CC BY
141
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО
Н. Н. Липкина*
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ НАРУШЕНИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА: К ВОПРОСУ О ЗАРОЖДЕНИИ НОВОГО МЕЖОТРАСЛЕВОГО ПРИНЦИПА СОВРЕМЕННОГО МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
Аннотация. В последнее время вопросы предотвращения нарушений прав человека привлекают пристальное внимание мирового сообщества. Детальная проработка в практике международных органов по правам человека основных параметров общего международного обязательства государства предотвратить нарушения прав человека, а также межгосударственные дискуссии по разработке концепции ответственности по предотвращению нарушений прав человека свидетельствуют о формировании в современном международном праве нового одноименного принципа — принципа ответственности по предотвращению нарушений прав человека. Целью настоящей статьи является исследование правового закрепления, содержания и правовой природы указанного принципа. Для достижения поставленной цели в статье: 1) выявляются и анализируются основные параметры международного обязательства государства предотвратить нарушения прав и свобод человека в таких отраслях международного права, как международное право прав человека, международное уголовное право и международное право вооруженных конфликтов; 2) посредством сравнительно-правового анализа международных договоров и практики международных органов обосновывается межотраслевой и общепризнанный характер рассматриваемого формирующегося принципа международного права; 3) проводится анализ основных спорных моментов проводимых в рамках международных органов дискуссий по выработке содержания концепции ответственности по предотвращению нарушений прав и свобод человека. Результатом проведенного исследования становится вывод о необходимости кодификации норм о предотвращении нарушений прав человека в современном международном праве на основе, в частности, обобщения соответствующей международной практики, обладающей достаточным единообразием для признания факта зарождения нового межотраслевого принципа современного международного права — принципа ответственности по предотвращению нарушений прав человека.
Ключевые слова: права человека; международное право прав человека; обязательство предотвратить нарушения прав человека; концепция ответственности по предотвращению нарушений прав человека.
001: 10.17803/1729-5920.2017.127.6.166-178
© Липкина Н. Н., 2017
* Липкина Надежда Николаевна, кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной юридической академии n_lipkina@list.ru
410056, Россия, г. Саратов, ул. Вольская, д. 1
Обязательство предотвратить нарушения прав и свобод человека является сравнительно новым международным обязательством государства в сфере обеспечения и защиты прав человека. Как отмечается в литературе, только в последние два-три десятилетия превентивный подход медленно, но верно получает более широкое признание в качестве дополнительного аспекта права и практики в сфере прав и свобод человека1. В настоящее время пробле-
ма предотвращения нарушений прав и свобод человека привлекает пристальное внимание мирового сообщества, о чем свидетельствует проведение международных мероприятий по обсуждению данной проблематики2, включение ее в повестку дня международных органов и организаций3, а также последовательное развитие различных аспектов предотвращения нарушений прав человека в практике международных судебных органов4.
1 Hofmann R. The preventive mandate of the control system created by the Council of Europe Framework convention for the protection of national minorities // The prevention of human rights violations: contribution on the occasion of the twentieth anniversary of the Marangopoulos Foundation for Human Rights : papers of an International Colloquy, held in Athens, 24—25 May 1999 / Sisilianos L.-A. Athens [u.a.] : Sakkoulas [u.a.], 2001. P. 40.
2 Freeman M. Report on the Conference on Gross Human Rights Violations: Prevention, Intervention, and Punishment // The Journal of Value Inquiry. 1997. No. 31. P. 557—567 ; Prevent violations through systematic work for human rights : Speech by Th. Hammarberg, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe at the Conference on the Prevention of Human Rights Violations (Kyiv, 20—21 September 2011) // URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1840731 (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
3 Генеральный секретарь ООН в плане действий на 2012—2017 гг. выделил специальный раздел «Превенция», в котором в части, посвященной правам человека, особо приветствовал «превентивный подход к правам человека посредством: создания нормативной базы, определяющей базовые элементы, необходимые для предотвращения нарушений прав человека ; определения матрицы превентивных мероприятий, в которой будут фиксироваться успехи и пробелы в деле использования целого спектра документов по правам человека ; продвижения концепции "ответственность по защите"» (The Secretary-General's Five-Year Action Agenda, 25 January 2012 // URL: http://www.un.org/sg/priorities/sg_agenda_2012.pdf (дата обращения: 15 марта 2016 г.). См. также, например: Summary report on the outcome of the Human Rights Council panel discussion on the role of prevention in the promotion and protection of human rights : Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2014 // URL: http://www.ohchr.org/EN/ HRBodies/HRC/RegularSessions/Session28/Pages/ListReports.aspx (дата обращения: 15 марта 2016 г.) ; The Role of Prevention in the Promotion and Protection of Human Rights : Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2015 // URL: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/ Session30/Documents/A_HRC_30_20_ENG.docx (дата обращения: 15 марта 2016 г.)).
