CC BY
2
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2024, № 3
УДК 327.8 EDN: FVJNRI
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran32024718
ОЦЕНКА РАСХОЖДЕНИЙ МЕЖДУ США И ЕС В СДЕРЖИВАНИИ ЯДЕРНЫХ АМБИЦИЙ ИРАНА
Николай Николаевич Бобкин
Институт США и Канады им. академика Г.А. Арбатова, Москва, Россия, e-mail: [email protected], ORCID: 0000-0002-0009-8699
Ссылка для цитирования: Бобкин Н.Н. Оценка расхождений между США и ЕС в сдерживании ядерных амбиций Ирана // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2024. №3. С. 7-18. DOI: 10.15211/vestnikieran32024718
Аннотация. В период с 2003 по 2022 гг. политика Европейского союза (ЕС) в отношении Ирана была подвержена постоянным корректировкам курса, вносимым институтами ЕС и государствами-членами, чтобы сдержать иранскую ядерную программу. В статье сделана попытка прояснить суть разногласий между ЕС и США в подходах к реализации ядерного соглашения 2015 г. Эта тема актуальна, поскольку многие исследования последнего времени были сосредоточены на ходе выполнения Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), а не на политическом процессе разрешения многолетнего иранского ядерного кризиса усилиями мировых держав. В статье дан анализ основных вех, связанных с подоплёкой европейской политики в отношении Исламской Республики Иран (ИРИ); рассматривается, как выход США из ядерного соглашения подрывал европейские усилия нормализовать отношения с Тегераном; оцениваются различия в подходах администрации Байдена и руководства ЕС к возрождению СВПД. Проведённый анализ показал, что различные инициативы, предпринятые ЕС для защиты иранского ядерного соглашения, не привели к ожидаемым результатам из-за постоянного давления со стороны Вашингтона. Сделан вывод, что трансатлантическая конвергенция в иранском вопросе гораздо сильнее, чем может показаться в контексте публичной полемики касательно разногласий по ядерной программе Тегерана. ЕС и США едины в негативном отношении к ракетной программе ИРИ, к её региональной политике и в ситуации с правами человека в Иране.
Ключевые слова: ядерное нераспространение, внешняя политика ЕС, отношения ЕС - Иран, санкции США, иранская ядерная программа, СВПД, трансатлантические отношения.
Статья поступила в редакцию: 26.04.2024.
ASSESSING DIFFERENCES IN US AND EU APPROACHES TO CONTAINING IRAN'S NUCLEAR AMBITIONS
Nikolay N. Bobkin
© Бобкин Николай Николаевич - к.воен.н., доцент, с.н.с. Отдела военно-политических исследований Института США и Канады им. академика Г.А. Арбатова Российской академии наук (ИСК РАН).
Georgy Arbatov Institute for U.S. and Canada Studies, Moscow, Russia, e-mail: [email protected], ORCID: 0000-0002-0009-8699
To cite this article: Bobkin, N.N. (2024). Assessing Differences in US and EU Approaches to Containing Iran's Nuclear Ambitions. Nauchno-analiticheskij vestnik IE RAN 39(3): 7-18. (in Russian). DOI: 10.15211/vestnikieran32024718
Abstract. Between 2003 and 2022, European Union (EU) Iran policy was the result of constant course corrections made by EU institutions and member states to contain Iran's nuclear program. The article makes an attempt to bring some clarity to the differences between Europe and the United States in approaches to the implementation of the 2015 nuclear agreement. This topic is relevant because recent research has focused on the progress of the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) rather than on the political process of international resolution of the decades-long Iranian nuclear crisis. The article begins by examining the historical background behind European policy toward the Islamic Republic of Iran, then examines how the U.S. withdrawal from the nuclear agreement undermined European efforts to normalize relations with Tehran, and third, assesses the differences in approaches between the Biden administration and EU to revive the JCPOA. The analysis showed that various initiatives taken by the EU to protect the Iran nuclear agreement did not lead to the expected results due to constant pressure from Washington. However, the conclusion is that transatlantic convergence on the Iranian issue remains much stronger than it appears, even despite disagreements over the Iranian nuclear program. The EU and the US are united in their negative attitude towards the Iranian missile program, regional politics and the human rights situation in Iran. Key words: nuclear non-proliferation, EUforeign policy, EU-Iran relations, US sanctions, Iranian nuclear program, JCPOA, transatlantic relations.
Article received: 26.04.2024.
Из всех проблем, с которыми сталкивается ЕС на Ближнем Востоке, ядерная угроза со стороны Ирана на протяжении последних десятилетий остаётся одной из наиболее актуальных. В 2003 г. Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) впервые сообщило о ранее необъявленной ядерной деятельности, осуществляемой в ИРИ. Это положило начало 20-летним дипломатическим усилиям лидеров Франции, Германии, Великобритании (вместе Е-3) по разрешению проблем, связанных с ядерной программой Исламской республики.
