CC BY
58
________________________________________ © Н.В. Ломакина, 2005
УДК 622.013.(571.6)
Н.В. Ломакина
ОЦЕНКА РОЛИ МИНЕРАЛЬНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА В СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
Минерально-сырьевой комплекс Дальнего Востока всегда играл важную роль в его освоении. Какова сегодня ситуация в этом комплексе, насколько он «встроен» в стратегию развития региона?
Горнодобывающий комплекс1 в той или иной степени развит практически во всех субъектах РФ Дальнего Востока, численность занятых в нем составляет около 70 тыс. человек. Объем произведенной в отрасли продукции за период 2000-2003 г.г. возрос почти на 40 % и приближается к 3,5 млрд. долларов в год. Доля цветной металлургии в валовом региональном продукте оценивается2 примерно в 9-11 %. Существенное значение имеет цветная металлургия в формировании основной составляющей доходов населения региона - фонда заработной платы. Так, в Хабаровском крае и Амурской области от 16 до 24 % фонда зарплаты промышленности создается в цветной металлургии, а в Республике Саха (Якутия) и Магаданской области - до 50-55 %.
Наибольшее значение имеет развитие цветной металлургии в Республике Саха (Якутия), Магаданской области, Чукотском автономном округе - здесь производится более 90 % продукции комплекса. Динамично изменяется в последние годы роль цветной металлургии Хабаровского края: только в 2000-2003 гг. его доля в продукции возросла с 7,5 до 10,8 %. Доля Амурской области и Приморского края в продукции цветной металлургии региона ста-
1 Основой горнодобывающего комплекса Дальнего Востока является добыча и переработка сырья для цветной металлургии, развитие именно этой отрасли рассматривается в статье.
2Такая оценка проведена с использованием официальной статистики и результа-
тов, приведенных в [4].
бильна, хотя и не столь высока - 4-5 и 2-2,5 % соответственно.
В реформенный период (1990-2004 гг.) развитие ситуации в отдельных подотраслях цветной металлургии Дальнего Востока было неоднозначным, но «общий вектор» все же свидетельствует о возрастании роли этого сектора не только в региональной, но и в национальной экономике [5, 3]. Позитивная динамика производства в цветной металлургии является, в том числе, результатом инвестиционной привлекательности отрасли. В 2000-2003 гг. доля инвестиций в цветную металлургию в общем объеме инвестиций в основной капитал промышленности Дальнего Востока была значительно выше среднероссийского показателя (табл. 1).
Таблица 1
Доля инвестиций в цветную металлургию в объеме инвестиций в основной капитал промышленности (в % к итогу)
2000 2001 2002 2003
Россия 7,1 7,8 7,3 6,9
Республика Саха (Якутия) 65,5 73,6 77,0 85,1
Хабаровский край 18,2 17,7 11,2 23,4
Амурская область 16,3 16,9 11,1 3 ,7 4
Магаданская область 53,8 69,1 74,5 45,3
Источник: Российский статистический ежегодник. 2004. Стат. сб. / Росстат. М.,
2004. 725 с.
Минеральный сектор Дальнего Востока вовлечен в активно идущие процессы экономической интеграции (вертикальной и горизонтальной) в национальном минерально-сырьевом комплексе4. Минеральные ресурсы региона стали объектом инвестиционных интересов крупных национальных и международных компаний.
В оловянной подотрасли российской цветной металлургии Новосибирским оловянным комбинатом создан холдинг национального уровня, сырьевую составляющую которого обеспечива-
4 Более подробно характеристика процессов пространственной интеграции в минеральном секторе Дальнего Востока представлена в [8].
Значительное, на первый взгляд, снижение доли инвестиций в цветную металлургию в Амурской области в 2003 г. носит скорее структурный характер - окончание строительства Бурейской ГЭС привело к росту доли инвестиций в электроэнергетику почти до 93 %. Цветная металлургия продолжала оставаться второй в списке инвестиционно привлекательных отраслей.