4 Так, к рассмотрению вопроса о содержании обязательства государства предотвратить нарушения прав и свобод человека в своей практике обращались Европейский Суд по правам человека (см., например: Eremiasova and Pechova v. The Czech Republic, no. 23944/04, 16 February 2012 ; Mastromatteo v. Italy, no. 37703/97, 24 October 2002 ; Mudric v. The Republic of Moldova, no. 74839/10, 16 July 2013), Межамериканский суд по правам человека (I/A murt H.R., The Kichwa Indigenous People of Sarayaku v. Ecuador, judgment of June 27, 2012 ; I/A raurt H.R., Garrido and Baigorria v. Argentina. Judgment of August 27, 1998 ; I/A Court's H.R., Trujillo-Oroza v. Bolivia. Judgment of February 27, 2002). Существенное значение вопросам предотвращения нарушений прав человека уделяется и в науке (Глотова С. В. Концепция «ответственность за защиту»: правовые проблемы // Вестник Дипломатической академии МИД России. Международное право. 2013. С. 237—247 ; Котляр В. С. К вопросу о пределах допустимости силового вмешательства по гуманитарным причинам во внутренние конфликты в других государствах // Вестник Дипломатической академии МИД России. Международное право. 2013. С. 130—140 ; КрыловН. Б. Гуманитарная интервенция: право или бесправие? // Евразийский юридический журнал. 2012. № 10 (53). С. 41—44 ; Он же. Международная безопасность, вооруженная сила и массовые нарушения прав человека // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2013. № 1. С. 233—246 ; Song J., Kong Q A Generalization of the Obligation to Prevent: From Genocide Convention to Racial Discrimination Convention // Front. Law China. 2011. No. 6 (1). P. 1—16 ; Salzberg J. UN Prevention of Human Rights Violations: The Bangladesh Case // International Organization. Vol. 27. Is. 01. December 1973. P. 115—127).
Целью настоящей статьи является исследование правовой природы и содержания зарождающегося в современном международном праве принципа ответственности по предотвращению нарушений прав человека. Для достижения данной цели представляется необходимым, во-первых, выявить и изучить основные параметры международного обязательства государства предотвратить нарушения прав и свобод человека, во-вторых, обосновать межотраслевой и общепризнанный характер формирующегося принципа общего международного права, в котором данное обязательство находит закрепление; в-третьих, проанализировать основные спорные моменты проводимых в рамках международных органов дискуссий по выработке содержания концепции ответственности по предотвращению нарушений прав и свобод человека.
Обязательство государства предотвратить нарушения прав и свобод человека: правовое закрепление и содержание в современном международном праве прав человека
В современном международном праве прав человека обязательство государства предотвратить нарушения прав и свобод человека получило как договорное закрепление, так и широкое признание в практике международных органов.
В отдельных международных договорах о правах человека обязательство государства принять меры по предотвращению нарушений прав человека закреплено напрямую5. Так, согласно ст. 2 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. государство-участник предпринимает эффективные законодательные, административные, судебные и другие меры для предупреждения актов пыток на любой территории под его юрисдикцией. В статье 3 Международной конвенции о ликвидации всех форм
расовой дискриминации 1965 г. государства-участники особо осуждают расовую сегрегацию и апартеид и обязуются предупреждать, запрещать и искоренять всякую практику такого характера на территориях, находящихся под их юрисдикцией. В статье 19 Конвенции о правах ребенка 1989 г. установлено: государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные, социальные и просветительные меры с целью защиты ребенка от всех форм физического или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации, включая сексуальное злоупотребление, со стороны родителей, законных опекунов или любого другого лица, заботящегося о ребенке. При этом в пункте 2 статьи 19 Конвенции о правах ребенка подчеркивается, что такие меры защиты, в случае необходимости, включают, в частности, эффективные процедуры для осуществления различных форм предупреждения и выявления, сообщения, передачи на рассмотрение, расследования, лечения и последующих мер в связи со случаями жестокого обращения с ребенком, указанными выше, а также в случае необходимости, для возбуждения судебной процедуры. Обязательства государств-участников по предотвращению нарушений прав и свобод человека прямо закреплены в некоторых иных международных договорах о правах человека6.
Тем не менее независимо от наличия или отсутствия прямого договорного закрепления обязательство государства предотвратить в сфере прав человека широко признается и развивается в международной правоприменительной практике. При этом в случае отсутствия его договорного закрепления обязательство предотвратить выводится компетентными международными органами из смысла положений соответствующего международного договора о правах человека, в частности, из смыс-
5 Следует отметить, что в ряде международных договоров о правах человека, например, в Американской конвенции о правах человека 1969 г. и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., такое обязательство напрямую не закрепляется.
6 Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности 2000 г. ; Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 г. ; Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г. ; Конвенция Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием 2011 г. и др.
ла положений, закрепляющих обязательство государства принять законодательные, административные и иные меры, необходимые для осуществления гарантированных прав и свобод человека, а также из смысла положений, закрепляющих общее обязательство государства — участника международного договора о правах человека обеспечить гарантированные права и свободы.
В качестве примера можно привести одну из наиболее развитых сфер международного сотрудничества по правам человека — сферу борьбы с насилием в отношении женщин. Как отметил Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин в общей рекомендации № 28, касающейся основных обязательств государств-участников по ст. 2 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., указанная статья Конвенции налагает на государство-участника обязательство, действуя с должной распорядительностью, предотвратить, расследовать акты насилия, основанного на гендерной дискриминации, осуществить судебное преследование и наказать за их совершение7. Обязательство государств-участников по пре-
дотвращению насилия в отношении женщин подтверждается и практикой иных международных органов и организаций, например Генеральной Ассамблеи ООН8, Парламентской Ассамблеи Совета Европы9, Комитета министров Совета Европы10, Европейского Суда по правам человека11, Межамериканской комиссии по правам человека12. Более того, как указала специальный докладчик по вопросу о насилии в отношении женщин, его причинах и последствиях в своем докладе Комиссии по правам человека ООН в 2006 г., основываясь на анализе международной практики, можно прийти к выводу о наличии нормы обычного международного права, согласно которой государства обязаны предупреждать акты насилия в отношении женщин и реагировать на них с должной распорядительностью13.