В стратегическом плане предотвращение разработки Ираном ядерного оружия стало испытанием для внешнеполитических амбиций Европы, особенно с точки зрения содействия многостороннему кризисному урегулированию с участием США и таких стран с совершенно разными стратегическими взглядами, как Россия и Китай. Для европейцев консенсусное решение ядерного спора является также средством восстановить доступ к иранскому рынку, особенно в прибыльной энергетической сфере, и создать среду, более благоприятную для политического диалога с Тегераном по ряду вопросов, охватывающих региональные горячие точки.
Вместе с тем этот опыт показал, насколько ограничены возможности действий европейцев в отношении Ирана, когда они противоречат политике США. Трансатлантические отношения оказались под серьёзным напряжением после одностороннего выхода США из иранской ядерной сделки. Франция, Германия и Великобритания отказались выполнить требова-
ния президента Трампа о выходе из него. Европейские страны без особого успеха пытались найти способы оградить себя от введённых санкций и защитить торговлю с ИРИ, правительства выразили свою поддержку СВПД, однако европейский частный сектор, опасаясь санкций США, ушёл с иранского рынка.
Хотя Брюссель и Вашингтон едины в оценке опасности ракетной программы Ирана и его региональной политики, ЕС ставит под сомнение методы давления, с помощью которых Вашингтон пытается сдержать ИРИ. Европа в итоге продемонстрировала, что риски распространения оружия массового уничтожения можно устранить с помощью дипломатии. На протяжении десятилетий ЕС строил переговоры по иранской ядерной программе таким образом, что позволил США и Ирану вести прямой диалог, приведший к успешному взаимопониманию и подписанию СВПД (Joint Comprehensive Plan... 2015).
К истории отношений Европы с Исламской Республикой Иран
Для понимания причин нынешнего кризиса между Европой и Ираном важно учитывать основные исторические моменты, которые содержательно связаны с подоплёкой политики европейских стран в отношении Исламской республики.
Перед революцией 1979 г., когда аятолла Хомейни был изгнан иранской монархией и различные страны отказались разрешить ему въезд, его приняла Франция, которую тот использовал как важный интеллектуальный центр руководства кампанией против режима Пехлеви. В это же время роль британской радиовещательной корпорации BBC в трансляции речей и разъяснении позиций аятоллы была для революционеров неотъемлемой частью процесса и стала каналом их доступа к международной общественности (Halliday 1994). Сегодня, даже спустя 45 лет, предположения об их соучастии в перевороте по свержению иранского монарха и организации революции в Иране не опровергнуты Францией и Великобританией.
Следует подчеркнуть, что для Вашингтона революция стала весомой стратегической потерей. После вывода британских войск из Персидского залива в 1971 г. Иран стал краеугольным камнем архитектуры безопасности Америки для защиты своих интересов на Ближнем Востоке. Будучи единственным региональным лидером, готовым противостоять арабскому нефтяному эмбарго, шах сделал Иран особо важным для энергетических рынков и мировой экономики. Всего за год до бегства из Тегерана президент Джимми Картер похвалил его в новогоднем тосте, в котором Иран был назван «островком стабильности в неспокойном уголке мира» (Maloney 2019). В первые дни свержения режима Пехлеви США и Израиль были основными объектами критики со стороны Хомейни в его выступлениях, но ничего подобного не было сказано в адрес Европы.
Однако в последующие месяцы отношения изменились. Иранский лидер начал сожалеть о свободах, которые дал оппозиционным партиям, поскольку они привели к хаосу и повсеместному террору внутри страны. Последовали ограничения на деятельность организаций и СМИ, что наряду с казнями отдельных чиновников режима Пехлеви и некоторых организаторов курдских вооружённых восстаний встретило нарастающую критику со стороны Европы.
Инцидент с захватом американского посольства в Иране (Maloney 2013), который противоречил принципам и нормам международного права, и поддержка этого инцидента Хомей-ни ещё больше увеличили разрыв между тегеранским режимом и европейскими странами. Совокупность этих факторов побудила Европу оценить действия Хомейни после революции как противоречащие тому, о чём он заявлял до возвращения в страну. На таком фоне отношения между Ираном и европейскими странами стали характеризоваться взаимной критичностью.
Вторжение Ирака в 1980 г. дало Западу возможность продавать оружие Саддаму Хусей-
ну. Поставки широкого спектра военной техники, а также решения Германии, Франции и Великобритании помогать Багдаду в войне с Исламской Республикой, наряду с помощью европейцев в создании в Ираке химического арсенала, сыграло важную роль в усилении атмосферы недоверия, подтолкнув Тегеран рассматривать Европу как друга своего врага - Соединённых Штатов (Chipman 1989). Убеждённость иранского правительства в том, что Америка дала «зелёный свет» иракской агрессии при согласии основных европейских стран, привели к серьёзному кризису в отношениях с Великобританией, Германией и Францией.
