CC BY
381
УДК 338.246.2
ОЦЕНКА ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ НАЛОГА НА ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ДОХОД ОТ ДОБЫЧИ УГЛЕВОДОРОДНОГО СЫРЬЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
TAX ON THE ADDITIONAL INCOME FROM HYDROCARBONIC RAW PRODUCTION
IN THE RUSSIAN FEDERATION: EXPEDIENCY ASSESSMENT
В.В. Понкратов V.V. Ponkratov
Институт финансово-экономических исследований Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Проанализирована целесообразность введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья в Российской Федерации, а также рассмотрены иные варианты совершенствования системы налогообложения добычи углеводородного сырья.
The paper analyzes the feasibility of introducing a tax on the additional income from the hydrocarbons production in the Russian Federation, as well as other options to improve the system of taxation of hydrocarbons production.
Ключевые слова: налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, налог на добычу полезных ископаемых, нефтегазовая отрасль промышленности, доходы федерального бюджета.
Key words: tax on additional income from the hydrocarbons production, tax on mining, oil and gas industry, revenues of the federal budget.
В консолидированный бюджет Российской Федерации в 2011 г. поступило 9 720,0 млрд руб., что на 26,3 % больше, чем в 2010 г. Формирование всех доходов в 2011 г. на 83 % обеспечено за счет поступления налога: на прибыль - 23 %, на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) - 21 %, на доходы физических лиц - 21 % и НДС - 18 %. В 2010 г. совокупная доля указанных налогов составляла 82 %.
Доля нефтегазовых доходов в консолидированном бюджете в 2005-2011 гг. колеблется в интервале 27-35 % и демонстрирует чувствительность к внешним факторам, определяющим мировую цену нефти. Особенно сильно
это проявилось в острой фазе мирового финансово-экономического кризиса, пришедшейся на 2008-2009 гг.
НДПИ в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2011 г. составил 2 046,9 млрд руб., или на 45,2 % больше, чем в 2010 г., что обусловлено благоприятной ценовой конъюнктурой на мировых рынках сырья (рост цены на нефть с 76,7 дол. в декабре
2009 г. - ноябре 2010 г. до 108,0 дол. в декабре
2010 г. - ноябре 2011 г., или на 40,8 %) и лишь в малой степени ростом объемов добычи нефти (см. таблицу).
Поступление доходов от добычи нефти и газа в бюджетную систему Российской Федерации в 2007-2011 гг., млрд руб.
Наименование показателя Годы
2007 2008 2009 2010 2011 2011/2010, %
Администрируемые ФНС доходы консолидированного бюджета РФ 7 360,2 7 948,9 6 288,3 7 695,8 9 720,0 126,3
НДПИ 1 194,7 1 708,0 1 053,8 1 406,3 2 046,9 145,2
В том числе: нефть 1 070,9 1 571,6 934,3 1 266,8 1 845,8 145,7
природный газ 96,3 90,5 75,0 85,1 136,3 160,2
газовый конденсат 8,1 8,8 6,9 9,4 6,4 68,2
Статья подготовлена в рамках НИР по гранту Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых МК-2038.2012.6.
© В.В. Понкратов, 2013
Доля НДПИ в консолидированном бюджете России значительна, но не доминирующая - складывается обманчивое впечатление, что бюджет не столь зависим от углеводородных доходов. Ситуация меняется, если добавить в бюджетное уравнение экспортную пошлину на вывоз нефти, нефтепродуктов и газа. Напомним, что в 2005 г. она была исключена из состава налогов и теперь учитывается в разделе «Доходы от внешнеэкономической деятельности». В 2011 г. сумма вывозной таможенной пошлины на нефть сырую составила 2 332,4 млрд руб., на газ природный - 384,4 млрд руб., на товары, выработанные из нефти, - 936,5 млрд руб. За тот же период прочие вывозные таможенные пошлины составили 57 млрд руб. [1].