Широко признанны в практике как универсальных, так и региональных международных органов следующие основные параметры международного обязательства государства предотвратить нарушения прав и свобод человека.
Во-первых, рассматриваемое обязательство является обязательством позитивного характера и заключается в обязанности государства
7 General Recommendation No. 28 of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women on the Core Obligations of States Parties under Article 2 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, 2010. § 19 // URL: http://www2.ohchr.org/english/bodies/cedaw/docs/ CEDAW-C-2010-47-GC2.pdf (дата обращения: 15 марта 2016 г.). См. также, например: Communication No. 2/2003, Ms. A.T. v. Hungary, Views of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women adopted on 26 January 2005. § 9.3.
8 См., например: Резолюция Генеральной Ассамблеей ООН № 69/147 от 18 декабря 2014 г. «Активизация усилий по ликвидации всех форм насилия в отношении женщин и девочек» // URL: http://www.un.org/ ru/documents/ods.asp?m=A/RES/69/147 (дата обращения: 15 марта 2016 г.) ; Резолюция Генеральной Ассамблеей ООН № 65/228 от 21 декабря 2010 г. «Усиление мер в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в целях борьбы с насилием в отношении женщин» // URL: http://www. un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/RES/65/228 (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
9 Resolution of Parliamentary Assembly of the Council of Europe № 1662(2009) of 28 April 2009 «Action to combat gender-based human rights violations, including the abduction of women and girls» // URL: http:// assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17732&lang=en (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
10 Recommendation of the Committee of Ministers of the Council of Europe № Rec(2002)5 of 30 April 2002 on the protection of women against violence // URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=280915 (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
11 Opuz v. Turkey, no. 33401/02, 9 June 2009.
12 Inter-American Commission on Human Rights, Report no. 54/01, Case 12.051, Maria da Penha Maia Fernandes (Brazil), 16 April 2001, § 56.
13 Принцип должной распорядительности как средство искоренения насилия в отношении женщин : Доклад Специального докладчика по вопросу о насилии в отношении женщин, его причинах и последствиях Комиссии по правам человека ООН. 2006. §29 // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/G06/103/52/PDF/G0610352.pdf?OpenElement (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
предпринять необходимые законодательные, административные и иные меры по предотвращению нарушений прав и свобод14.
Во-вторых, государство обязано предотвратить не только нарушения прав человека со стороны органов и лиц, поведение которых может быть присвоено государству, но и соответствующее поведение частных лиц15.
В-третьих, особым аспектом обязательства государства предотвратить нарушения прав человека является обязанность недопущения повторения имевших место нарушений16.
В-четвертых, существенное значение для целей предотвращения нарушений прав человека имеет эффективная реализация государством обязанности провести должное расследование фактов таких нарушений, совершенных органами и лицами, поведение которых может быть присвоено государству, а также фактов совершения соответствующих деяний частными лицами и привлечь к ответственности виновных17.
В-пятых, среди принципов и норм, позволяющих установить пределы международного обязательства государства предотвратить нарушения прав человека особое значение имеют принципы субсидиарности, свободы усмотрения государства, соразмерности, должной распорядительности, а также ряд правовых позиций международных органов по правам человека, в частности следующих:
1) обязательство предотвратить возникает у государства тогда, когда оно знало или должно было знать о наличии угрозы совершения нарушения прав и свобод человека18;
2) государство обязано принять такие превентивные меры, которые разумно ожидаются от государства в целях эффективного предотвращения рисков нарушений прав чело-века19;
3) государство обязано принять меры по предотвращению реальных рисков нарушений прав человека20.
14 Статья 2 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; ст. 7 Межамериканской конвенции о предупреждении и искоренении насилия в отношении женщин и наказании за него 1994 г.; ст. 4 Конвенции Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием 2011 г. Обязательство принять необходимые законодательные, административные и иные меры по предотвращению нарушений гарантированных прав и свобод человека является одним из видов позитивных обязательств государств-участников также по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Как отметил Европейский Суд по правам человека, например, в отношении права на жизнь государство обязано, в частности, создать эффективную систему правоохранительных органов, способную предотвратить незаконное лишение жизни (Nikolova and Velichkova v. Bulgaria, no. 7888/03, § 57, 20 December 2007).
15 Данный аспект обязательства предотвратить получил как прямое договорное закрепление (ст. 5 Конвенции Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием 2011 г.), так и широкое признание в практике международных органов по правам человека, например, Европейского Суда по правам человека (Eremiasova and Pechova v. The Czech Republic, no. 23944/04, § 109, 16 February 2012 ; Mudric v. The Republic of Moldova, no. 74839/10, § 40, 16 July 2013; Georgel and Georgeta Stoicescu v. Romania, no. 9718/03, § 49, 26 July 2011), Межамериканского суда по правам человека (I/A Court's H.R., Velasquez-Rodriguez v. Honduras. Judgment of July 29, 1988. § 172 ; I/A Court's H.R., the "Mapiripan Massacre" v. Colombia. Judgment of September 15, 2005. § 111; I/A Court's H.R., Juridical Condition and Rights of Undocumented Migrants. Advisory Opinion 0C-18/03 of September 17, 2003. § 140).
16 Замечание общего порядка № 31 [80] Комитета по правам человека ООН от 29 марта 2004 г. «Характер общего юридического обязательства, налагаемого на государства — участники Пакта». § 17 // URL: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx? symbolno=CCPR%2fC%2f21% 2fRev.1%2fAdd.13&Lang=ru (дата обращения: 15 марта 2016 г.) ; I/A Court's H.R., Garrido and Baigorria v. Argentina. Judgment of August 27, 1998. § 41 ; I/A Court's H.R., Trujillo-Oroza v. Bolivia. Judgment of February 27, 2002. § 110 ; Fabris v. France (GC), no. 16574/08, § 75, 7 February 2013.
