CC BY
166
С. Г. Ивашкина *
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ ПО СВОИМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ
Ключевые слова: государственная корпорация, некоммерческая организация, имущественная ответственность государственной корпорации, субсидиарная ответственность РФ, несостоятельность.
The state corporation is a new organizational — legal form of the legal entity in the Russian Federation. It doesn't comply fully with concept of the non-profit organization. It is provided with great amount ofproperty and ample opportunities for entrepreneurial activity. Therefore the problem of the state corporations ' liability for obligations is of great importance.
The article scrutinizes the problems of mutual responsibility of the Russian Federation and the state corporations for each others obligations; the state corporations' capability to be liable with all their property; application of rules of bankruptcy law to the state corporations.
The analysis of norms of the current legislation shows, that the state corporations bear liability for obligations themselves. However the Russian Federation can take on liability for obligations of some state corporations provided that there are amendments to the law. It is important, that according to the current legislation no one of the state corporation can be adjudged a bankrupt. In this connection it is necessary to introduce amendments to the federal laws on creation of the state corporations and to provide Russian Federation s subsidiary liability for state corporations ' obligations.
С момента принятия Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ, предусматривающего создание третьей российской государственной корпорации — Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанка)1 и возникновения пяти государственных корпораций в течение последующих восьми месяцев, правовой статус государственных корпораций стал одной из наиболее дискуссионных тем, как среди ученых-юристов, так и среди широкого круга общественности. Множество спорных точек зрения существует по вопросам создания и ликвидации государственных корпораций; права, на котором государственным корпорациям принадлежит имущество, находящееся в их распоряжении; объема их правоспособности; целесообразности существования государственных корпора-
* Аспирантка Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
1 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» // Собрание законодательна РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
ций именно как некоммерческих организаций, а также как отдельной формы юридических лиц в целом Так, например, В.П. Мозолин, указывая на характерные для государственных корпораций цели, функции, характер деятельности, право собственности на принадлежащее им имущество, приходит к выводу о том, что «государственная корпорация как организационноправовая форма юридического лица выходит за рамки понятия некоммерческой организации, содержащегося в п. 1 ст. 50 ГК РФ и п. 1 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»... С другой стороны, в связи с публично-правовым характером выполняемых функций государственная корпорация не может осуществлять свою деятельность в качестве коммерческой организации. Государственная корпорация как юридическое лицо должна входить в индивидуальную группу в системе юридических лиц в российском гражданском праве наподобие юридических лиц, имеющих индивидуальный статус»2.
На наш взгляд, государственные корпорации представляют собой самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица, обладающую определенной спецификой. Наиболее отличительные черты государственных корпораций проявляются в имущественной сфере. Государственные корпорации осуществляют свою деятельность на основе имущества, переданного им в собственность государством, однако распоряжаться этим имуществом, как и заниматься предпринимательской деятельностью, они могут только в целях, установленных законами об их создании. При этом такие цели весьма разнообразны, а функции и полномочия, которыми наделены государственные корпорации для их достижения, обширны. Данные обстоятельства дают большие возможности указанным лицам заниматься предпринимательской деятельностью, быть активными участниками имущественного оборота. При этом не следует забывать о том, что согласно действующему законодательству государственные корпорации являются некоммерческими организациями: к ним не применяются нормы законодательства о несостоятельности (банкротстве); порядок использования их имущества при ликвидации определяется федеральным законом. В связи с указанными обстоятельствами существенное значение приобретает вопрос ответственности государственных корпораций по своим обязательствам.
1 Концепция развития законодательства о юридических лицах <http://privlaw.ru/index.php? вейюп^(1=24/> (последнее посещение — 06 сентября 2009 г.); Семенов А.В., Серегина Т.А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. № 2; Нетесов Д.Н. Правовой режим государственных корпораций // Реформы и право. 2008. № 3; Клеандров М.И. Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение: сборник научных трудов в честь профессора Б.Л. Хаскельберга / под ред. Д.О. Тузова. М.: Статут, 2008.