Принятое в 1989 г. основанное на принципах шариата решение (фетва) Хомейни (Rule 1989) о необходимости убийства Салмана Рушди, британско-американского автора «Сатанинских стихов», ещё больше обострило отношения. После же серии убийств в Европе лидеров оппозиции, борющихся против правительства Ирана (Waxman 1991), напряжённость в отношениях достигла нового максимума, что привело к приостановке основной экономической деятельности между европейскими странами и ИРИ. Иран винил Европу в оказании всесторонней поддержки и укрытии оппозиции, в то время как европейцы обвиняли Тегеран в террористической деятельности на своей территории.
Отношения ЕС с Ираном начали улучшаться в начале 1990-х гг. С иранской стороны под прагматичным руководством Али Акбара Хашеми Рафсанджани, президента с 1989 г., проявлялась готовность нормализовать их для восстановления послевоенной экономики (Pat-rikarakos 2017). Отношения с Европой приняли форму «критического диалога», в ходе которого могли обсуждаться такие деликатные вопросы, как нарушения в ИРИ прав человека, поддержка терроризма или противодействие мирному процессу на Ближнем Востоке. Между иранскими властями и представителями некоторых европейских стран были проведены переговоры, в результате которых обе стороны взяли на себя важные обязательства.
Европейская сторона согласилась прекратить судебные заседания по различным открытым против Ирана делам, избегать поддержки вооружённой иранской оппозиции и начать экономическое сотрудничество с Ираном. Тегеран обязался не предпринимать тайных или террористических действий на европейской территории и ограничить дальность разрабатываемых ракет радиусом менее 2000 км. Эти договорённости в области дипломатии и безопасности стали базой для последующей политики ЕС в отношении Тегерана после того, как в 1997 г. президентом был избран Мохаммад Хатами (Amuzegar 2022) - сторонник политической умеренности.
В 2002 г. стало известно, что Иран не сообщал о своих ядерных объектах, и ядерный вопрос стал доминировать в политических дебатах между двумя сторонами. Однако даже тогда, несмотря на противодействие США, ЕС сохранил прежнюю политику диалога с ИРИ, которая привела к соглашению между ними в 2004 г., когда Тегеран согласился прекратить обогащение своего урана в обмен на экономическое, технологическое и ядерное сотрудничество (Cordesman 2006).
Однако ядерный кризис приобрёл новый импульс после решения Махмуда Ахмадине-жада, избранного президентом в 2005 г., возобновить программу обогащения урана. Европа поддержала политику Вашингтона и согласилась с предложениями администрации Барака Обамы ввести санкции против ИРИ. Сделав разворот в плане стратегии, Брюссель решил ввести нефтяное эмбарго в отношении Ирана, установил санкции против большого числа финансовых и страховых компаний и решил запретить иранским банкам доступ к системе международных финансовых каналов связи. Воздействие этих мер на торговые отношения было очевидным, экспорт ЕС в Иран сократился с 11,3 млрд евро в 2006 г. до 7,3 млрд евро в 2012 г., а иранская экономика оказалась в тяжёлом положении (Borszik 2014).
Когда Хасан Роухани был избран президентом ИРИ в июле 2013 г., его правительство выразило готовность решить ядерную проблему путём переговоров. Философия этих переговоров заключалась в том, что Иран должен был дать гарантии того, что его ядерная программа предназначена для гражданских целей, в обмен на отмену всех санкций, связанных с ядерной деятельностью. Обе стороны начали переговоры об окончательном соглашении в феврале 2014 г.
СВПД: от триумфа европейской сдержанности к американскому давлению
Заключение СВПД в июле 2015 г. считалось важнейшим достижением европейской дипломатии в первой четверти XXI в. Верховный представитель ЕС по внешней политике Феде-рика Могерини назвала ядерную сделку «примером дипломатии на самом высоком уровне» (Mogherini 2015). Внутри ЕС были некоторые разногласия, тем не менее принцип консенсуса позволил сохранить фундаментальную последовательность общей политики в отношении Тегерана. Переговоры с ним стали для европейских участников вопросом, выходящим за рамки разрешения конфликта, это было фундаментальное испытание общей внешней политики и политики безопасности ЕС. Дипломатический процесс урегулирования иранской ядерной проблемы показал, что формат взаимодействия СБ ООН с Верховным представителем ЕС в качестве координатора и разработчика формулировок стал многообещающим способом разрешения международных споров.
Хотя СВПД всегда считался несовершенной сделкой, но он всё же ограничил ядерный потенциал Ирана. По данным МАГАТЭ, при российском содействии с территории Ирана был вывезен весь предусмотренный СВПД обогащённый уран. Тегеран ограничил его обогащение на уровне 3,67%, удалил 2/3 установленных центрифуг, согласился переоборудовать завод по обогащению в Фордо в исследовательский центр и перепроектировал тяжеловодный реактор в Араке (Implementing the Iran Nuclear Deal... 2017). Инспекторы Агентства, имевшие доступ к иранским ядерным объектам, утверждали тогда, что ИРИ соблюдает СВПД.