17 См.: I/A Court's H.R., The Kichwa indigenous people of Sarayaku v. Ecuador. Judgment of June 27, 2012. § 265.
18 Eremiasova and Pechova v. The Czech Republic, no. 23944/04, § 110, 16 February 2012.
19 См.: I/A Court's H.R., The Kichwa indigenous people of Sarayaku v. Ecuador. Judgment of June 27, 2012. § 245.
20 El-Masri v. The Former Yugoslav Republic of Macedonia, appl. no. 39630/09, § 257, 13 December 2012 ; Osman v. The United Kingdom, appl. No. 87/1997/871/1083, § 116, 28 October 1998.
Таким образом, в рассматриваемом контексте сфера международного сотрудничества по правам человека характеризуется единообразием подходов международных органов к определению основных параметров общего международного обязательства государства предотвратить нарушения прав человека, что позволяет судить не только о том, что нормы международного права, в которых основные параметры рассматриваемого общего обязательства находят закрепление, приобретают характер норм общего международного права, но и о формировании соответствующего принципа общего международного права, закрепляющего общее обязательство государства по предотвращению нарушений прав человека.
Обязательство государства предотвратить нарушения прав и свобод человека: правовое закрепление и содержание в иных отраслях международного права
В деле предотвращения нарушений прав и свобод человека нельзя не отметить значение норм иных отраслей международного права, прежде всего международного уголовного права и международного права вооруженных конфликтов. Целый ряд принципов и норм указанных отраслей международного права закрепляют международное обязательство государства предотвратить нарушения прав человека, составляющие геноцид, военные преступления и преступления против человечности, и устанавливают его параметры.
Так, ст. I Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. прямо установила, что Договаривающиеся стороны подтверждают, что геноцид независимо
от того, совершается ли он в мирное или военное время, является преступлением, которое нарушает нормы международного права и против которого они обязуются принимать меры предупреждения и карать за его совершение. В решении по делу «Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro» Международный суд ООН отметил следующие признаки конвенционного обязательства предотвратить геноцид: данное обязательство является прямым21, имеющим самостоятельное юридическое значение, нормативно-правовым обязательством 22.
В одной из общих для четырех Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 г. статей отмечается обязательство каждой Высокой Договаривающейся Стороны принять меры, необходимые для пресечения всех иных действий, противоречащих положениям настоящей Конвенции, помимо серьезных нарушений23. Указанное обязательство, как свидетельствует практика его толкования, можно рассматривать как включающее, среди прочего, и обязательство предотвратить любые нарушения Женевских конвенций. Так в комментарии к Женевской конвенции (I), опубликованном под общей редакцией Ж. Пикте, отмечается: данное обязательство охватывает все, что государство может сделать для предотвращения совершения или повторения нарушений данной Конвенции24.
Комиссия международного права ООН в настоящее время ведет работу по составлению проекта статей конвенции о предотвращении преступлений против человечности и наказании за них25. В своем первом докладе специальный докладчик Комиссии международного права ООН о преступлениях против человечности ключевое внимание уделил именно во-
21 Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Judgment, I.C.J. Reports 2007. P. 43. § 165.
22 Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro). § 427.
23 Статья 49 Женевской конвенции (I) об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1949 г.; ст. 50 Женевской конвенции (II) об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море 1949 г.; ст. 129 Женевской конвенции (III) об обращении с военнопленными 1949 г. и ст. 146 Женевской конвенции (IV) о защите гражданского населения во время войны 1949 г.
24 Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field : commentary / published under the general editorship of J. S. Pictet. Geneva : ICRC, 1952. P. 367.
25 Доклад Комиссии международного права о работе ее 65-й сессии // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи ООН. 68-я сессия. Дополнение № 10. Приложение B. 2013. С. 172 // URL: http://www.un.org/ Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/68/10 (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
просам предупреждения таких преступлений, в частности содержанию соответствующих обязательств государств26. В ходе 67-й сессии Комиссии международного права ООН Редакционным комитетом были приняты в предварительном порядке тексты проектов ст. 1, 2, 3 и 4 будущей конвенции, при этом в первых двух из них в качестве сферы охвата и общей обязанности указывается именно на предотвращение преступлений против человечности, а текст проекта ст. 4 посвящен непосредственно раскрытию содержания обязанности предотвращения27.
Что касается параметров международного обязательства государства предотвратить геноцид, военные преступления и преступления против человечности, то они сходны с параметрами общего международного обязательства государства предотвратить нарушения прав и свобод человека, приведенными выше, а их выработка во многом осуществляется на основе анализа практики международных органов по правам человека.
Во-первых, самостоятельным средством реализации государством обязательства предотвратить геноцид, военные преступления и преступления против человечности выступает принятие эффективных законодательных, административных, судебных или других мер предотвращения на любой территории, находящейся под его юрисдикцией или контролем28.
