CC BY
25
9 (102) - 2009
Социальная сфера
ОЦЕНКА ПРИОРИТЕТНОСТИ ОТРАСЛЕВЫХ ПРОГРАММ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ МУНИЦИПАЛИТЕТА
а. в. пенюгалова,
доктор экономических наук, профессор
и. и. новикова
кубанский государственный университет
Одним из недостатков современного управления социально-культурной сферой в муниципальных образованиях Российской Федерации выступает слабая разработанность индикативного механизма оценки приоритетности программ, направленных на социокультурное развитие муниципалитетов.
Принцип финансовой эффективности и экономности использования бюджетных средств заложен в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой бюджетополучатели должны исходить из необходимости достижения заданных результатов в условиях лимита бюджетных средств [1]. Таким образом, принцип финансовой эффективности и экономности начинает действовать уже при составлении бюджета.
В процессе проектирования и исполнения бюджета решается та же основная задача экономии — получение максимального объема услуг при ограниченности ресурсов. Понятно, что если для получения всех или большинства общественно востребованных благ (полезных эффектов) располагаемых средств бюджета недостаточно, необходимо делать выбор, от каких благ пока отказаться, а на какие выделить финансирование. На практике этому соответствует «конкурсный отбор» программ и мероприятий, претендующих на бюджетное финансирование.
В настоящее время разработан ряд методик оценки эффективности расходования бюджетных средств при реализации целевых программ на основе измерения их эффекта и эффективности. Наибольший интерес представляют работы М. А. Исакина, Е.А. Шакиной, Л. Якобсона, А. И. Жуковского, С. В. Васильева, Д. С. Штрейса и С. Ю. Фабричного
[2; 3; 4]. Предпосылки и цели проведения оценки могут быть различными и возникать на разных этапах реализации программы. При этом формируются системы критериев, разрабатываемых на стадиях: предварительной оценки для определения финансовых потребностей в реализации конкретной целевой программы; процесса реализации программы, осуществляемого на промежуточной и конечной стадиях оценки — определяется качество проектирования, управления и реализации программных мероприятий; конечной оценки для определения общего результата воздействия программы на определенные сферы общественной жизни [3].
Общие недостатки данных методик сводятся к следующим:
• сложность количественной оценки прямого и особенно косвенного эффектов реализации социально-экономической целевой программы;
• недостаточная адаптация к потребностям анализа проектов финансовыми менеджерами в муниципальных образованиях (вопросы трактовки используемых в программах показателей, проблема получения необходимых индикаторов, трудоемкость расчетов). Оценка эффективности проектов особенно
актуальна при сравнении нескольких целевых программ и выборе наиболее приоритетной с учетом социального эффекта в условиях ограниченности финансовых ресурсов.
По нашему мнению, для оценки эффективности программ развития социально-культурной сферы может быть использован балльно-инди-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
55
Ранжирование отраслевых программ
Программа Целевой индикатор 1 Целевой индикатор 2 Целевой индикатор 3 Целевой индикатор 4 Общее число баллов Рейтинг
Значение Число баллов Значение Число баллов Значение Число баллов Значение Число баллов
А 75—100 Эффективная
Б 50—75 Умеренно эффективная
В 25—50 Адекватная
Г 0—25 Неэффективная
кативный метод. Предварительно необходимо провести анализ качества проекта программы, оценить целесообразность его реализации с позиции полезности для социально-экономического развития муниципального образования.
Показатели и индикаторы, применяемые для обоснования эффективности реализации программ, отражают разные аспекты социальной и экономической сферы и аналитически могут быть сведены к единому индикатору методом суммы баллов.
Предположим, на бюджетное финансирование претендуют несколько социально-культурных программ. Алгоритм оценки программ индикативно-балльным методом представлен в таблице.
Приведем порядок расчета целевых индикаторов.
Целевой индикатор 1. В процессе подготовки программ субъекты бюджетного планирования необоснованно завышают потребность в средствах муниципального бюджета для использования части из них на текущую деятельность. Показатель включения в финансирование программных мероприятий средств, предусмотренных на обеспечение функционирования бюджетного учреждения социально-культурной отрасли, имеет вид: У =Р/Ф , (1)
т. р т о' 4 7
где У. р — уровень текущих расходов по смете на содержание учреждений в программных расходах; Рт — расходы на текущую деятельность, предусмотренные сметой отраслевых учреждений; Фо — объем финансирования программы.
При значении показателя, равном 0, присваивается 15 баллов, 0,1—0,3 — 10 баллов, выше 0,3 — 0 баллов.
Высокая доля текущих расходов, направляемых из муниципального бюджета на финансирование программных мероприятий, служит индикатором того, что часть проблем, решение которых предусматривалось реализовывать посредством программных мероприятий, была решена за счет финансовых потоков текущего характера.
Целевой индикатор 2. В ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена необходимость включения в целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам. Показатель привлечения средств, полученных от предпринимательской деятельности, свидетельствует о возможностях целевой программы и целевых расходов привлекать средства от профильной и непрофильной предпринимательской деятельности:
П =С /Ф , (2)
в. с в' о' х '
где Пв с — коэффициент привлечения внебюджетных средств; Св — объем внебюджетных средств, направляемых на финансирование отраслевой программы.