2 Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество //Журнал российского права. 2009. № 1. С. 21.
Способность самостоятельно нести имущественную ответственность по своим обязательствам является одной из составляющих материальноправового признака юридического лица 1. Данный признак юридического лица позволяет ему в полной мере реализовывать свою правоспособность, вступать в различные гражданско-правовые отношения.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 6-ФЗ «О некоммерческих организациях»2 (далее — ФЗ «О некоммерческих организациях») в ст. 7.1 определяет государственную корпорацию как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную Российской Федерацией (далее
— РФ) на основе имущественного взноса и созданную для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации РФ, является ее собственностью. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
Из данного определения можно сделать следующие выводы: 1) по общему правилу, государственная корпорация несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам и не отвечает по обязательствам лица, ее учредившего; 2) законом, предусматривающим создание государственной корпорации, могут быть установлены иные варианты ответственности: ответственность РФ по обязательствам, принятым на себя государственной корпорацией; ответственность имуществом, переданным государственной корпорации, по обязательствам РФ.
1 Гражданское право. Часть первая / отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. М.: Юристъ, 2007. С. 121—122.
2 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 17 июля 2009 г.) // Собрание законодательста РФ. 1996. № 3. Ст. 145; Собрание законодательна РФ. 1998. № 48. Ст. 5849; Собрание законодательста РФ.1999. № 28. Ст. 3473; Собрание законодательста РФ. 2002. № 12. Ст. 1093; Собрание законодательста РФ. 2002. № 52 (2 ч.). Ст. 5141; Собрание законодательста РФ. 2003. № 52 (1 ч.). Ст. 5031; Собрание законодательста РФ. 2006. № 3. Ст. 282; Собрание законодательста РФ. 2006. № 6. Ст. 636; Собрание законодательста РФ. 2006. № 45. Ст. 4627; Собрание законодательста РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 37; Собрание законодательста РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 39; Собрание законодательста РФ. 2007. № 10. Ст. 1151; Собрание законодательста РФ. 2007. № 22. Ст. 2562; Собрание законодательста РФ. 2007. № 22. Ст. 2563; Собрание законодательста РФ. 2007. № 27. Ст. 3213; Собрание законодательста РФ. 2007. № 30. Ст. 3753; Собрание законодательста РФ. 2007. № 30. Ст. 3799; Собрание законодательста РФ. 2007. № 45. Ст. 5415; Собрание законодательста РФ. 2007. № 48 (2 ч.). Ст. 5814; Собрание законодательста РФ. 2007. № 49. Ст. 6039; Собрание законодательста РФ. 2007. № 49. Ст. 6047; Собрание законодательста РФ. 2007. № 49. Ст. 6061; Собрание законода-тельста РФ. 2007. № 49. Ст. 6078; Собрание законодательста РФ. 2008. № 20. Ст. 2253; Собрание законодательста РФ. 2008. № 30. Ст. 3604; Собрание законодательста РФ. 2008. № 30. Ст. 3616; Собрание законодательста РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617.; Собрание законодательста РФ. 2009. № 29. Ст. 3607.
Анализ федерального законодательства позволяет рассматривать ответственность государственных корпораций по их обязательствам в трех следующих аспектах.
Первой особенностью ответственности является то, что в отдельных законах, предусматривающих создание государственных корпораций, указана возможность установления дополнительной ответственности по обязательствам государственных корпораций. Так, если ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О Банке развития», ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий»1, ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О Государственной корпорации ''Ростехнологии''»2 строго установлено, вслед за нормой ФЗ «О некоммерческих организациях», что РФ не отвечает по обязательствам этих государственных корпораций, а корпорации не отвечают по обязательствам РФ, то в отношении остальных государственных корпораций вопрос их возможной взаимной ответственности по обязательствам друг друга не так однозначен.
Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»3 вообще не содержит нормы, указывающей на имущественную самостоятельность Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее — Фонд). Соответственно, для решения вопроса об ответственности Фонда следует руководствоваться общей нормой, установленной ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которой государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации.
В соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»4 Агентство по страхованию вкладов не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам Агентства, если иное не установлено федеральным законом. Учитывая, что именно этим законом и должны устанавливаться «иные» условия ответственности по обязательствам, позиция законодателя не совсем ясна. Кроме того, неразрешенным остается вопрос относительно того, како-
1 Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» // Собрание законодательста РФ. 2007. № 30. Ст. 3753.
2 Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации “Ростехнологии”» // Собрание законодательста РФ. 2007. № 48 (часть II). Ст. 5814.
3 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательста РФ. 2007. № 30. Ст. 3799; Собрание законодательста РФ. 2008. № 20. Ст. 2254; Собрание законодательста РФ. 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3597; Собрание законодательста РФ. 2008. № 49. Ст. 5723; Собрание законодательста РФ. 2009. № 1. Ст. 31.
4 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // Собрание законодательста РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5029.
го рода ответственность будет возможно применимой: солидарная, субсидиарная, по всем обязательствам или нет. Пока же действующая норма закона предусматривает самостоятельную ответственность Агентства по страхованию вкладов по своим обязательствам.
Согласно ч. 9 ст. 2 Федерального закона «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»1, ГК Олимпстрой не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам Корпорации. При этом закон предусматривает возможность принятия на себя РФ субсидиарной ответственности по отдельным или всем обязательствам корпорации. Таким образом, для данной государственной корпорации установлена возможность субсидиарной ответственности учредителя, но это именно возможность, и вопрос ее применения зависит исключительно от воли учредителя. Такая ответственность не может быть возложена даже по решению суда, если только РФ явным образом ее не примет. Возникает вопрос, посредством чего это может быть сделано? Ввиду того, что единственным документом, на основании которого действует государственная корпорация, является закон об ее учреждении, и именно им должна быть предусмотрена дополнительная ответственность РФ по обязательствам учрежденного лица, можно предположить, что для принятия РФ дополнительной ответственности по конкретным обязательствам государственной корпорации должны быть внесены соответствующие изменения в федеральный закон о ее создании.
Представляется, что ГК Олимпстрой все-таки сама несет ответственность по своим обязательствам всем своим имуществом. Соответственно, ее контрагенты не наделены законом правом обращения к учредителю об исполнении обязательств государственной корпорации в порядке субсидиарной ответственности, если только Российская Федерация своим актом не примет на себя такую ответственность.
Часть 10 ст. 3 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии ''Росатом''»2 также содержит весьма интересную формулировку относительно ответственности по обязательствам: «Российская Федерация не отвечает по обязательствам Корпорации, а Корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, если они не приняли на себя соответствующие обязательства». Данное положение, в отличие от норм, содержащихся в законах о создании иных государственных корпора-
1 Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательста РФ. 2007. № 45. Ст. 5415; Собрание законодательста РФ. 2009. № 1. Ст. 19.
2 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом”» // Собрание законодательста РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
ций, предполагает возможную ответственность не только РФ по обязательствам государственной корпорации, но и ответственность государственной корпорации по обязательствам учредителя.
Из вышеуказанной формулировки, кроме того, не ясно, необходимо ли для установления дополнительной ответственности РФ или государственной корпорации в каждом конкретном случае внесение изменений в закон о создании государственной корпорации или такая ответственность может быть предусмотрена при заключении конкретных сделок, в которых РФ или Росатом будет выступать гарантом в какой-либо форме исполнения обязательства.
Таким образом, анализ норм законодательства о государственных корпорациях показывает, что все федеральные законы, регламентирующие их создание, устанавливают самостоятельную имущественную ответственность государственных корпораций по своим обязательствам, но по-разному решают вопрос о возможности дополнительной ответственности учредителя по обязательствам государственных корпораций и последних по обязательствам учредителя. Для некоторых государственных корпораций предусмотрена возможность дополнительной ответственности, для других
— нет. Однако не стоит забывать о том, что учредителем государственных корпораций является РФ, выступающая также законодателем и располагающая возможностями в любое время изменить положения законов, касающиеся самостоятельной ответственности государственных корпораций.