Согласно данным Минфина России, доходы федерального бюджета в 2012 г. -12 677 006,8 млн руб. (20,9 % к ВВП), что на 897 151,6 млн (0,8 % к ВВП) больше, чем в действующем Законе о бюджете. Нефтегазовые доходы - 6 383 309,8 млн руб. (10,5 % к ВВП), что на 808 444,4 млн руб. больше суммы, учтенной в Законе о бюджете. Ненефтегазовые доходы федерального бюджета - 6 293 697,0 млн руб. (10,4 % к ВВП), что на 88 707,2 млн руб. больше суммы, учтенной в Законе о бюджете. Налоговые доходы - 6 961 115,8 млн руб. (11,5 % к ВВП), неналоговые доходы - 5 687 236,3 млн руб. (9,4 % к ВВП). Изменение макроэкономических факторов на основе уточненного прогноза привело к увеличению доходов федерального бюджета на 856 925,3 млн руб.
Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг., доля нефтегазовых доходов заложена на уровне 47 %, что соответствует докризисным показателям и свидетельствует о критической зависимости бюджета от ценовой конъюнктуры на рынках углеводородного сырья. Учитывая нарастание неопределенности относительно ценовой конъюнктуры рынка углеводородов, появляются серьезные угрозы для финансовой стабильности государства и экономического роста в целом. Следует отметить, что последние десятилетия биржевые цены на нефть изменяются по законам рынка производных финансовых инструментов, а не рынка традиционных сырьевых товаров. В связи с этим практически невозможно прогнозировать ее динамику с достаточной степенью вероятности [2].
Необходимо отметить следующие проблемы нефтегазового комплекса промышленности России:
- нерациональное недропользование (низкие коэффициенты извлечения нефти и газа), от-
сутствие комплексных технологий добычи углеводородов (сжигание попутного нефтяного газа);
- приближающееся истощение основных нефтяных и газовых месторождений западносибирской нефтегазоносной провинции;
- рост себестоимости добычи углеводородов в новых провинциях;
- наличие инфраструктурных ограничений, в том числе для диверсификации экспортных поставок углеводородов;
- высокий износ основных фондов транспортной инфраструктуры и перерабатывающей промышленности;
- низкая глубина переработки.
Поддержание достигнутых объемов добычи углеводородов потребует разработки:
- месторождений в новых нефтегазоносных провинциях, где отсутствует необходимая инфраструктура. В их числе - шельфы северных и дальневосточных морей, территории севернее 65° северной широты;
- трудноизвлекаемых залежей нефти, в том числе высоковязкой;
- газоконденсатных месторождений ачи-мовских и валанжинских залежей;
- месторождений газа сланцевых пластов, низконапорного газа, высокосернистого газа, а также месторождений с высокой долей содержания гелия.
Главный итог реформирования российской системы налогообложения нефтяных компаний в течение минувшего десятилетия - усилившееся перераспределение доходов от добычи нефти в пользу государства. Согласно оценке специалистов РБК, за период с 1999 до 2011 г. налоговая нагрузка на выручку нефтяных компаний выросла с 20 до 55 %, на прибыль - с 32 до 81 %. При цене 70 дол. за баррель Urals в бюджет поступает около 65 % выручки только в форме НДПИ и экспортной пошлины, не считая других налогов. При удорожании барреля нефти с 30 до 90 дол. часть выручки, остающаяся у нефтяников после уплаты пошлины и НДПИ, увеличивается всего на 7,8 дол. на баррель (с 19,5 до 27,3 дол.).
