CC BY
74Контрольно-надзорная деятельность
ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ БИЗНЕСА
Елена ДОБРОЛЮБОВА
Ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук. E-mail:
dobrolyubova-ei@ranepa.ru
Владимир ЮЖАКОВ
Директор Центра технологий государственного управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, д-р филос. наук. E-mail: ztgu-ipei@rane.ru Андрей ПОКИДА
Директор Научно-исследовательского центра социально-политического мониторинга РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. социол. наук. E-mail: pokida@ranepa.ru Наталья ЗЫБУНОВСКАЯ
Научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. E-mail: nzyb@ranepa.ru
В статье представлены итоги репрезентативного социологического опроса хозяйствующих субъектов по оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, проведенного в 2016 г. на старте реформы государственного контроля (надзора). Показано, что в большинстве случаев действия контрольно-надзорных органов не приводят к повышению безопасности и качества производимой продукции, безопасности производственных процессов; при этом контрольно-надзорная деятельность сопряжена со значительными издержками как для бизнеса, так и для государства.
Результаты исследования подтверждают необходимость серьезного реформирования контрольно-надзорной деятельности — прежде всего с целью усиления ориентации деятельности органов контроля (надзора) на предупреждение рисков причинения вреда, минимизацию последствий в случаях, когда такой вред был причинен, и на обеспечение возмещения причиненного вреда.
Ключевые слова: государственный контроль, контрольно-надзорная деятельность, хозяйствующие субъекты, социологический опрос.
Повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности является важным приоритетом государственной политики как в России, так и во многих зарубежных странах. Реформы, направленные на оптимизацию вмешательства органов государственного контроля в экономическую деятельность, повышение уровня защищенности жизни, здоровья, имущества граждан, окружающей среды и иных общественно значимых ценностей, а также на оптимизацию государственных расходов, связанных с осуществлением контрольных функций, проводятся как в странах ОЭСР (например, в Великобритании,
США, Италии, Нидерландах, Литве), так во многих странах Центральной и Восточной Европы (в последнее время особенно активно -в Балканских государствах), а также в странах СНГ (Казахстане, Армении, Киргизии, Белоруссии и др.).
В России с 2016 г. реализуется приоритетная программа «Реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации»1. Целевыми показателями реализации программы являются: снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям (жизнь и здоровье человека) на 50%, снижение уровня материального ущерба по контролируе-
1 Утверждена 21 декабря 2016 г. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, реализуется до 2025 г.
мым видам риска на 30%, ослабление административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, на 50% и рост индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций в два раза.
Успешность реформирования контрольно-надзорной деятельности в значительной степени зависит от внедрения системы планирования, мониторинга и оценки результативности и эффективности предпринимаемых усилий - от того, как они влияют на результативность и эффективность реформируемой контрольно-надзорной деятельности. В рамках данной системы критически важно сбалансировать результаты, значимые для разных целевых групп (потенциальных бенефициаров) реформы - граждан, хозяйствующих субъектов и государства.
Необходима комплексная оценка результативности государственного контроля (надзора) - и как инструмент диагностики текущей ситуации, и как последующий инструмент мониторинга реализации реформы. Важным компонентом такой оценки является оценка влияния государственного контроля (надзора) на деятельность хозяйствующих субъектов как с точки зрения уровня административной нагрузки на бизнес, так и с точки зрения влияния контрольно-надзорной деятельности на соз-
даваемые бизнесом риски - безопасность и качество продукции и безопасность производственных процессов.
С целью выявления такой оценки самим бизнесом в 2016 г. РАНХиГС был проведен репрезентативный социологический опрос хозяйствующих субъектов по теме «Оценка влияния государственного контроля (надзора) на деятельность хозяйствующих субъектов». Опрос был проведен в 28 субъектах РФ. Выборка опроса составила 1000 частных организаций и индивидуальных предпринимателей, занятых различными видами экономической деятельности. 45,7% респондентов опроса были индивидуальными предпринимателями, 48,9% - представителями малых предприятий, остальными респондентами опроса стали представители среднего и крупного бизнеса.