В литературе высказываются мнения о том, что установление субсидиарной ответственности для определенных государственных корпораций представляется необходимым ввиду большой социальной важности выполняемых ими функций. В частности, Т.А. Серегина указывает, что было бы целесообразным ввести субсидиарную ответственность государства за деятельность Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Агентства по страхованию вкладов, «поскольку нехватка данным организациям собственных средств для удовлетворения требований кредиторов грозит значительным нарушением прав и интересов отдельных граждан России и общества в целом»1. Данная позиция, безусловно, заслуживает поддержки, ведь Фонд содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства действует для создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирования реформирования жилищно-коммунального хозяйства. В свою очередь, от Агентства по страхованию вкладов зависит обеспечение функционирования системы страхо-
1 Серегина Т.А. К вопросу об ответственности РФ по обязательствам государственной корпорации // Сборник научных трудов памяти профессора В.Г. Тимофеева. Чебоксары: Изд-во Чувашского университета, 2008. Кн. 2. С. 166.
вания вкладов, а значит, надежность этой системы, в том числе, и гарантированность выплат вкладчикам возмещения по вкладам.
Второй особенностью имущественной ответственности государственных корпораций является закрепление на законодательном уровне исключений из положения о том, что государственные корпорации отвечают по обязательствам всем принадлежащим им имуществом. На эту особенность ответственности государственных корпораций обращают внимание в своих работах Ю.С. Цимерман ', А.Я Курбатов2. Так, в ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии ''Росатом''» предусмотрено, что Росатом отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое не может быть обращено взыскание, перечень которого утверждается Правительством РФ. Согласно такому перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 346 3, указанное имущество составляют: здание, расположенное по адресу: г. Москва, ул. Большая Ордынка, д. 24/26; здание, расположенное по адресу: г. Москва, Старомонетный пер., д. 26, строение 2; здание, расположенное по адресу: г. Москва, Старомонетный пер., д. 26 (за исключением помещений 1—25, 5-й этаж, и помещений 1—25, 6-й этаж, общей площадью 1493 кв. м).
Исключение установлено и для имущества, принадлежащего Агентству по страхованию вкладов. Часть 5 ст. 33 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» предусматривает, что не может быть обращено взыскание по обязательствам РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, банков, иных третьих лиц, а также Агентства на фонд обязательного страхования вкладов, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам. При этом взыскание за счет фонда обязательного страхования вкладов по обязательствам Агентства, возникшим в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам, осуществляется только на основании судебного акта.
Как уже упоминалось выше, государственные корпорации осуществляют предпринимательскую деятельность для достижения своих некоммерческих целей. В ходе предпринимательской деятельности государственные
1 Цимерман Ю.C. Государственная корпорация — специфика правового регулирования. СПС «КонсультантПлюс».
2 Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. СПС «КонсультантПлюс».
3 Постановление Правительства РФ от 06 мая 2008 г. № 346 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. № 369» // Собрание законодательста РФ. 12 мая 2008 г. № 19. Ст. 2182.
корпорации вступают в различные гражданско-правовые отношения, в том числе обязательственного характера. Лица, действующие в гражданском обороте, защищены от ненадлежащего исполнения обязательств их контрагентами среди прочих такими средствами, как обращение взыскания на имущество последних в судебном порядке, а также возможность применения к контрагенту мер, установленных ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»1.
Что касается государственных корпораций, то при неисполнении ими своих обязательств взыскание может быть обращено на принадлежащее им имущество (за указанными выше исключениями). Однако обратиться в суд с требованием о признании государственной корпорации несостоятельной (банкротом) нельзя. Согласно ч. 2 ст. 2 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и ч. 1 ст. 65 Гражданского кодекса РФ, государственная корпорация может быть признана несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание.