Для НДПИ характерно резкое доминирование фискальной функции. До определенного предела повышенную налоговую нагрузку на нефтегазодобывающие компании следует воспринимать как стремление государства изъять природную ренту, возникающую у компании-недропользователя при добыче углеводородного сырья. Необходимо придание с помощью рентных доходов импульса технологическому развитию отечественной экономики, отходу ее от узкой топливно-сырьевой специализации в
мировом разделении труда. Однако не надо забывать, что государственное регулирование цен и тарифов в ряде случаев является фактическим изъятием части природной ренты с одновременной передачей ее потребителям соответствующей продукции. Наиболее наглядно это проявляется в государственном регулировании внутренних цен на газ. Многие недропользователи в России в настоящее время эксплуатируют низкорентабельные месторождения, что в условиях единого подхода к взиманию плате -жей удорожает себестоимость добычи, не обеспечивает ее прироста и эффективности и, в свою очередь, ведет к снижению сбора налогов.
Ревизия использования природной ренты не должна подорвать конкурентоспособность топливно-сырьевых отраслей. Требуется нахождение баланса между интересами государства и бизнеса. В интересах общества стимулировать привлечение инвестиций, повышающих отдачу для экономики от ее природноресурсного потенциала. Долгосрочным целям и государства, и бизнеса отвечает реинвестирование части природной ренты самими отраслями [3].
Одна из важнейших проблем на сегодня -создание стимулов освоения новых месторождений, характеризующихся более высокими операционными и капитальными затратами, более сложными геологическими условиями, необходимостью создания инфраструктуры, большей удаленностью от рынков сбыта. Расчеты проектных нефтегазовых институтов показывают, что для их рентабельного освоения недостаточно льгот по НДПИ.
Следует отметить, что Правительство Российской Федерации в 2012 г. уделяло повышенное внимание вопросам совершенствования системы налогообложения добычи углеводородного сырья. Например, с целью стимулирования разработки трудноизвлекаемых запасов нефти 3 мая 2012 г. было принято постановление Правительства № 700-р, предполагающее градацию проектов по сложности, исходя из геологических условий, с установлением пониженных ставок НДПИ в зависимости от категории сложности, а также пониженной ставки экспортной пошлины для сверхвязкой нефти [4]. Конечной целью налоговых новаций является вовлечение в активную разработку дополнительно 2,5 млрд т запасов.
Определенной новацией законодательства является требование создания резервных и ликвидационных фондов для накопления средств, необходимых для завершения проектов по разработке участков недр, содержащих запасы
трудноизвлекаемой нефти, в целях исчисления налога на прибыль.
Кроме того, постановление содержит антикризисный потенциал: предусматривается возможность применения дополнительно пониженных ставок НДПИ, вывозных таможенных пошлин и других мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования в случае существенных изменений конъюнктуры мирового рынка, включая снижение стоимости нефти марки «Юралс» на мировом рынке до уровня меньше 60 дол. США за баррель, а также при наступлении форс-мажорных обстоятельств, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации [5].
С целью стимулирования новых шельфовых проектов 12 апреля 2012 г. было принято постановление Правительства № 443-р, также предполагающее градацию проектов по сложности с учетом географического расположения. В числе основных новаций - освобождение компаний, добывающих углеводороды на новых морских месторождениях, от вывозной таможенной пошлины, введение адвалорных ставок НДПИ в зависимости от категории сложности [6]. Конечной целью налоговых новаций является начало активной геологоразведки в регионе с прогнозными ресурсами углеводородов 100 млрд т условного топлива. Первоначально предполагалось, что соответствующие поправки в Налоговый кодекс будут разработаны и согласованы профильными министерствами до 1 октября 2012 г., но задача оказалась гораздо сложнее, и работа продолжается до сих пор.
Российские нефтяные компании в конце 2008 г. в условиях мирового финансового кризиса заговорили о необходимости отказа от НДПИ, предполагающего налогообложение выручки, и перехода на новую систему налогообложения, основанную на прибыли компании. Причем, по мнению нефтяников, такая система должна применяться для всех месторождений. В итоге в феврале 2009 г. на совещании в Киришах правительство все же приняло решение разработать налог на дополнительный доход (далее - НДД) при добыче углеводородного сырья применительно к новым месторождениям. Данный пункт даже появился в основных направлениях налоговой политики на 2010-2012 гг.