По итогам опроса была выявлена тенденция к некоторому снижению интенсивности контрольно-надзорной деятельности (КНД). Так, если в 2015 г. в отношении каждого респондента в год проводилось в среднем 2,8 проверки (2,1 проверки без учета проверок налоговых органов), то в 2016 г. среднее количество проверок составило 2,5 ед. (1,9 ед. без учета проверок налоговых органов), что отражает влияние моратория на проведение плановых проверок малого бизнеса, введенного с 2016 г. В то же время если в целом бизнес
Рис. 1. Оценка изменения количества (интенсивности) контрольно-надзорных мероприятий за последние пять лет, в % от числа респондентов
Общее число контрольных мероприятий
Число внеплановых выездных проверок
Число иных мероприятий по контролю (рейдов, административных расследований и т.д.)
□ Сократилось □ Ничего не изменилось ■ Увеличилось ■ Трудно сказать
27,0 48,9 17,7
20,5 49,3 12,1
14,3 48,4 14,0 23,3
отметил сокращение общего числа контрольных мероприятий и внеплановых проверок, то число иных мероприятий, связанных с КНД (например, административных расследований, рейдов), заметно не изменилось. (См. рис. 1.)
Чаще всего деятельность хозяйствующих субъектов становится предметом противопожарного надзора (65,8% респондентов сталкивались с данным видом КНД), налогового контроля (61,5%), надзора в сфере охраны труда (42,5%) и санитарного надзора, контроля в сфере потребительского рынка (41,3%).
Самая общая оценка опрошенными КНД оказалась следующей: 48,3% респондентов отметили, что контрольно-надзорные мероприятия в целом не оказывают влияния на безопасность производства, качество и безопасность продукции, создаваемые ими риски причинения вреда; 34,6% указали, что контрольно-надзорная деятельность оказывает скорее положительное влияние, а 11,2% респондентов нашли влияние контрольно-надзорных мероприятий скорее отрицательным -прежде всего в связи с наличием административных издержек.
Оценка влияния конкретного контрольного мероприятия (влияния последней проверки) на деятельность хозяйствующего субъекта оказалась более сдержанной. Так, по итогам последней проверки2, по мнению респондентов, повысилась безопасность продукции для потребителей в 19,5% случаев (в 78,9% осталась без изменений). Положительное влияние последней проверки на качество продукции отметили 15,9% респондентов (отсутствие изменений - 82,8%). На повышение безопасности производственного процесса указали 36,1% респондентов, тогда как в 61,7% случаев проверки не приводили к такому эффекту. Чаще других на положительное влияние последней проверки на качество и безопасность продукции респонденты указывали при оценке санитарного и потребительского надзора; наибольшее влияние на безопасность производственных процессов, по мнению хозяйствующих субъектов, оказывает противопожарный надзор. (См. рис. 2.)
В целом по результатам опроса в большинстве случаев проверки не оказывали какого-либо влияния на безопасность и качество продукции и безопасность производственных
Рис. 2. Влияние последней проверки на деятельность хозяйствующих субъектов, в % от числа респондентов
44,0
Санитарный и Надзор в сфере Противопожарный В целом
потребительский охраны труда надзор
надзор
□ Повысилась безопасность продукции ■ Улучшилось качество продукции ■ Повысилась безопасность производственного процесса
2 Для оценки влияния конкретных видов контроля респонденты выбирали один вид. Наиболее распространенными видами контроля, оцененными респондентами, стали: противопожарный надзор (32,5% респондентов), санитарный надзор, контроль (надзор) в сфере потребительского рынка (28,1%) и надзор в сфере охраны труда (20,4%).
процессов. Хотя в теории многие хозяйствующие субъекты согласны, что те или иные виды контрольно-надзорной деятельности призваны снизить риски причинения вреда (так, 47,6% респондентов отметили, что оцениваемый вид контроля направлен на снижение рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан, 36,7% респондентов указали на положительное влияние контроля на снижение риска причинения ущерба имуществу граждан и организаций), на практике после проведения проверки чаще всего ничего не меняется. Таким образом, итоги опроса свидетельствуют о низкой результативности контрольно-надзорной деятельности с точки зрения влияния проверок на защиту охраняемых законом ценностей, обеспечение безопасности и качества продукции для потребителей и безопасности производственных процессов.