ют оловодобывающие предприятия Дальнего Востока - Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Еврейской автономной области.
В золотодобывающую отрасль региона пришли ГМК «Норильский никель», МНПО «Полиметалл», ООО «Руссдрагмет» -крупные компании, «конструирующие» в последние годы современную структуру этой отрасли на национальном уровне. Активны в минеральном секторе Дальнего Востока и иностранные компании, в т.ч. крупные международные.
Добывающие компании Дальнего Востока прошли практически все этапы интеграционных процессов, при этом далеко не всем из них удалось «выжить»: первый этап - этап дезинтеграции -привел к закрытию отдельных предприятий оловодобывающей, полиметаллической, вольфрамо-молибденовой подотраслей. Выжившие компании, многие из которых успешно работают и развиваются, по-прежнему занимают лишь «сырьевую нишу». Как показывает складывающаяся практика, главное предназначение дальневосточных компаний в формирующихся вертикально интегрированных группах в российской цветной металлургии - быть стабильным источником сырья («вертикальная интеграция назад»5).
Ресурсный и интеграционный потенциал минеральносырьевого комплекса Дальнего Востока, возросшая в последние годы его роль в региональной и национальной экономике, реальные инвестиционные интересы крупного бизнеса к этому сектору являются объективными основаниями продолжать считать его в обозримой перспективе источником экономического роста. Притом, что преимущественное развитие сырьевых отраслей в структуре национального производства признано не самой эффективной стратегией, на региональном уровне определение добывающих отраслей в качестве «локомотивов» развития вполне имеет перспективы [2]. Анализ различных подходов к предлагаемым перспективным сценариям развития экономики Дальнего Востока показывает, что «сердцевиной» практически всех их является развитие природно-ресурсного сектора региона с ориентацией на производ-
5 Под вертикальной интеграцией, направленной назад, понимается ситуация, когда фирма включает в себя предыдущие стадии производственного процесса [6].
ство продукции более высокой степени переработки.
Официальной версией государственной стратегии развития региона следует, видимо, считать Федеральную целевую программу «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года». Каков же «государственный взгляд» на развитие минерального сектора экономики Дальнего Востока, на его роль в долгосрочной стратегии развития региона?
Модернизация минерально-сырьевого комплекса обозначена среди основных целей реализации государственной программы развития региона и направлена на решение задач:
- преодоления структурного кризиса воспроизводства минерально-сырьевой базы региона и перехода к устойчивому развитию с увеличением влияния минерально-сырьевого сектора на региональную экономику и повышение уровня жизни населения;
- расширения участия предприятий минерально-сырьевого комплекса региона в сотрудничестве со странами Азиатско-Тихоокеанского региона.
В Федеральную целевую программу «Дальний Восток и Забайкалье» (в редакции 2002 г.) включено 53 «минеральносырьевых» инвестиционных проекта. Большая часть проектов намечена к реализации в подпрограмме «Развитие минеральносырьевого комплекса», направленной на решение федеральных задач (46), и часть проектов (7) включена в подпрограмму «Развитие промышленности» для решения задач межрегионального уровня. В общем объеме финансовых ресурсов, предусмотренных на реализацию всей программы, доля затрат на мероприятия и инвестиционные проекты, связанные с развитием минерально-сырьевого комплекса, в общем-то немалая и составляет почти 8 %. Однако структура источников финансирования этих задач значительно отличается от общепрограммной структуры. Так, если в целом по программе уровень бюджетной поддержки превышает 14%, в т.ч. из федерального бюджета - 7,4 %, то для проектов минеральносырьевого комплекса бюджетная поддержка всех уровней чуть превышает 9 % (в т.ч. 4,2 % - федеральный бюджет). Основные же затраты на развитие минерально-сырьевого комплекса предусмотрены за счет «прочих внебюджетных источников» - от 91,6 до 99,8 % по разным подпрограммам (в целом же по ФЦП этот источник финансирования определен на уровне 60 %). Программой опреде-
лено, что инвестиционная стратегия для горнодобывающего и металлургического комплексов основывается на их «потенциальной возможности развития за счет собственных или привлекаемых на коммерческой основе инвестиционных ресурсов».