Однако президенту США Дональду Трампу, вступившему в должность в январе 2017 г., это соглашение категорически не понравилось. В его администрации СВПД называли «загнивающей ядерной сделкой», которая не влияет на региональное поведение Тегерана, не ограничивает иранскую программу баллистических ракет, не устраняет недостатки режима инспекций МАГАТЭ и содержит положения о слишком раннем прекращении ограничений на ядерную программу (Nelson 2018). 8 мая 2018 г. США вышли из ядерной сделки и начали вновь вводить санкции, переходя к политике «максимального давления» на иранский режим, тогда как Европа, оставаясь в СВПД, призывала американское руководство к политике «максимальной сдержанности» в отношении Тегерана.
Белый дом принял решение в одностороннем порядке, и европейские партнёры не смогли убедить президента Трампа соблюдать многостороннее соглашение. Ф. Могерини отнеслась к этому шагу США весьма критически и публично заявила, что «ядерное соглашение с Ираном является кульминацией 12-летней дипломатии, оно принадлежит всему международному сообществу, оно работает и достигает своей цели: гарантировать, что Иран не разработает ядерное оружие» (Cherkaoui 2018).
Такое развитие событий стало вызовом европейской политике сотрудничества с Ираном (Landay 2018). Государственный секретарь США М. Помпео выдвинул двенадцать максималистских требований, призвав Иран остановить свои ядерные и ракетные программы и прекратить региональное вмешательство. Это сопровождалось риторикой о необходимости смены режима и кампанией по дискредитации Исламской Республики (Bolton 2018). Таким
образом, Вашингтон и его основные атлантические партнёры в вопросе о том, как вести себя с Ираном, оказались на противоположных сторонах.
ЕС призвал европейские фирмы продолжать и даже углублять деловые связи с ИРИ, определив девять областей, начиная от экономического сотрудничества, транспорта и энергетики до образования и культуры, а также таких глобальных проблем, как изменение климата, борьба с наркоторговлей, потоки миграции и беженцев - для нормализации торгово-экономических отношений с Ираном. В 2018 г. Комиссия приняла первый пакет в размере 18 млн евро для проектов в поддержку устойчивого экономического и социального развития в Иране, включая помощь в размере 8 млн евро частному сектору (European Commission adopts... 2018). Тем не менее спустя два года санкции США ввергли ИРИ в рецессию, снизили стоимость его валюты, усилили инфляцию, вытеснили иностранных инвесторов и лишили иранцев десятков миллиардов долларов, особенно от экспорта нефти. ВВП Ирана вырос на 12,5% в 2016 г., в первый год действия ядерного соглашения, и продемонстрировал уверенный рост на 3,7% во второй год действия соглашения. Резкий разворот последовал за выходом США из СВПД: снижение составило 5,4% в 2018 г. и 7,6% в 2019 г. (Goldberg, Ghasseminejad 2020).
США и Европа не всегда были едины, однако подход Трампа к иранскому вопросу выделяется как главное разногласие недавнего времени и справедливо рассматривается как вызов возможностям ЕС проводить более независимую политику в отношении Тегерана. Эволюцию трансатлантического диалога по поводу политики в отношении Ирана невозможно понять без учёта его генеалогии, приведшей к противостоянию в мае 2018 г. Раскол между Вашингтоном и Брюсселем стал кульминацией расхождений в представлении о политике Тегерана, которые предшествовали выходу США из СВПД.
В то время как европейская тенденция заключалась в сдерживании Ирана, Соединённые Штаты при Трампе вернулись к его демонизации, как это было и во время администрации Джорджа Буша-мл. Однако европейцам совместно с Россией и Китаем удалось сохранить ядерное соглашение и отразить попытки администрации Трампа восстановить все санкции ООН против Ирана. Необходимость возвращения к СВПД европейцами не ставилась под сомнение, и ЕС ожидал, что это может произойти при следующем президенте Америки. На министерской встрече СВПД 21 декабря 2020 г. под председательством главы внешней политики ЕС Жозепа Борреля министры иностранных дел Китая, Франции, Германии, России, Великобритании и Ирана подчеркнули свою приверженность сохранению ядерной сделки и обещали поддержать любые будущие усилия США по возвращению к соглашению (Joint ministerial statement... 2020).
Байден и ЕС: США на пути к возвращению в СВПД
Став президентом, Джо Байден, действительно, объявил о намерении США вернуться в СВПД. В экспертной среде предлагали ЕС «перейти с предпочтительного пассажирского места на место водителя» (Paul 2021). У европейцев снова появилась короткая возможность стать мостом между США и Ираном, восстанавливая доверие и настрой на диалог, налаживая трансатлантическое сотрудничество. Несмотря на принципиальное согласие о возрождении СВПД, администрации Байдена и ЕС всё равно пришлось спорить о том, как этого добиться.
По мнению европейцев, один из доступных Байдену подходов заключался в том, чтобы просто повернуть вспять политику Трампа, решение которого выйти из СВПД было односторонним актом. Для того чтобы США приняли (или отменили) одностороннее внешнеполитическое решение, обычно не требуются международные переговоры. Например, в день своей инаугурации президент Байден подписал указ, отменяющий выход Трампа из Парижского со-
глашения по климату, а менее чем через месяц США официально присоединились к договору (Milman 2021). Байден мог бы сделать аналогичный шаг в отношении СВПД.