Недостаточное влияние контрольно-надзорной деятельности на защиту охраняемых законом ценностей связано, в том числе, и с предметом контроля, содержанием обязательных требований. Так, 29% опрошенных считают, что установленные КНД обязательные требования являются избыточными - их выполнение не приводит к снижению рисков причинения вреда, но приводит к возникновению избыточных расходов. 56,9% опрошенных находят установленные законодательством требования необходимыми и достаточными; и лишь 2,5% указывают на недостаточную регламентацию требований в законодательстве.
По итогам последней проверки те или иные нарушения были выявлены у 56% респондентов, но только 7,3% опрошенных указали, что как минимум часть таких нарушений потенциально представляет угрозу причинения вреда жизни, здоровью, имуществу граждан и организаций, окружающей среде, памятникам культуры. В 48,7% случаев были выявлены нарушения, которые, по мнению респондентов, не представляют каких-либо угроз. 87,3% респондентов в той или иной степени были согласны с результатами проведенной проверки. Из числа несогласных (10,3% респонден-
тов) лишь 18,9% пытались оспорить результаты проверки, что привело к существенным затратам, связанным с обжалованием (в среднем 126,9 тыс. руб.).
Осуществление КНД приводит к дополнительным административным издержкам бизнеса. В среднем трудозатраты, связанные с одной проверкой, составляют 4,3 человеко-дня (10,75 человеко-дня в год с учетом среднего количества проверок - 2,5). При этом 5,4% опрошенных отметили, что проведение проверки повлекло за собой полное прекращение работы, срыв сделок; 23,7% респондентов указали на сокращение работы из-за проведения проверки.
Материальные издержки, так или иначе связанные с КНД, распределены неравномерно. Так, 11,8% опрошенных хозяйствующих субъектов предпринимают специальные усилия (несут отдельные затраты) по доступу к обязательным требованиям (под специальными усилиями понимаются расходы, в том числе на наем сотрудников, в обязанности которых входит отслеживание состава и изменений обязательных требований, подписку на платные базы данных правовой информации, закупку консультационных услуг). Средний размер таких расходов составляет 123,3 тыс. руб. в год. 10,1% респондентов производили значительные материальные затраты на проведение проверок (в среднем 94,6 тыс. руб.). 14,6% опрошенных хозяйствующих субъектов уплачивали неформальные платежи (подарки, взятки) в связи с проведением проверок - их средняя сумма составила 27,6 тыс. руб.
Таким образом, можно констатировать существенный объем административных издержек бизнеса, вызываемых контрольно-надзорной деятельностью, а также высокую частоту неформальных платежей, предпринимаемых в связи с осуществлением государственного контроля (надзора).
Следует также отметить, что административные издержки на осуществление государственного контроля (надзора) несет не только бизнес, но и государство. Так, по статданным,
только по 15 федеральным органам госконтроля расходы на проведение КНД в 2016 г. составили 92,8 млрд. руб., или 56,4 тыс. руб. в среднем на одну проверку. С учетом общего числа федеральных контрольно-надзорных органов (43), органов регионального и муниципального контроля реальный уровень издержек на осуществление КНД значительно превышает эти величины.
В целом проведенное исследование показывает, что при существенном уровне издержек как для государства, так и для бизнеса КНД не достигает своей основной цели -значимого снижения рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям. Необходима переориентация деятельности органов государ-
ственного контроля (надзора) - переход от выявления максимального числа нарушений к выявлению и обеспечению устранения тех из них, которые представляют собой реальные риски с точки зрения безопасности продукции и производственных процессов.
Начатая в России в 2016 г. реформа КНД ориентирована на достижение указанной цели, однако без регулярной оценки влияния реформы на деятельность хозяйствующих субъектов риски неудачи возрастают. В связи с этим рекомендуется внедрить практику регулярного мониторинга хода реализации реформы, включающего, в том числе, оценку результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с позиций бизнеса. ■