Под какие же задачи, сформулированные в Программе, предполагается привлечение средств, и как они реализовывались в 2002-2004 годах? Наиболее важными задачами, требующими государственной поддержки в той или иной форме, определены следующие:
1. Преодоление структурного кризиса воспроизводства минерально-сырьевой базы региона и целенаправленное формирование государственного фонда недр через реализацию приоритетов как по видам минеральных ресурсов, так и по стадиям геологических работ.
2. Поддержка разработки и внедрения инновационных технологий для повышения эффективности освоения недр, углубления комплексности добычи и переработки минерального сырья, формирования законченного цикла производства цветных металлов на Дальнем Востоке с получением высокочистых и наукоемких конечных продуктов.
3. Селективная государственная поддержка освоения месторождений социально-значимых для региона и/или дефицитных для национальной экономики видов минерального сырья через создание благоприятных институциональных, инфраструктурных, налоговых условий освоения.
В первый год действия откорректированной Федеральной целевой программы (2002 г.) для финансирования инвестиционных проектов и мероприятий, направленных на развитие и модернизацию минерально-сырьевого сектора экономики региона, было привлечено около 950 млн руб. В 2003 г. было привлечено 1054,031 млн руб., и это составило 3,8 % всех освоенных программных средств. Основная доля финансовых ресурсов была привлечена из внебюджетных источников - на уровне 94-95 %,вклад федерального бюджета оценивается на уровне 4 %, бюджетов регионального уровня - 1,7-2 %.
В 2002-2003 гг. реальное финансирование комплекса не достигало и трети намеченного в Программе, при этом оно значительно отличалось для различных типов задач. Так, если для фи-
нансирования воспроизводства МСБ и освоения месторождений было привлечено 30-40 % необходимых ресурсов, то на модернизацию цветной металлургии и внедрение новых технологий - лишь 4-5 % от намеченных в Программе. Что касается соотношения между приоритетами (задачами) развития минерально-сырьевого комплекса, то более 60 % освоенных средств направлены на добычу сырья, около 35 % - на воспроизводство ресурсной базы и только 2,5 %- на модернизацию отрасли и внедрение новых технологий, т.е. по сути, поддерживается традиционный - сырьевой - путь развития минерально-сырьевого комплекса региона.
Если перейти от общих оценок к детальной характеристике реализации конкретных инвестиционных проектов, то ситуация выглядит следующим образом. Для выполнения первой группы задач, связанных с воспроизводством минерально-сырьевой базы (МСБ), из семи инвестиционных проектов и программных мероприятий реально финансировалось в 2003 году только три - один в Хабаровском крае и два в Чукотском автономном округе. Все эти объекты включены в ФЦП «Экология и природные ресурсы», и участие федерального бюджета организовано через эту программу. В целом уровень бюджетного участия для реализации задач воспроизводства МСБ оценивается примерно в 4 % по Хабаровскому краю и порядка 100 % - по Чукотскому АО. Однако, абсолютно суммы бюджетного участия примерно одинаковы - от 12,5 до 17,7 млн. руб. на проект. Всего же для решения задач воспроизводства минерально-сырьевой базы Дальневосточного федерального округа в рамках федеральной целевой программы в 2003 г. привлечено порядка 360 млн. руб.
