадровое обеспечение местного самоуправления // Там же. — С. 399—400.
2 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Xабриевой. — М., 2010. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 100.
3 См. там же. — С. 102.
4 См. там же. — С. 161.
5 Там же. — С. 164.
навливает ее конституционный статус. По Конституции (ст. 119) Комиссия учреждается в составе Главного уполномоченного и иных членов, назначаемых премьер-министром страны по рекомендации Конституционного совета1.
Конституция предусматривает, что лицо может быть назначено Главным уполномоченным или членом Комиссии: не является членом какой-либо политической партии на момент назначения на должность; имеет опыт работы в течение 20 лет в области бухгалтерии, налогов, инженерии, права, строительства или исследовательской работы, а также является выдающимся членом общества; достигло возраста 45 лет и обладает высокими моральными принципами2.
В статье 120 Конституция устанавливает, что Комиссия по расследованию злоупотреблений в сфере государственной власти может проводить или возбуждать в соответствии с законом расследование случаев ненадлежащего поведения или коррупции, совершенной лицом, занимающим любую государственную должность3. При этом расследование может быть проведено или возбуждено в отношении любых должностных лиц органов конституционного уровня, отставка которых с их должностей осуществляется путем принятия резолюции по импичменту в связи с ненадлежащим поведением, любого судьи, уволенного Судебным советом по аналогичному обвинению, и лица, преследуемого по Закону о вооруженных силах, после их увольнения с должности.
По Конституции Комиссия вправе сделать замечание лицу или направить письменные рекомендации в соответствующий орган о необходимости принятия к нему мер, предписанных по закону4.
Кроме указанной, Конституцией предусмотрено также учреждение Комиссии по вопросам гражданской государственной службы (ст. 125).
Состав обеих комиссий назначает Президент по рекомендации Конституционного совета5.
Создание Комиссии по вопросам государственной службы предусматривает Конституция Демократической Социалистической Республики Шри-Ланка от 7 сентября 1978 года. При этом, согласно Конституции, кандидат должен иметь стаж работы в должности государственного служащего не менее 15 лет. Назначенный на должность член комиссии вправе пребывать в ней в течение трех лет с даты его назначения, но с последующим правом повторного назначения. Ни один член Комиссии не имеет права занимать должность члена Комиссии более двух сроков подряд (ст. 54)6.
В соответствии с главой XVIIIА Конституции предусматривается создание Национальной полицейской комиссии из 7 членов, назначаемых Президентом по рекомендации Конституционного совета7.
Конституция Федерации Малайзии от 27 августа 1957 года в статье 138 предусматривает учреждение Комиссии по делам суда и юридической службы, полномочия которой распространяются на всех членов судейского и юридического сообщества, Комиссии по делам государственной службы (ст. 139), Комиссии по делам полицейской службы (ст. 140). Компетенция последней распространяется на всех лиц, являющихся работниками полицейской службы8.
Учреждение комиссий по делам государственной службы предусматривают Конституция Государства Бруней Даруссалам от 29 сентября 1959 года9.
Конституция Республики Мальдивы от 7 августа 2008 года предусматривает создание Комиссии по борьбе с коррупцией (ст. 199)10.
Глава 7 Конституции «Независимые комиссии и службы», кроме того, предписывает учреждение Комиссии по делам судейской службы в составе которой: Спикер Народного собрания, судьи Верховного суда, избранного судьями Верховного суда и не являющегося председателем, судьи суда первой инстанции, депутата Народного собрания и представителя широкой общественности, назначаемого Народным собранием (ст. 157)11.
По Конституции Республики Сингапур от 3 июня 1959 года учреждается Комиссия юридической службы (ст. 111), состав которой сходен. При этом некоторые ранее существовавшие комиссии упразднены. В частности, Комиссия по делам полиции и гражданской обороны отменена Законом 11/9812.
1 См.: Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Xабриевой. — М., 2010. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 576.
2 См. там же. — С. 577.
3 См. там же. — С. 577.
4 См. там же. — С. 578.
5 См. там же. — С. 581.
6 См. там же. — С. 901.
7 См. там же. — С. 974.
8 См. там же. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 404—405.
9 См. там же.
10 См. там же. — С. 490.
11 См. там же. — С. 508.
12 См. там же. — С. 738—739.
Конституция Королевства Таиланд от 24 августа 2007 года в статье 246 предусматривает создание Национальной комиссии по противодействию коррупции в составе председателя и 8 членов, назначаемых королем1.
Конституция Республики Филиппины от 2 февраля 1987 года содержит статью IX «Конституционные комиссии». В разделе 1 данной статьи отмечается, что «конституционными независимыми комиссиями являются Комиссия гражданской службы, Избирательная комиссия и Комиссия по аудиту». В состав Комиссии гражданской службы входят Председатель, два члена не моложе 35 лет, «с доказанной способностью к административной службе, не являющиеся кандидатами на любую избираемую должность на выборах, непосредственно предшествующих их назначению». Назначаются Президентом страны без права повторного назначения: Председатель — на 7 лет, один из членов — на 5 лет, второй — на три года2.
Думается, что в свете вытекающих из Послания Президента России Федеральному Собранию задач по модернизации России3 изучение государственно-правового опыта зарубежных стран применительно к рассматриваемой проблеме и его внедрение в отечественную практику представляет значительный интерес для юридической теории и практики.
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что ответственность публичных властей и публичных должностных лиц правомерно признать в качестве конституционной презумпции, способы объективации которой в конституционном законодательстве современных государств имеют различное проявление.
1 См.: Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 881.
2 См. там же. — С. 944—945.
3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. — 2011. — 23 декабря.