Во-вторых, обязательство предотвратить геноцид, военные преступления и преступления против человечности предполагает как предотвращение их совершения органами и лицами, поведение которых может быть присвоено государству, так и предотвращение соответствующего поведения частных лиц. В решении Международного суда ООН по делу «Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro» одним
из аспектов толкования ст. 1 Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, которая установила обязанность Договаривающихся сторон принимать меры предупреждения и карать за совершение геноцида, являлся вопрос о том, подразумевает ли данное обязательство запрет совершения геноцида. Безусловно, наличие обязательства государства-участника не совершать геноцид было подтверждено Международным судом ООН, однако, как указал Суд, наличие такого запрета неочевидно из буквального смысла терминов рассматриваемой статьи, и даже более очевидной выглядит именно обязанность предотвращать совершение актов геноцида со стороны частных лиц29. Опираясь на данное решение Международного суда ООН и непосредственно ссылаясь на него, специальный докладчик Комиссии международного права ООН о преступлениях против человечности по аналогии отметил наличие у обязательства предотвратить преступления против человечности таких аспектов, как обязанность предотвращения таких преступлений со стороны органов и лиц, поведение которых может быть присвоено государству, и обязанность предотвращать совершение соответствующих деяний лицами или их группами, которые государству непосредственно не подчинены30.
В-третьих, существенное значение для целей предотвращения геноцида, военных преступлений и преступлений против человечности имеет эффективная реализация государством обязанности не допустить повторения совершения соответствующих деяний, провести должное расследование фактов их совершения, а также привлечь к ответственности виновных лиц31. В преамбуле Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против чело-
26 Первый доклад о преступлениях против человечности (Комиссия международного права, 67-я сессия 4 мая — 5 июня и 6 июля — 7 августа 2015 г.) // URL: http://www.un.org/ Docs/ journal/asp/ws. asp?m=A/ CN.4/680 (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
27 Преступления против человечности : текст проектов статей 1, 2, 3 и 4, принятый в предварительном порядке Редакционным комитетом Комиссии международного права ООН 28 и 29 мая и 1 и 2 июня 2015 г. // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G15/111/53/PDF/ G1511153.pdf?OpenElement (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
28 Преступления против человечности : текст проектов статей 1, 2, 3 и 4...
29 Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro, Judgment, I. C. J. § 166.
30 Первый доклад о преступлениях против человечности. С. 45.
31 Статья 5 Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. ; Первый доклад о преступлениях против человечности. С. 63.
вечества 1968 г. отмечается, что «эффективное наказание за военные преступления и преступления против человечества является важным фактором в деле предупреждения таких преступлений, защиты прав человека и основных свобод, укрепления доверия, поощрения сотрудничества между народами и обеспечения международного мира и безопасности».
В-четвертых, что касается принципов реализации обязательства предотвратить в сфере борьбы с геноцидом, военными преступлениями и преступлениями против человечности, то к ним относятся прежде всего принципы комплементарности и должной распорядительности.
В силу принципа комплементарности, основные положения которого нашли закрепление, в частности, в ст. 1 и 17 Римского статута Международного уголовного суда 1998 г., международные органы уполномочены осуществлять юрисдикцию в отношении лиц, ответственных за самые серьезные, вызывающие озабоченность международного сообщества, преступления, указанные в их учредительных документах, и дополняют внутригосударственные системы уголовного правосудия в тех случаях, когда государство не желает или не способно вести расследование или возбудить уголовное преследование должным образом. В схематическом описании темы «Преступления против человечности», включенной Комиссией международного права ООН в долгосрочную программу ее работы, отмечается: «[Международный уголовный суд] исходит из того, что прежде всего национальные суды являются надлежащими органами для уголовного преследования в случае наличия соответствующих национальных законов(принцип взаимодополняемости). По мнению многих, поскольку [Международный уголовный суд] не в состоянии привлекать к ответственности всех тех, кто виновен в совершении преступлений против человечности, эффективное предупреждение (курсив мой. — Н. Л.) таких преступлений и уголовное преследование за них
должны осуществляться на путях активного сотрудничества и правоприменения со стороны национальных судебных систем»32.
Кроме того, как отметил Генеральный секретарь ООН относительно содержания принципа ответственности по защите в сфере борьбы с геноцидом, военными преступлениями, этническими чистками и преступлениями против человечности, на первом этапе развития проблемной ситуации для принятия превентивных мер необходимо «разрабатывать более системные стратегии, направленные на содействие укреплению национального потенциала противодействия», при этом «главная цель заключается в создании полноценно функционирующих и легитимных государственных структур и институтов, которые уважают права человека и верховенство права»33. Таким образом, в силу принципа комплементарности предотвращение нарушений прав человека, составляющих геноцид, военные преступления и преступления против человечности, должно осуществляться прежде всего на внутригосударственном уровне.
Что касается принципа должной распорядительности, то обязанность его осуществления в процессе реализации обязательства предотвратить нарушения прав и свобод человека, составляющих геноцид, военные преступления и преступления против человечности, неоднократно подчеркивалась на международном уровне. Так, в решении по делу «Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro» Международный суд ООН отметил, что конвенционное обязательство предотвратить геноцид — это обязательство действия, а не результата34, реализовывая которое, государство должно действовать с должной распорядительностью35. Указания на принцип должной распорядительности в качестве одного из принципов реализации обязательства предотвратить преступления против человечности отмечено и специальным докладчиком Комиссии международного права ООН о преступлениях против человечности36.
32 Доклад Комиссии международного права о работе ее 65-й сессии. С. 174—175.
33 Доклад Генерального секретаря ООН «Осуществление нашей коллективной ответственности: международная помощь и ответственность по защите» 2014 г. // URL: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc. asp?symbol =A/68/947&referer=/english/&Lang=R (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
34 Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro, Judgment, I. C. J. § 430.
35 Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro, Judgment, I. C. J. § 430.
36 Первый доклад о преступлениях против человечности. С. 45.