Для решения следующего уровня задач развития МСК ДВФО
- освоения месторождений стратегического, дефицитного, валютного минерального сырья - в 2003 году в рамках ФЦП было привлечено и освоено около 650 млн. рублей, что в 6,5 раз меньше, чем было предварительно намечено по Программе на этот год. Из двадцати инвестиционных проектов, условно отнесенных к этой задаче, реально было профинансировано в 2003 г. двенадцать: пять в Республике Саха (Якутия), три в Приморском крае, два в Амурской области и по одному - в Хабаровском крае и Еврейской автономной области. Наиболее значимыми проектами в этом круге задач стали инвестиционные проекты по освоению Нежданинского золоторудного месторождения (Якутия), Фестивального место-
рождения оловянных руд (Хабаровский край), Березитового золотополиметаллического месторождения (Амурская область) и два проекта в Приморском крае - восполнение выбывающих мощностей по добыче вольфрамовой руды ОАО «Приморский ГОК» и строительство 2-й и 3-й очередей Николаевского рудника ОАО «Дальполиметалл». Активизация освоения этих месторождений и существенное финансирование инвестиционных проектов связаны, по большей части, со сменой собственников и появлением реальных инвесторов на этих объектах.
Уровень бюджетного участия в целом по второй задаче составил чуть более 2 %, бюджетная поддержка была оказана по единственному инвестиционному проекту - вскрытие и подготовка к освоению запасов оловянных руд глубоких горизонтов Хинганско-го месторождения в Еврейской автономной области. Этот проект включен в ФЦП «Экология и природные ресурсы» и на 94 % профинансирован из федерального бюджета.
Следующая группа задач, отнесенных к целевым, связана с реализацией инвестиционных проектов, направленных на модернизацию цветной металлургии, внедрение новых технологий. В эту группу условно включены восемь инвестиционных проектов, реально финансировались в 2003 году лишь два (оба в Приморском крае). В целом для решения задач модернизации цветной металлургии и внедрения новых технологий было привлечено 26,7 млн руб., что составило лишь только 30,5 % от уточненных показателей 2003 года и в 20 раз меньше первоначально намеченных по Программе средств.
Что касается территориальной структуры профинансированных и освоенных в 2002-2003 гг. средств на развитие минеральносырьевого комплекса в рамках ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье», то она сложилась следующим образом. Более 90 % всех средств освоено в четырех субъектах Федерации - Республике Саха (Якутии), Приморском и Хабаровском краях, Амурской области. При этом бюджетная поддержка инвестиционных проектов МСК осуществлялась только в Хабаровском крае (на уровне 3,5 % от общей суммы), в остальных регионах она была нулевой. Лидером по сумме финансирования инвестиционных проектов минерально-сырьевого комплекса в 2003 году стал Хабаровский край (35 %), следующими по доле в общем финансировании стали Якутия и Приморский край - порядка 23-25 % от общей суммы по
МСК освоено здесь. В целом же значение «программных» инвестиций в развитие минерально-сырьевого комплекса еще далеко от определяющего. В 2003 году, например, сумма инвестиций в цветную металлургию только четырех субъектов Федерации - Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Амурской и Магаданской областей - составила более 18 млрд руб., превысив 35 % всех инвестиций в цветную металлургию России. При этом уровень бюджетной поддержки через различные Федеральные целевые программы составил лишь около 0,3-0,5 %.
Важным этапом в реализации ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье» стало принятие Постановления Правительства РФ № 785 от 18 декабря 2003 года «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года». В новой редакции Программы предусмотрено снижение финансирования по всем источникам: общий объем средств снижается на 13,8 %, в т.ч. из федерального бюджета - на 10,4 %. Как эти изменения коснулись развития минерально-сырьевого комплекса?
В новой редакции ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье» (будем называть ее далее Программа-2004) в общем объеме финансовых ресурсов, предусмотренных на реализацию всей программы (380,3 млрд руб.), затраты на мероприятия и инвестиционные проекты минерально-сырьевого комплекса составляют 38,8 млрд руб., или 10,2 % всех ресурсов. В предыдущей редакции Программы (Программа-2002) на эти цели предусматривалось 31,2 млрд руб. (7,0 % всех ресурсов). Т.е. произошел как абсолютный, так и относительный рост планируемых на развитие минерально-сырьевого комплекса Дальнего Востока и Забайкалья финансовых ресурсов. При этом особенно крупные финансовые ресурсы для реализации инвестиционных проектов минерально-сырьевого комплекса предполагалось привлечь в 2004-2005 гг.