В настоящее время в Министерстве энергетики Российской Федерации разрабатывается новая система налогообложения добычи нефти в России. Базовой новеллой разрабатываемой системы налогообложения нефтедобычи
является предложение вводить новый налог для новых месторождений, направленный на изъятие дополнительных доходов (сверхприбыли) нефтяных компаний от реализации нефти новых месторождений. В законченном виде концепция новой системы налогообложения добычи нефти в Российской Федерации еще не была представлена, так что предприму попытку консолидировать имеющиеся сведения и проанализировать направление работы специалистов Минэнерго России.
Анализируемая концепция является рамочной: в настоящее время определены только основные принципы, но не конфигурация (ставка, налогооблагаемая база и т. д.) будущей налоговой системы. На втором этапе работ будет проведена конкретизация ее параметров по итогам сценарного моделирования широкого круга проектов. В дальнейшем к проводимой работе по данному вопросу планируется привлечь представителей заинтересованных министерств и ведомств для получения согласованного варианта новой налоговой системы.
Наиболее вероятно, что в окончательном варианте разрабатываемой концепции будут заложены следующие основные параметры.
1. Введение новой шкалы ставок экспортной пошлины только после 40 дол. США/ баррель, что позволит значительно увеличить количество рентабельных месторождений.
2. Введение НДД позволит выровнять экономику проектов с разными географическими, геологическими и экономическими условиями, а также учесть изменение макроэкономических параметров.
3. В целом новый налоговый режим (новая шкала ставок экспортной пошлины, отмена НДПИ, ставка НДД 35 %) позволит обеспечить:
- кратный прирост количества месторождений, уровень рентабельности разработки которых превышает пороговое значение 16,3 %;
- плавные темпы роста ШЯ по месторождениям с ростом цены от 40 дол. США/баррель, что соответствует параметрам концептуального налогового режима.
Министерство финансов и Министерство энергетики расходятся во мнениях о приоритетности налогового стимулирования месторождений. Минфин РФ считает, что налог на дополнительный доход, возникающий при добыче нефти, необходимо вводить сначала только для новых месторождений. В нефтяной отрасли, обладающей значительным инвестиционным потенциалом, наблюдается увеличение затрат на добычу нефти, связанное с естественным ухудшением состояния минерально-сырь-
евой базы, в связи с чем Министерство энергетики РФ прогнозирует снижение объемов добычи нефти. Стабилизация объемов добычи нефти может быть обеспечена как за счет стимулирования разработки новых месторождений, так и за счет проведения мероприятий по увеличению извлечения нефти на уже действующих месторождениях. При этом, по мнению Министерства энергетики РФ, экономически более целесообразным является вариант стимулирования работ по увеличению извлечения нефти на уже действующих месторождениях в связи с наличием на них действующей инфраструктуры, и, соответственно, более низкими затратами на добычу нефти.
Кроме того, в Минэнерго полагают, что в случае снижения налоговой нагрузки только на новые месторождения недропользователи направят все свободные ресурсы на их освоение, тогда как часть экономически оправданных инвестиций в действующие месторождения, которые могли бы дать большую отдачу, будут досрочно сокращены.
Однако не стоит ожидать скорого решения вопроса о переходе на НДД. Минфин считает, что переход на НДД не должен рассматриваться в качестве первоочередной задачи налоговой политики РФ, так как принятые в последние годы меры в области налоговой и таможенно-тарифной политики, по мнению министерства, привели к снижению фискальной нагрузки на добычу и экспорт нефти более чем на 500 млрд руб. и обеспечивают в нефтяной отрасли высокий показатель чистой прибыли. Министерство отмечает, что подход к налогообложению, основанный на определении и налогообложении чистого дохода, обеспечивает реальную дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от конкретных условий добычи нефти и учитывает не только получаемый производителем валовый доход, но и затраты на добычу нефти на конкретном месторождении. По мнению ведомства, переход на НДД возможен после создания системы эффективного налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях налогообложения и разработки подходов к эффективному администрированию этого налога.