Применение единообразных основных параметров общего обязательства государства предотвратить нарушения прав человека в нескольких отраслях международного права может свидетельствовать о межотраслевом характере формирующегося принципа общего международного права, в котором данное обязательство находит закрепление.
От концепции ответственности по предотвращению нарушений прав человека к зарождению нового межотраслевого принципа современного международного права
В решении по делу, касающемуся применения Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, Международный суд ООН поставил важный вопрос, который он, однако, оставил без ответа: существует ли за рамками юридических текстов, применимых к специальным сферам общественных отношений, общее обязательство государства предотвратить совершение другими лицами или организациями действий, противоречащих определенным нормам общего международного права37. Вопрос представляется значимым для различных сфер международного сотрудничества. В частности, в сфере международного сотрудничества по обеспечению прав человека в практике международных органов по правам человека все шире обсуждается такая вариация вопроса, поставленного Международным судом ООН: существует ли в общем международном праве общее обязательство государства предотвратить нарушения прав и свобод человека.
В сфере борьбы с грубыми и массовыми нарушениями прав человека в случаях геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности положи-
тельный ответ на поставленный вопрос представляется очевидным. В международном праве сложился принцип ответственности по защите (Responsibility to Protect), который включает в себя такие обязательства, как: обязательство предотвратить (to prevent); обязательство отреагировать (to react), обязательство восстановить (to rebuild)38. Более того, в представленном в 2009 г. докладе Генерального секретаря ООН на основе анализа положений Итогового документа Всемирного саммита 2005 г.39 обязанность предотвратить совершение геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности указана в качестве одного из трех обозначенных компонентов стратегии выполнения обязательств, вытекающих из данного принципа (компонент I)40. При этом в 2015 г., подводя итоги 10-летней работы по укреплению принципа ответственности по защите, Генеральный секретарь ООН отметил, в частности, такие приоритетные задачи в сфере развития принципа, как повышение значимости предупредительных мер как одного из ключевых аспектов концепции ответственности по защите, а также предотвращение опасности повторного совершения особо тяжких преступлений41.
Таким образом, обязательство предотвратить грубые и массовые нарушения прав человека, составляющие геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности широко признано в международном праве, в частности, в качестве элемента принципа ответственности по защите. Однако что касается иных сфер международного сотрудничества по обеспечению прав человека, то ответ на вопрос о наличии общего обязательства государства предотвратить нарушения прав и свобод человека остается не столь очевидным.
37 Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro, Judgment, I. C. J. § 429.
38 The Responsibility To Protect : Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. Canada, 2001. См. также: Evans G. From Humanitarian Intervention to the Responsibility to Protect // Wisconsin International Law Journal. 2006. 24. P. 709.
39 Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. § 138—140 // URL: http://www.un.org/ru/ documents/ decl_conv/declarations/outcome2005.shtml (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
40 Доклад Генерального секретаря ООН «Осуществление нашей коллективной ответственности: международная помощь и ответственность по защите» 2014 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/ods. asp?m=S/2014/449 (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
41 Доклад Генерального секретаря ООН «Жизненно важное и твердое обязательство: реализация ответственности по защите» 2015 г. // URL: http://www.un.org/ru/preventgenocide/adviser /report2015.pdf (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
Вместе с тем существенный научный и практический интерес в рассматриваемом контексте представляют результаты обсуждения в рамках Совета по правам человека ООН роли предупреждения в поощрении и защите прав человека, в ходе которого был поставлен вопрос о целесообразности разработки и принятия в международном праве концепции ответственности по предотвращению нарушений прав человека42. Мнения делегаций государств при рассмотрении данного вопроса разошлись и были крайне противоречивыми. Можно выделить два основных спорных момента дискуссии.
Во-первых, одни делегации указывали на тесную связь концепций ответственности по предотвращению нарушений прав человека и ответственности по защите, подчеркивая, что мировое сообщество должно поддерживать государства в деле принятия усилий по предотвращению нарушений прав человека и защите их населения и помогать им в этих усилиях, в то время как другие, наоборот, отмечали противоречивый характер концепции ответственности по защите и предлагали отграничивать ее от концепции ответственности по предотвращению нарушений прав человека. Во-вторых, ряд делегаций в качестве императива при осуществлении всех усилий по предотвращению в рамках предлагаемой концепции указывали на полное уважение суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, тогда как другие отмечали, что концепция ответственности по предотвращению нарушений прав человека не представляет угрозы суверенитету государства43.
Анализируя указанные противоречия в оценке содержания и значения концепции ответственности по предотвращению нарушений прав человека, можно отметить, что их наличие связано, в частности, с тем, что само название обсуждаемой концепции и лежащего в ее основе одноименного принципа провокационно, в том смысле, что, действительно, обозначено по аналогии с концепцией и принци-
пом ответственности по защите, а это, в свою очередь, может вызвать опасения, что обсуждаемая новая концепция и соответствующий новый принцип будут наполнены содержанием, аналогичным содержанию концепции и принципа ответственности по защите. В свою очередь, принцип ответственности по защите включает в себя три основных компонента: компонент I — обязанности государства по защите; компонент II — международная помощь и создание потенциала; компонент III — своевременное и решительное реагирование44. Неясность вопроса о том, будет ли зарождающийся принцип ответственности по предотвращению нарушений прав человека включать в себя аналогичные компоненты, в частности аналогичные второму и третьему из указанных, и порождает различные оценки того, представляет ли рассматриваемый принцип угрозу суверенитету государства и может ли он быть использован для вмешательства во внутренние дела государства. Представляется возможным выделить следующие основные наблюдения по приведенной дискуссии о концепции ответственности по предотвращению нарушений прав человека.