Однако условия возвращения к ядерному соглашению вызывали большие разногласия между США и Ираном. Спорным стал даже вопрос, кто должен действовать первым. Соединённые Штаты настаивали на том, чтобы Иран возобновил соблюдение соглашений до того, как Вашингтон отменит любые санкции и снова присоединится к СВПД (Macias 2021). В свою очередь, Тегеран исходил из того, что односторонний выход США из международного ядерного соглашения требует от Вашингтона начать действовать первым (Hafezi 2021).
На этом фоне ЕС выдвинул предложение о решении спорных проблем «шаг за шагом», чтобы согласовать «дорожную карту», которая будет побуждать обе стороны одновременно предпринимать постепенные шаги к полному соблюдению обязательств (Iran's Zarif proposes. 2021). Однако 21 марта 2021 г. верховный лидер Ирана аятолла Хаменеи объявил, что постепенного возврата к соглашению не будет. Он исключил «пошаговый подход» и заявил, что Иран вновь вступит в переговоры по СВПД только после того, как США полностью откажутся от всех связанных с ядерной программой санкций (Iran's Khamenei insists. 2021). Позиция иранского лидера стала базовой, даже те переговорщики, которые ранее в контактах с европейцами выражали оптимизм в отношении предложенного «пошагового» механизма ответили ужесточением своей риторики и выдвижением требования о полном снятии санкций (Iran rejects. 2021).
В США иранский подход не был принят, более того, в администрации Байдена вопреки возражениям ЕС стали допускать необходимость изменений и расширения СВПД. На это указывало появившееся стремление Белого дома обсуждать ракетную программу Ирана и ситуацию с правами человека в ходе переговоров по ядерной программе (House Foreign Affairs. 2021). Американская сторона объясняла своё решение отойти от согласованной с европейцами позиции «изменением геополитики в регионе». Об этом было сказано на слушаниях по утверждению Венди Шерман на пост заместителя госсекретаря в Сенате США, состоявшихся 3 марта 2021 г. (Hearing on Pending. 2021).
К тому же, опять вопреки европейской позиции, в Белом доме стали полагать, что кампания «максимального давления» Трампа, хотя и ошибочная, на самом деле оказала значительное воздействие на Иран, что могло бы стать активом для администрации Байдена. В окружении президента допускали, что давление может сработать, если оно будет связано с разумными целями, а не с требованиями о капитуляции. Эта линия исходила из того, что просто вернуться к СВПД в его первоначальной форме недостаточно, требуется более долгосрочное решение иранской проблемы в целом (Costello 2022). В Тегеране возобновление сотрудничества с США, выходящее за рамки ядерной проблемы, встретило сопротивление.
Сомнения и колебания в окружении Байдена задержали начало диалога с иранцами. Европейцы настаивали на срочном начале переговоров до президентских выборов в Иране в июне 2021 г. В ЕС исходили из того, что новый иранский руководитель будет менее восприимчив к сотрудничеству с Западом, и стремились добиться восстановления СВПД при президенте Роухани. Ключевым союзником европейцев в этом вопросе стал новый специальный посланник США по Ирану Роберт Мэлли, который работал при администрации Обамы в качестве одного из ведущих переговорщиков по СВПД (Rezaian 2021). В итоге переговоры начались без прямого участия США.
Совместная комиссия СВПД провела своё первое консультативное заседание 2 апреля 2021 г. в Вене. За шесть туров был достигнут существенный успех и стороны согласовали более 80% вопросов обсуждаемых проблем. Однако соглашение достигнуто не было, перегово-
ры были отложены в связи с победой на президентских выборах 19 июня 2021 г. Ибрагима Раиси. Одним из нерешённых вопросов оставалось требование Ирана предоставить какие-то гарантии того, что президент Байден не выйдет из СВПД и не введёт новые санкции, как это сделал Трамп. Но Белый дом не был готов взять на себя такое обязательство, ссылаясь на юридические препятствия (Parsi 2021).
После инаугурации Раиси иранские официальные лица проинформировали ЕС о том, что они намерены вернуться к переговорам в Вене в сентябре. Европейцы хотели, чтобы новый раунд начался с того места, на котором остановились предыдущие переговоры, однако администрация Раиси так и не подтвердила, что её устраивает это предложение. В этих условиях, признавая, что реализация соглашения «остаётся в интересах всех сторон», представители ЕС стали готовиться к меньшему, промежуточному соглашению, которое приостанавливает иранскую ядерную деятельность в обмен на ограниченное смягчение санкций (Davenport 2021).
Тогда справедливо отмечалось, что технические условия для повторной активации СВПД могут быть выполнены. Однако оставалось неясным, есть ли у всех сторон политическая воля предпринять в этом направлении настойчивые усилия. Американские и европейские участники переговоров координировали свои действия, однако ЕС не удалось убедить администрацию Байдена хотя бы частично выполнить иранские требования (Alcaro 2021) до начала седьмого раунда переговоров в Вене 29 ноября 2021 г.