Что касается структуры источников инвестиций, то после очередной корректировки Федеральной целевой программы «Дальний Восток и Забайкалье» доля бюджетной составляющей значительно снизилась. Так, если в Программе-2002 финансовая поддержка развития минерально-сырьевого комплекса Дальнего Востока и Забайкалья из федерального бюджета предполагалась на уровне 4,4 %, из бюджетов субъектов РФ - на уровне 3,8 %, то в Программе-2004 этот уровень снизился до 1,3 и 1,6 % соответственно.
Кроме относительного снижения доли бюджетных источников в общей структуре источников финансирования Программы, произошло и реальное сокращение планируемых объемов бюджетной финансовой поддержки в абсолютном значении - в 2,2 раза. Причиной снижения финансирования Программы из федерального бюджета стало запрещение с 2004 г. финансирования из Фонда регионального развития производственных объектов (в соответствии с федеральным законом от 16 октября 1999 г. № 184-ФЗ) и объектов государственной федеральной собственности и акционерных обществ (в соответствии со ст. 48 Закона «О федеральном бюджете на 2004 год») [1].
По Дальневосточному федеральному округу в состав «новой» ФЦП включены 33 инвестиционных проекта и программных мероприятия по развитию минерально-сырьевого комплекса на общую сумму 28,9 млрд руб. (или 7,6 % всех программных ресурсов). Распределение финансовых ресурсов на развитие МСК ДВФО между субъектами Федерации выглядит следующим образом: Республика Саха (Якутия) - 70,1 %; Амурская область - 19,6 %; Хабаровский край - 4,3 %; Приморский край - 2,9 %; Еврейская автономная область - 2,5 %; Чукотский автономный округ -
0,3 %
С точки зрения поддержки инвестиционных проектов из федерального бюджета дальневосточные регионы выстраиваются несколько в другом порядке: Чукотский автономный округ - 41,9 %; Хабаровский край - 21,3 %; Еврейская автономная область - 18,9 %; Республика Саха (Якутия) - 0,2 %; Приморский край и Амурская область - 0. На наш взгляд, такой высокий уровень федеральной бюджетной поддержки инвестиционных проектов развития МСК в Чукотском автономном округе, Хабаровском крае и Еврейской автономной области стал результатом грамотной политики региональных властей еще на этапе формирования «инвестиционного пакета» при корректировке Программы в 2001 году. «Сердцевиной» этого пакета стали программные мероприятия, связанные с воспроизводством минерально-сырьевой базы, т.е. по сути именно те задачи, которые и должны оставаться за государством.
В 2004 году ситуация с финансированием ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье» принципиально не изменилась: по-прежнему объемы финансирования значительно отличались от предполагаемых ранее в Программе на этот год, уровень бюджетного финан-
сирования продолжал снижаться и, следовательно, заявленные приоритеты и целевые задачи развития важных секторов экономики этого крупного макрорегиона, в том числе и минеральносырьевого комплекса, не выполнялись. Эти причины стали одними из главных при принятии решения в декабре 2004 года о следующей корректировке Федеральной целевой программы по развитию Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 года. В соответствии с поручением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. № АЖ-П11-6973 такая корректировка была осуществлена [7].
Подытоживая некоторые результаты развития минеральносырьевого комплекса Дальневосточного федерального округа в 2002-2004 гг. в рамках Федеральной целевой программы «Дальний Восток и Забайкалье», можно отметить следующее.
1. В 2002-2004 гг. общий объем привлеченных финансовых ресурсов на развитие минерально-сырьевого комплекса Дальневосточного федерального округа едва достигал трети от намеченных в Программе. При этом уровень бюджетной поддержки инвестиционных проектов продолжал снижаться.
2. Не выдерживается намеченное в Программе соотношение между приоритетами развития МСК с позиций целевых задач: более 60 % освоенных средств направлены на добычу сырья, около 35 % - на воспроизводство ресурсной базы и только 2,5 %- на модернизацию отрасли и внедрение новых технологий.