В настоящее время ни один из законов о создании государственной корпорации не допускает возможности применения к ним процедур банкротства (п. 11 ст. 3 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии ''Росатом''», п. 10 ст. 2 Федерального закона «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», п. 2 ст. 25 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», ст. 26 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», п. 3 ст. 4 Федерального закона «О Государственной корпорации ''Ростехнологии''», п. 5 ст. 4 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий», п. 2 ст. 19 Федерального закона «О Банке развития»). Соответственно, в случае неисполнения государственными корпорациями принятых на себя обязательств и невозможности удовлетворения в полном объеме требований по ним, нормы законодательства о несостоятельности (банкротстве), позволяющие восстано-
1 Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 19 июля 2009 г.) // Собрание законодательста РФ. 2002. № 43. Ст. 4190; Собрание законодательста РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; Собрание законодательста РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 18; Собрание законодательста РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 46; Собрание законодательста РФ. 2005. № 44. Ст. 4471; Собрание законодательста РФ. 2006. № 30. Ст. 3292; Собрание законодательста РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497; Собрание законодательста РФ. 2007. № 7. Ст. 834; Собрание законодательста РФ. 2007. № 18. Ст. 2117; Собрание законодательста РФ. 2007. № 30. Ст. 3753; Собрание законодательста РФ. 2007. № 30. Ст. 3754; Собрание законодательста РФ. 2007. № 41. Ст. 4845; Собрание законодательста РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814; Собрание законодательста РФ. 2007. № 49. Ст. 6078; Собрание законодательста РФ. 2007. № 49. Ст. 6079; Собрание законодательста РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616; Собрание законодательста РФ. 2008. № 49. Ст. 5748; Собрание законодательста РФ. 2009. № 1. Ст. 4; Собрание законодательста РФ. 2009. № 1. Ст. 14; Собрание законодательста РФ. 2009. № 29. Ст. 3632.
вить платежеспособность должника, применены быть не могут. В свою очередь, кредиторы не могут рассчитывать на соразмерное удовлетворение их требований.
Вышеизложенные особенности ответственности государственных корпораций по их обязательствам позволяют сделать вывод, что и в данном аспекте государственные корпорации — субъекты гражданского права, наделенные особым статусом. Этот статус уникален не только для всех государственных корпораций в целом. Каждая их них имеет свои, присущие только ей, особенности. Все они несут самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам, вместе с тем ни к одной из государственных корпораций не могут быть применены процедуры несостоятельности (банкротства). Данная норма понятна, ведь государственные корпорации наделяются большим объемом имущества со стороны государства, отчуждение которого является нежелательным. Но, с другой стороны, невозможность применения процедуры несостоятельности в случае недостаточности денежных средств для удовлетворения требований кредиторов в полном объеме в совокупности с отсутствием норм о дополнительной ответственности учредителя приводит к нарушению прав кредиторов. В связи с этим представляется необходимым внести изменения в федеральные законы о создании государственных корпораций и дополнить их нормами о субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам указанных юридических лиц.
Л.А. Алипова *
ПРЕДМЕТ ДОГОВОРА ПОДРЯДА НА ВЫПОЛНЕНИЕ ИЗЫСКАТЕЛЬСКИХ РАБОТ
Ключевые слова: инженерные изыскания, изыскательские работы, договор подряда, результат работ, виды изысканий.
The Article represents a brief description of the subject ofa contractor S agreement for survey operations given on the basis of the provisions of the RF Civil Code, RF Town-Planning Code, RF Government Decrees, Construction Rules and Regulations. The Article states different points of view related to the subject of the agreement: some authors implicitly consider a result of the production activity of the surveyor to be a subject of the agreement, others consider it to be this very activity simultaneously with obtaining the result of this activity.
* Аспирантка Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