Энрике Мора, представитель ЕС, которому было поручено председательствовать на переговорах, в первый день заявил, что стороны готовы к дальнейшей работе. Однако продлились они всего четыре дня. Представители Великобритании, Франции и Германии заявили, что «Иран нарушает почти все трудные компромиссы, достигнутые за месяцы тяжёлых переговоров, и требует существенных изменений в тексте». Они предупредили, что «непонятно, как эти новые пробелы . могут быть устранены в реалистичные сроки на основе иранских поправок» (Norman 2023).
До апреля 2022 г. переговоры продолжались без должного прогресса, и СВПД терял свою актуальность для ЕС, учитывая быстрые темпы иранской ядерной деятельности. Время, имеющее решающее значение для восстановления соглашения, было упущено, возобновить участие США и обеспечить быстрое возвращение Ирана к условиям сделки не удалось. Без отмены американских санкций найти компромиссное решение своего спора с Вашингтоном по иранской ядерной программе у Европы не получилось, а у Ирана не осталось стимулов продолжать соблюдать соглашение 2015 г.
Начало военных событий на Украине коренным образом повлияло на отношения ИРИ с ЕС и отдельными его государствами-членами. Возникновение в ЕС запроса на альтернативные российским поставки нефти могло бы стать историческим поворотным моментом в улучшении отношений между Тегераном и Брюсселем в случае быстрого достижения договорённости. Однако в иранском руководстве оценили эту возможность по-другому, решив, что отсрочка переговоров на несколько месяцев вынудит европейцев пойти на уступки по СВПД и снять санкции, чтобы заняться решением энергетического кризиса (Mousavian 2023). Иранские расчёты оказались неточными, Европа обеспечила свои энергетические потребности за счёт других стран ближневосточного региона.
Последовавшее затем укрепление ирано-российского партнёрства практически исключило вероятность любого ядерного соглашения Тегерана с Европой, почти гарантируя, что западные санкции останутся в силе. Новые реалии стали оцениваться в ЕС как прямо угрожающие европейской безопасности. Отмечалось, что, во-первых, укрепление российско-иранского партнёрства может позволить Москве расширить свои военные возможности на Украине. Во-
вторых, вместе они способны изменить баланс сил на Ближнем Востоке из-за поддержки Россией ядерных амбиций Ирана, поставок ему оружия и военной эскалации в Сирии; в-третьих, они могут подорвать влияние Запада в институтах глобального управления (Geranmayeh 2023).
К тому же рост российско-иранского сотрудничества совпал с заметным отходом иранской внутренней политики от стремления к нормализации отношений с Западом, что значительно сужает дипломатические возможности европейцев вбить клин между Москвой и Тегераном. В прошлом Европа рассматривала Иран как потенциальную угрозу, если тот получит ядерное оружие. Но, поддерживая Россию, которую некоторые европейцы рассматривают как экзистенциальную угрозу, Иран также стал для них реальной угрозой. В результате политическая воля европейцев к продлению СВПД сменилась глубоким недоверием к правительству президента Раиси.
* * *
Конфликтуя на переговорах как с Ираном, так и с США, страны ЕС маневрировали таким образом, чтобы поддержать свою востребованность обеими сторонами, тем самым сохраняя дипломатический вариант сдерживания иранских ядерных амбиций. Такое поведение европейцев соответствовало стремлению использовать СВПД в качестве моста для американо-иранской дипломатии, которая, в свою очередь, является ключом к обеспечению европейских интересов в урегулировании ядерной проблемы Ирана.
Защищая ядерную сделку, европейцы сохранили дипломатический мост для взаимодействия с Тегераном, что имеет ключевое значение для сохранения режима нераспространения, которому прямо и косвенно угрожает неконтролируемая иранская ядерная программа. Напрямую это могло бы дать Ирану свободу действий, чтобы перенаправить свою гражданскую деятельность на военные нужды. Косвенно это может спровоцировать соседей Ирана, особенно у его главного соперника - Саудовской Аравии, непреодолимое искушение подражать ему.
Двусторонние отношения Брюсселя и Тегерана оказались на нисходящей траектории после одностороннего выхода США из иранской ядерной сделки в 2018 г. и неспособности ЕС продвигать её при администрации Байдена без руководства Вашингтона. Тегеран всё больше отдаляется от Запада, создавая более прочные союзы с Китаем и Россией, активно поддерживая Москву на Украине. В контексте иранского отношения к войне между Израилем и ХАМАС эта напряжённость заметно возросла.
В настоящее время взаимодействие Ирана с ЕС, скорее всего, останется ограниченным, а Брюссель, в свою очередь, будет подходить к отношениям с Тегераном с повышенной осторожностью. Взаимоотношения остаются на минимуме, торговля вряд ли будет восстановлена, а культурные обмены, не только с тройкой Британии, Германии и Франции, но и с более дружественными странами Восточной Европы, отодвинуты на второй план.
Список литературы / References
Alcaro, R. (2021). Four Scenarios for the Iran Nuclear Deal. Istituto Affari Internazionali. 29.11. 2021. Available at: https://www.iai.it/sites/default/files/iaicom2156.pdf (accessed 21.04.2024).