3. Проведенная в конце 2003 г. корректировка ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье» обозначила рост значения минеральносырьевого комплекса как ключевой сферы развития этого макрорегиона в обозримой перспективе (на период до 2010 года) при дальнейшем снижении доли государственных инвестиций в общем объеме привлекаемых финансовых ресурсов.
Оценивая потенциал и факторы развития минеральносырьевого комплекса Дальнего Востока, степень государственной поддержки и в целом направленность государственной стратегии, можно обозначить следующие позиции.
1. Потенциал развития минерально-сырьевого комплекса Дальнего Востока России - ресурсный, интеграционный, экономический - продолжает быть значительным и востребован как на уровне национальной, так и международной экономики. Подтверждение тому - активная инвестиционная деятельность крупных
российских и зарубежных компаний в минеральном секторе региона.
2. Минеральный сектор признан одним из ключевых факторов перспективного развития региона в государственной стратегии -Федеральной целевой программе социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 года. При этом основой инвестиционной стратегии является возможность развития этого сектора за счет собственных и привлеченных средств, а уровень бюджетной поддержки год от года снижается.
3. Реализация первой и второй тенденций на практике приводят к тому, что при позитивной производственной динамике комплекса, возрастании его роли в региональной и национальной экономике характер его развития не только не меняется, но и «консервируется» на перспективу. Минеральный сектор экономики Дальнего Востока продолжает развиваться исключительно как поставщик первичных сырьевых материалов. Желаемые «высокие цели» достройки его до получения конечных наукоемких продуктов, обозначенные в государственной стратегии развития региона, не имеют объективных основ для своей реализации.
4. Видимо, можно предположить следующие возможные варианты развития этой ситуации:
А) принятие срочных корректирующих мер государственного регулирования для реализации целевых установок «модернизации минерально-сырьевого комплекса» в государственной стратегии развития региона, либо
Б) отказ от этих целевых установок и признание объективной эффективности развития на Дальнем Востоке только добывающей части национального минерально-сырьевого комплекса.
Но при любом варианте развития безусловными должны быть признаны меры, позволяющие обеспечить устойчивость развития минерально-сырьевого комплекса, его влияние на экономический рост, на формирование конечных показателей развития региональной экономики и уровень жизни населения. И одним из «ключей» обеспечения решения этих проблем может стать усиление регионального участия в развитии минерально-сырьевого комплекса. Опыт стран рыночной экономики с общепризнанным «правильным» развитием минерального сектора (Канада, Австралия) демонстрирует, как минимум, паритетность государственного участия на национальном и региональном уровне.
1. Информация о ходе реализации Президентской Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и до 2010 года» в 2003 году. Хабаровск, 2004. С. 9-10.
2. Кузьмин С. Перспективы России в развитии современных мирохозяйственных тенденций // Экономист, 200,. № 1. С. 14-25.
3. Ломакина Н.В. Минерально-сырьевой комплекс в экономике Дальнего Востока. Владивосток: Дальнаука, 2002. 135 с.
4. Михеева Н.Н. Статистическая оценка таблиц «затраты-выпуск» для российского Дальнего Востока // Пространственная экономика, 2005, № 2. С. 61-79.
5. Пространственные трансформации в российской экономике. Под общ. ред. П.А. Минакира. М.: ЗАО «Экономика», 2002. 424 с.
6. Словарь современной экономической теории Макмиллана. М.: ИНФРА-М, 1997. 608 с.
7. Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 года (1994-2005 годы)» (с изменениями и дополнениями). Проект. Москва. 2005 год.
8. Экономическая интеграция: пространственный аспект / Под общ. ред. П.А. Минакира. М.; Экономика, 2004. 352 с.
— Коротко об авторах -----------------------------------------
Ломакина Н.В. - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт экономических исследований ДВО РАН.
© А.Н. Прилуков, 2005