С точки зрения экономики проекта добычи сырья, система, базирующаяся на НДД, является более прогрессивной, поскольку в значительно большей степени основана на налогообложении доходов. НДД учитывает изменение горно-геологических условий добычи в процессе эксплуатации месторождения и реагирует на изменение внешних экономических
условий производства (мировых цен). В случае высокоэффективных проектов его применение обеспечивает прогрессивное изъятие ресурсной ренты в пользу государства. Кроме того, НДД стимулирует инвестиции в освоение новых месторождений за счет фактического освобождения инвесторов от налога вплоть до полного возмещения капитальных затрат. Одновременно улучшаются условия реализации низкоэффективных проектов.
В то же время, однако, налоговая система, основанная на НДД, является более сложной по сравнению со всеми остальными с точки зрения как проведения налоговых расчетов, так и практического контроля за их достоверностью. Это создает потенциальные возможности занижения производителями своих налоговых обязательств и, как следствие, уменьшения доходов государственного бюджета. И в Российской Федерации это обстоятельство является основным сдерживающим фактором. На примере СРП мы видим, что своей доли государство, вполне вероятно, не дождется до момента полной отработки месторождений.
По моему мнению, система налогообложения доходов добывающих организаций в Российской Федерации, основанная на использовании НДД от добычи углеводородного сырья (налога на сверхприбыль), не является жизнеспособной. При существующей системе бухгалтерского и налогового учета, недостаточной прозрачности деятельности большинства добывающих компаний (многие из которых имеют сотни дочерних и зависимых обществ) применяемые методы налогового администрирования не способны обеспечить государству доходы от принадлежащих ему запасов полезных ископаемых. Система, основанная на НДД, будет стимулировать завышение затрат добывающих организаций и никак не содействовать экономии издержек и оптимизации деятельности. Следует признать, что ряд западных стран с относительным успехом применяют систему налогообложения, основанную на налоге на сверхприбыль, но они имеют действенные механизмы контроля, длительную практику администрирования и стабильные условия ведения бизнеса. Но эти страны также используют и другие налоговые инструменты изъ-
ятия рентных доходов от добычи нефти: рен-талс и роялти в различных модификациях.
По моему мнению, при разработке концепции налогообложения добычи углеводородного сырья необходимо основываться на следующих подходах:
- налогообложение результата деятельности организаций отрасли;
- стимулирование рационального пользования недрами и наиболее полного извлечения основных и попутных компонентов;
- экономическая и бюджетная эффективность для государства;
- простота администрирования.
1. Понкратов В. В. Налогообложение добычи природного газа в РФ: к новым правилам // Финансы. - 2012. - № 10. - URL: http:// www.financejournal.ru.
2. Понкратов В. В. Совершенствование системы налогообложения добычи нефти и газа с учетом углеводородного потенциала российской экономики // Налоги и финансовое право. - 2012. - № 7. - URL: http://www.cnfp.ru.
3. Понкратов В. В. Налогообложение добычи нефти и газа в Российской Федерации: ретроспективный анализ, действующая система, направления совершенствования. - Ижевск : Институт компьютерных исследований, 2011.
4. О предложении Минэнерго России о классификации проектов по разработке участков недр, содержащих запасы трудноизвлекае-мой нефти, определенных на основе показателей проницаемости коллекторов и вязкости нефти : распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. № 700-р. -URL: http://www. правительство.рф/gov/results/ 18899/ (дата обращения: 28.12.2012).
5. Понкратов В. В. Налогообложение добычи и экспорта углеводородного сырья в Российской Федерации: что нам готовит 2013 год? // НефтьГазПраво. - 2012. - № 6. - URL: http:// www .j ournal .oilgaslaw.ru.
6. О стимулировании новых шельфовых
проектов : постановление Правительства
Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 443-р. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