Amuzegar, J. (2002). Khatami's First-Term Presidency: An Outsider's Assessment. SAIS Review 1(22): 1-21.
Bolton, J. (2018). John Bolton: North Korea has not «Taken Effective Steps' to Denuclearize», interviewed by Nick Schifrin. PBS News Hour. 06.08.2018. Available at: https://www.pbs.org/
newshour/show/john-bolton-north-korea-has-not-taken-effective-steps-to-denuclearize (accessed 21.04.2024).
Borszik, O. (2014). International Sanctions against Iran under President Ahmadinejad: Explaining Regime Persistence. German Institute of Global and Area Studies (GIGA). GIGA Working Papers No. 260. 11.2014. Available at: https://www.econstor.eu/bitstream/10419/ 103657/1/803282273.pdf (accessed 21.04.2024).
Cherkaoui, M. (2018). Trump's Withdrawal from the Iran Nuclear Deal. Aljazeera Centre for Studies. 10.05.2018. Available: https://studies.aljazeera.net/sites/default/files/articles/reports/docu mentsM6a4c71882da438e9de76152c7e3a8dc_100.pdf (accessed: 21.04.2024).
Chipman, J. (1989). Europe and the Iran-Iraq War. In: Karsh, E. (ed.) The Iran-Iraq War. Palgrave Macmillan, London: 215-228. DOI: 10.1007/978-1-349-20050-4_14
Cordesman, A. (2006). Iranian Nuclear Weapons? The Uncertain Nature of Iran's Nuclear Programs. Center for Strategic and International Studies. 12.04.2006.
Costello, R. (2022). Iran Nuclear Deal: Senator Menendez is on the Iran Warpath Again. Responsible Statecraft. 03.02.2022. Available at: https://responsiblestatecraft.org/2022/02/03/senator-menendez-is-on-the-iran-warpath-again/ (accessed 21.04.2024).
Davenport, K. (2021). Iran Suggests Harder Line in Nuclear Talks. The Arms Control Association. 09.2021. Available at: https://www.armscontrol.org/act/2021-09/news/iran-suggests-harder-line-nuclear-talks (accessed 21.04.2024).
European Commission adopts support package for Iran, with a focus on the private sector. International Cooperation and Development. European Commission. 23.08.2018. Available at: https://ec.europa.eu/europeaid/news-and-events/european-commission-adopts-support-package-iran-focus-private-sector_en (accessed 21.04.2024).
Geranmayeh, E., Grajewski, N. (2023). Alone together: How the War in Ukraine Shapes the Russian-Iranian relationship. The European Council on Foreign Relations (ECFR). 06.09.2023. Available at: https://ecfr.eu/publication/alone-together-how-the-war-in-ukraine-shapes-the-russian-iranian-relationship/ (accessed 21.04.2024).
Goldberg, R., Ghasseminejad S. (2020). The Impact of Sanctions Two Years After U.S. Withdrawal from the Nuclear Deal. The Foundation for Defense of Democracies (FDD). 06.05.2020. Available at: https://www.fdd.org/analysis/2020/05/06/sanctions-impact-two-years-after-jcpoa-withdrawal/ (accessed 21.04.2024).
Hafezi, P. (2021). Iran says U.S., not Tehran, Should Act First to Resolve Nuclear Deal Row. Reuters. 28.01.2021. Available at: https://www.reuters.com/article/idUSKBN29X1ZK/ (accessed 21.04.2024).
Halliday, F. (1994). An Elusive Normalization: Western Europe and the Iranian Revolution. Middle East Journal 2(48): 309-26.
Hearing on Pending Nominations. U.S. Senate Committee on Foreign Relations. 03.03.2021. Available at: https://www.foreign.senate.gov/hearings/nominations-030321 (accessed 21.04.2024).
House Foreign Affairs Committee hearing on Biden Administration foreign policy priorities. C-SPAN. 10.03.2021. Available at: https://www.c-span.org/video/?509633-1/house-foreign-affairs-committee-hearing-biden-administrationforeign-policy-priorities (accessed 21.04.2024).
Implementing the Iran Nuclear Deal. Middle East Report no 173. The International Crisis Group. 16.01.2017. Available at: https://www.crisisgroup.org/sites/default/files/173-implementing-the-iran-nuclear-deal-a-status-report.pdf (accessed 21.04.2024).
Iran Rejects «Step-by-Step» Lifting of U.S. Sanctions. Reuters. 03.04.2021. Available at: https://www.reuters.com/ article/us-iran-nuclear-idUSKBN2BQ08I (accessed 21.04.2024).
Iran's Zarif Proposes Coordinated Return to Nuclear Deal with US. Al Jazeera. 02.02.2021. Available at: https://www.aljazeera.com/news/2021/2/2/eu-official-could-mediate-return-to-iran-nuclear-pact-zarif (accessed 21.04.2024).