Таким образом, данный показатель характеризует объем внебюджетных средств, привлекаемых на 1 руб. бюджетных в рамках целевой программы.
Число добавляемых баллов определяется отношением объема средств, полученных от предпринимательской деятельности, к общему объему бюджетных расходов на выполнение программы. За каждые 0,1 значения прибавляются 5 баллов.
Целевой индикатор 3. Для оценки объемов бюджетных услуг используются фактические и прогнозные показатели численности контингента потенциальных получателей услуг:
Уо= К/к, (3)
где Уо — уровень обеспеченности населения определенным видом бюджетных услуг; Кз — плановый контингент потребителей услуг в рамках целевой программы, чел.; Ко — общий контингент потенциальных потребителей предлагаемого программой вида бюджетных услуг, чел.
Присваивается 5 баллов за каждые 0,1 значения показателя.
Целевой индикатор 4. Наиболее значимой составляющей бюджетных расходов, направляемых на реализацию отраслевых программ, являются капитальные вложения, обеспечивающие материа-
56
региональная экономикА: теория и практика
лизацию целей и получение результатов, на которые эти программы ориентированы. Экономическое назначение данных расходов заключается в поддержании материально-технической базы социальных учреждений на определенном уровне и в совершенствовании качества объектов материально-технической базы. Действующая практика финансирования социально-культурной сферы показывает, что для поддержания в нормальном состоянии материально-технической базы учреждений необходимо ежегодно выделять средства в объеме не менее 10 % от объема текущего финансирования.
Показатель, характеризующий эффективность реализации программы с точки зрения приоритетности капитальных вложений, рассчитывается по формуле
Д =С /Ф , (4)
''к. в о. с' о' 4 7
где Дк в — доля капитальных вложений в расходах программы; Со. с — увеличение стоимости основных средств в рамках реализации программных мероприятий, тыс. руб.
За каждые 0,1 значения прибавляются 5 баллов.
После итогового ранжирования полученная группировка рейтингов представляет собой 4 равномерных интервала: эффективного, умеренно эффективного, адекватного и неэффективного уровней, характеризующихся определенными диапазонами значений определяющих индикаторов.
Интервал эффективного уровня предполагает отсутствие в программных мероприятиях расходов на текущую деятельность, наличие значительного внебюджетного источника финансирования, высокий уровень капитальных расходов в общем объеме затрат и максимальную обеспеченность населения видом бюджетных услуг, определенного целями программы. Интервал умеренно эффективного уровня допускает усредненные значения показателей привлечения внебюджетных средств и охвата контингента потенциальных получателей услуг при высоком уровне расходов капитального и нулевого уровня текущего характера. Интервал адекватного уровня соответствует минимально допустимым параметрам значений расчетных показателей, а неэффективного — их нулевым значениям.
Таким образом, разработанный порядок оценки приоритетности отраслевых программ социально-культурной сферы включает индикаторы, которые каждый в отдельности и в совокупности характеризуют эффективность расходования бюджетных средств социально-культурной сферы. Предложенные показатели имеют несложную методику расчета с использованием небольшого
круга первичных индикаторов, имеющихся в распоряжении финансовых аналитиков практически в каждом муниципальном образовании.
Результаты оценки реализации отраслевой целевой программы позволяют муниципальным менеджерам:
• делать выводы о том, насколько перспективна реализация рассматриваемых программ;
• выявлять возможные негативные тенденции процесса реализации программ, их причины;
• вырабатывать рекомендации по совершенствованию планирования программной деятельности.
Реализация предложенного метода оценки приоритетности проектов социально-культурного развития муниципалитетов позволит улучшить отбор и реализацию отраслевых программ, сконцентрировать выделяемые средства на решение актуальных проблем, приблизить потребности в финансировании программ к реальным возможностям местного бюджета и реализовать принцип полного финансирования программ в установленные сроки. Экономический эффект достигается за счет сокращения бюджетных расходов (в данном случае непринятие новых расходных обязательств) в размере финансовых средств, запрашиваемых на реализацию программы, не получившей статуса эффективной, умеренно эффективной и в отдельных случаях адекватной.
Предложенный порядок оценки, хотя и носит элементы универсальности, отражая количественные и качественные критерии оценки значимости отраслевых программ социально-культурной сферы муниципального бюджета, не является однозначно трактуемым и может быть модернизирован пользователями в соответствии с задачами и основными направлениями реализации конкретных целевых программ.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 15 января 2008 г.).
2. Жуковский А. И., Васильев С. В., Штрейс Д. С. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе канадского опыта). Под общ. ред. С. Ю. Фабричного. Учебное пособие. 2006. — 175 с.
3. Исакин М. А., Шакина Е. А. Подходы к мониторингу и оценке бюджетных целевых программ // Экономический анализ: теория и практика. 2008. №10. С. 17—19.
4. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. — М.: Аспект Пресс, 1996. — 311 с.
региональная экономикА: теория и практика
57