Во-первых, что касается первого из выделенных спорных моментов дискуссии, то, как представляется, в контексте определения содержания международного обязательства государства предотвратить нарушения прав и свобод человека принцип ответственности по предотвращению нарушений прав человека — общая норма международного права, в то время как принцип ответственности по защите (в такой его части, как обязательство предотвратить) — норма специальная, содержание которой ограничено сферой борьбы с грубыми и массовыми нарушениями прав человека, составляющим геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности. Согласование воль государств относительно содержания зарождающейся указанной общей нормы международного права будет осуществляться в общем порядке
42 Summary report on the outcome of the Human Rights Council panel discussion on the role of prevention in the promotion and protection of human rights. P. 9—11.
43 Summary report on the outcome of the Human Rights Council panel discussion on the role of prevention in the promotion and protection of human rights. С. 10—11.
44 Доклад Генерального секретаря ООН «Жизненно важное и твердое обязательство: реализация ответственности по защите» 2015 г. // URL: http://www.un.org/ru/preventgenocide/adviser/ report2015.pdf (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
и, очевидно, с учетом соответствующей правотворческой и правоприменительной практики государств по отдельным аспектам предотвращения нарушений прав и свобод человека. Существующие специальные нормы международного права (такие как, например, принцип ответственности по защите (в части обязательства предотвратить)) или создаваемые специальные нормы международного права (такие, например, как нормы Протокола № 16 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., предусмотревшего право высших судов государств-участников обращаться в Европейский Суд по правам человека за консультативными заключениями по принципиальным вопросам, касающимся толкования или применения прав и свобод, определенных в Конвенции или протоколах к ней, в целях более эффективного предотвращения потенциальных их нарушений45), не могут автоматически предопределить или изменить содержание зарождающейся общей нормы международного права. Таким образом, распространение трехкомпонентного подхода, аналогичного используемому для определения содержания принципа ответственности по защите, к принципу ответственности по предотвращению нарушений прав человека в условиях отсутствия соответствующей международной практики на этот счет и согласования воль государств по данному вопросу невозможно.
Во-вторых, в ходе дискуссий о роли предупреждения в поощрении и защите прав человека ряд делегаций, включая российскую делегацию, справедливо отметили неясность концепции ответственности по предотвращению нарушений прав человека. Действительно, содержание лежащего в основе обсуждаемой концепции принципа, будучи проработанным в отдельных международных системах обеспечения и защиты прав человека, требует обобщения и кодификации на универсальном уровне для всемирного признания всех его параметров. Вместе с тем сама предлагаемая концепция и зарождающийся одноименный принцип международного права не являются принципиально новыми, а предложения по разработке и принятию концепции основаны на анализе соответствующей международной
правотворческой и правоприменительной практики. Выработка и развитие такой практики происходят при взаимном учете международными органами сформулированных ими соответствующих правовых позиций, что позволяет, несмотря на видимую фрагментарность международно-правового регулирования вопросов предотвращения нарушений прав человека, сделать вывод о формировании в международном праве межотраслевого общепризнанного принципа международного права, закрепляющего соответствующее общее международное обязательство государства.
В-третьих, реализация принципа ответственности по предотвращению нарушений прав человека должна будет осуществляться исключительно во взаимосвязи со всеми существующими принципами и нормами международного права прав человека, среди прочего, принципами субсидиарности, культурного релятивизма, свободы усмотрения, должной распорядительности, соразмерности, эффективности, добросовестности и др., а также в тех случаях, когда речь идет о геноциде, военных преступлениях, этнических чистках и преступлениях против человечности, — принципами реализации концепции ответственности по защите. Применение перечисленных принципов предоставит государству дополнительные юридические возможности по защите своего суверенитета на международной арене.
Подводя итог, можно отметить, что законным следствием такого направления развития международного сотрудничества в сфере прав человека, как предотвращение нарушений прав и свобод человека, является рассмотрение вопроса о принятии и признании в современном международном праве концепции ответственности по предотвращению нарушения прав человека, а также лежащего в ее основе одноименного принципа, закрепляющего в общем международном праве общее обязательство государства принимать на внутригосударственном уровне все необходимые меры по предотвращению нарушений прав и свобод человека, а также осуществлять международное сотрудничество по вопросам предотвращения таких нарушений, при этом в случае необходимости используя существующие
45 Protocol no. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms: Explanatory Report // URL: http://www.echr.coe.int/Documents/Protocol_16_explanatory _report_ENG.pdf (дата обращения: 15 марта 2016 г.).
международно-правовые принципы и нормы, направленные на защиту государственного суверенитета.
Анализ международной правотворческой и правоприменительной практики позволяет сделать вывод о широком признании единообразных основных параметров обязательства
государства предотвратить нарушения прав человека в различных отраслях международного права, что может свидетельствовать о межотраслевом и общепризнанном характере зарождающегося принципа международного права — принципа ответственности по предотвращению нарушений прав человека.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Глотова С. В. Концепция «ответственность за защиту»: правовые проблемы // Вестник Дипломатической академии МИД России. Международное право. — 2013.
2. Котляр В. С. К вопросу о пределах допустимости силового вмешательства по гуманитарным причинам во внутренние конфликты в других государствах // Вестник Дипломатической академии МИД России. Международное право. — 2013.
3. Крылов Н. Б. Гуманитарная интервенция: право или бесправие? // Евразийский юридический журнал. — 2012. — № 10 (53).