Iran's Khamenei Insists US Sanctions Must be Lifted First. France 24. 22.03.2021. Available at: https://www.france24.com/en/live-news/20210322-iran-s-khamenei-insists-us-sanctions-must-be-lifted-first (accessed 21.04.2024).
Joint Comprehensive Plan of Action. Vienna, 14 July 2015. US Department of State. 17.07. 2015. Available at: https://www.state.gov/documents/organization/245317.pdf (accessed 21.04.2024).
Joint Ministerial Statement on the JCPOA: 21 December 2020. Foreign, Commonwealth & Development Office (FCDO). 21.12.2020. Available at: https://www.gov.uk/government/news/21-december-2020-joint-ministerial-statement-on-the-jcpoa (accessed 21.04.2024).
Landay, J. (2018). U.S. Launches Campaign to Erode Support for Iran's leaders. Reuters. 21.07.2018. Available at: https://www.reuters.com/article/us-usa-iran/u-s-launches-campaign-to-erode-support-for-irans-leaders-idUSKBN1KB0UR (accessed 21.04.2024).
Macias, A. (2021). Biden Says Iran Must Return to Negotiating Table before U.S. Lifts Sanctions. CNBC. 07.02.2021. Available at: https://www.cnbc.com/2021/02/07/biden-says-iran-must-return-to-nuke-deal-before-sanction-relief.html (accessed 21.04.2024).
Maloney, S. (2013). Iran and the Legacy of the Embassy seizure. The Brookings Institution. 03.11.2013. Available at: https://www.brookings.edu/articles/iran-and-the-legacy-of-the-embassy-seizure/ (accessed 21.04.2024).
Maloney, S. (2019). 1979: Iran and America. The Brookings Institution. 24.01.2019. Available at: https://www.brookings.edu/articles/1979-iran-and-america/ (accessed 21.04.2024).
Milman, O. (2021). Biden Returns US to Paris Climate Accord Hours after Becoming President. The Guardian. 20.01.2021. Available at: https://www.theguardian.com/environment/2021/jan/ 20/paris-climate-accord-joe-biden-returns-us (accessed 21.04.2024).
Mogherini, F. (2015). Cited in Mogherini Proud of EU Contribution to Iranian deal. EEAS. 15.07.2015. Available at: http://eeas.europa.eu/top_stories/2015/150715_iran-deal_en.htm (accessed 21.04.2024).
Mousavian, H. (2023). The Rise and Fall of the Joint Comprehensive Plan of Action. The Department of Defense. 21.09.2023. Available at: https://media.defense.gov/2023/Sep/21/ 2003305663/-1/-1/1/JIPA%20-%20MOUSAVIAN.PDF (accessed 21.04.2024).
Nelson, L. (2018). Trump says US Pulling out of «Decaying» Iran Nuclear Deal. Politico. 08.05.2018. Available at: https://www.politico.eu/article/donald-trump-iran-nuclear-deal-expected-to-strike-blow/ (accessed 21.04.2024).
Norman, L. (2023). Iran Nuclear Talks Stall as Tehran Toughens Stance. The Wall Street Journal. 03.12.2023. Available at: https://www.wsj.com/articles/talks-to-restore-iran-nuclear-deal-stall-11638538912 (accessed: 21.04.2024).
Parsi, T. (2021). Revealed: Biden Rejected Way forward in Iran Deal Talks. Responsible Statecraft. 21.10.2021. Available at: https://responsiblestatecraft.org/2021/10/20/revealed-how-biden-rejected-a-reasonable-way-forward-in-iran-deal-talks/ (accessed 21.04.2024).
Patrikarakos, D. (2017). Europe will miss «the Iranian Donald Trump». Politico. 09.01.2017. Available at: https://www.politico.eu/article/akbar-hashemi-rafsanjani-europe-will-miss-the-iranian-donald-trump/ (accessed 21.04.2024).
Paul, A., Chihaia, M. (2021). Stepping into the Driver's Seat: The EU should Double down on US-Iran Diplomacy. The European Policy Centre (EPC). 25.02.2021. Available at:
https://www.epc.eu/en/Publications/Stepping-into-the-drivers-seat-The-EU-should-double-down-on-USIran~3c16d0 (accessed 21.04.2024).
Rezaian, J. (2021). Opinion: Biden's Pick for Iran Envoy is a Pro. Deal with it. Washington Post. 29.01.2021. Available at: https://www.washingtonpost.com/opinions/2021/01/28/rob-malley-iran-envoy-choice/ (accessed 21.04.2024).
Rule, Sh. (1989). Khomeini Urges Muslims to Kill Author of Novel. 15.02.1989. Available at: https://archive.nytimes.com/www.nytimes.com/books/99/04/18/specials/rushdie-khomeini.html?_r=1 (accessed 21.04.2024).
Waxman, Sh. (1991). Ex-premier of Iran Slain near Paris. Bakhtiar was a Leader of Exiles' Resistance 08.08.1991. Available at: https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1991/08/09/ex-premier-of-iran-slain-near-paris/6697854b-ad33-46ad-a9ab-15ff0897216c/ (accessed 21.04.2024).