4. Крылов Н. Б. Международная безопасность, вооруженная сила и массовые нарушения прав человека // Труды Института государства и права Российской академии наук. — 2013. — № 1.
5. Evans G. From Humanitarian Intervention to the Responsibility to Protect // Wisconsin International Law Journal. — 2006. — Vol. 24. — No. 3.
6. Freeman M. Report on the Conference on Gross Human Rights Violations: Prevention, Intervention, and Punishment // The Journal of Value Inquiry. — 1997. — No. 31.
7. Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field : commentary / published under the general editorship of J. S. Pictet. — Geneva : ICRC, 1952.
8. Hofmann R. The preventive mandate of the control system created by the Council of Europe Framework convention for the protection of national minorities // The prevention of human rights violations : contribution on the occasion of the twentieth anniversary of the Marangopoulos Foundation for Human Rights : papers of an International Colloquy, held in Athens, 24—25 May 1999 / Sisilianos L.-A. Athens [u.a.] : Sakkoulas [u.a.], 2001.
9. Prevent violations through systematic work for human rights : Speech by Th. Hammarberg, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe at the Conference on the Prevention of Human Rights Violations (Kyiv, 20—21 September 2011) // URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1840731.
10. Salzberg J. UN Prevention of Human Rights Violations: The Bangladesh Case // International Organization. — Vol. 27. — Is. 01. — December 1973.
11. Song J., Kong Q. A Generalization of the Obligation to Prevent: From Genocide Convention to Racial Discrimination Convention // Front. Law China. — 2011. — No. 6 (1).
Материал поступил в редакцию 18 апреля 2016 г.
RESPONSIBILITY TO PREVENT HUMAN RIGHTS VIOLATION: TO THE QUESTION ON A NEW INTERSECTIONAL PRINCIPLE OF MODERN INTERNATIONAL LAW
LIPKINA Nadezhda Nikolaevna — PhD in Law, Associate Professor at the Saratov State Law Academy n_lipkina@list.ru
410056, Russia, Saratov, Volskaya Street, 1
Review. Recently the issues of prevention of human rights violations has been attracting the attention of the world community Comprehensive consideration of the basic parameters of the general international state obligations to prevent human rights violations by international human rights bodies, as well as inter-State discussions to develop the concept of the responsibility to prevent human rights violations indicate the formation of a new in contemporary international law principle: the principle of the responsibility to prevent human rights violations. The purpose of this article is to study the legal enshrining of
the content and legal nature of the principle. In order to achieve the objective the article 1) identifies and analyses the main parameters of an international responsibility of a State to prevent violations of human rights and freedoms in the areas of international law such as international human rights law, international criminal law and international law of armed conflict; 2) through comparative-legal analysis of international treaties and the practice of international bodies justifies cross-sectoral nature of the emerging and universally recognized principle of international law; as well as 3) analyses the main controversial points held within international bodies discussions to develop the content of the concept of the responsibility to prevent violations of human rights and freedoms It is concluded that there is the need for codification of the rules on prevention of violations of human rights in contemporary international law, on the basis, inter alia, of generalization of the relevant international practice with sufficient uniformity for recognition of the emergence of a new intersectoral principle of contemporary international law: the principle of the responsibility to prevent human rights violations.
Keywords: human rights; international human rights law; the obligation to prevent human rights violations; the concept of the responsibility to prevent human rights violations
1. Glotova, S. V. The concept of the 'Responsibility for Protection': Legal Issues // The Herald of the Diplomatic Academy of the Russian Ministry for Foreign Affairs "International Law". 2013.
2. Kotlyar, V. S. To the question of the Limits of Admissibility of the Intervention on Humanitarian Grounds in Internal Conflicts in other States // Herald of the Diplomatic Academy of the Russian Ministry for Foreign Affairs "International Law". 2013.
3. Krylov, N. B. Humanitarian Intervention: the right of lawlessness? // Eurasian Law Journal. 2012. No.10 (53).
4. Krylov, N. B. International Security, Armed Force and Massive Violations of the Human Rights // The Works of the Insitiute of State and Law of the Russian Academy of Science. 2013. No.1.
5. Evans G. From Humanitarian Intervention to the Responsibility to Protect // Wisconsin International Law Journal. - 2006. - Vol. 24. - No. 3.
6. Freeman M. Report on the Conference on Gross Human Rights Violations: Prevention, Intervention, and Punishment // The Journal of Value Inquiry. — 1997. — No. 31.
7. Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field : commentary / published under the general editorship of J. S. Pictet. — Geneva : ICRC, 1952.
8. Hofmann R. The preventive mandate of the control system created by the Council of Europe Framework convention for the protection of national minorities // The prevention of human rights violations : contribution on the occasion of the twentieth anniversary of the Marangopoulos Foundation for Human Rights : papers of an International Colloquy, held in Athens, 24—25 May 1999 / Sisilianos L.-A. Athens [u.a.] : Sakkoulas [u.a.], 2001.
9. Prevent violations through systematic work for human rights : Speech by Th. Hammarberg, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe at the Conference on the Prevention of Human Rights Violations (Kyiv, 20—21 September 2011) // URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1840731.
10. Salzberg J. UN Prevention of Human Rights Violations: The Bangladesh Case // International Organization. — Vol. 27. — Is. 01. — December 1973.
11. Song J., Kong Q. A Generalization of the Obligation to Prevent: From Genocide Convention to Racial Discrimination Convention // Front. Law China. — 2011. — No. 6 (1).
BIBLIOGRAPHY
