CC BY
22УДК 332.14
ОЦЕНКА ПОТЕНЦИАЛА ВНЕДРЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ПРАКТИКУ КЛАСТЕРНОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА
Альбина Мусаевна Киселева1
'Кафедра региональной экономики и управления территориями, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Омск, Российская Федерация
Аннотация. Статья поднимает вопросы формирования институциональной среды пространства региональной экономики, обеспечивающей факторы и условия внедрения системы государственно-частного партнёрства (ГЧП) в практику кластерной политики региона. Факторная оценка территориального потенциала позволяет определить сильные и слабые стороны региона, определить и распределить риски внедрения системы ГЧП и далее выбрать наиболее эффективные формы государственно-частного партнерства. Исследование включило в себя трехэтапный экспертный опрос, который позволил выстроить субъективную оценку со стороны представителей публичного и частного партнера. При этом выделено проблемное поле системы государственно-частного партнерства, влияющее на качество и эффективность реализации проектов государственно-частного партнерства в практике региональной кластерной политики. Совместный ракурс публичного и частного партнеров позволит сформировать платформу для дальнейшего анализа развития практик ГЧП-проектов, кластерных проектов и их регулярного мониторинга. Отдельного внимания заслуживает оценка рисков внедрения системы государственно-частного партнерства, что определяется требованиями функционирования самой системы ГЧП и учета влияния данных рисков на практику реализации кластерных инициатив при включении в них проектов государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, кластерная политика, кластерные проекты, ГЧП-проекты, региональная экономика, институциональная среда.
The Assessment of the Potential of Public-Private Partnership in the Practice of Cluster Policy of Region
Albina M. Kiseleva1
lDepartment of Regional Economics and Territorial Administration, Omsk State University named after F.M. Dostoevsky, Omsk, Russian Federation
Abstract. The article raises questions of the formation of the institutional environment of the regional economy, providing factors and conditions for the implementation of the public-private partnership system in the practice of cluster policy in the region. A factorial assessment of the territorial potential allows us to identify the strengths and weaknesses of the region, identify and share the risks of implementing a PPP system, and then choose the most effective forms of public-private partnership. The study included a three-stage expert survey, which allowed us to build a subjective assessment by representatives of a public and private partner. At the same time, the problematic field of the public-private partnership system was identified, which affects the quality and effectiveness of the implementation of public-private partnership projects in the practice of regional cluster policy. The joint perspective of public and private partners will help form a platform for further analysis of the development of practices of PPP projects, cluster projects and their regular monitoring. Special attention should be paid to the risk assessment of implementing a public-private partnership system, which is determined by the requirements of the PPP system itself and taking into account the impact of these risks on the practice of implementing cluster initiatives when public-private partnership projects are included in them.
Keywords: public-private partnership, cluster policy, cluster projects, PPP projects, regional economy, institutional environment.
Введение
Государственно-частное партнерство (ГЧП) в настоящее время все чаще используется в качестве инструмента устойчивого управления экономикой регионов. Отношения в рамках института государственно-частного партнерства предполагают добровольное или согласованное сотрудничество между партнерами на основе формализованных долгосрочных обязательств. Это выражается в практике совместного участия в проектах ГЧП с целью более эффективного, чем при условии индивидуального пути, достижения партнерами собственных целей. Соответственно, проекты государственно-частного партнерства задаются целями, определяемыми стоимостью и качеством проекта, временем на реализацию/окупаемость. Обусловлен данный аспект и необходимостью достижения устойчивого социально-экономического развития территории. Важным направлением формирования такого устойчивого состояния является реализация проектных кластерных инициатив на основе формирования партнерских отношений между органами власти региона и бизнес сообществом. Это достигается связью государственно-частного партнерства с обеспечением сбалансированности социальных, экономических и экологических потребностей как территории в целом, так и местного сообщества в частности; снижением рисков неблагоприятного воздействия на окружающую среду от реализации промышленных кластерных проектов; оптимизацией использования региональных ресурсов.
С этой точки зрения надежность партнерских отношений является сложным вопросом, обусловленным распределением их полномочий, определяющих, каким образом различные субъекты участвуют в процессе принятия решений и какую роль они должны играть в рамках партнерства [1]. Роль органов власти заключается не только в регулировании всех партнерских отношений и процессов организации кластерных практик, но и в координации и содействии, распределении информации и знаний. Инициатива формирования партнерства должна исходить от органов власти, поскольку в их ведении находится деятельность по социально-экономическому развитию территории. Достаточно вариативной является роль частного партнера, связанная с целью его участия в практике ГЧП и кластерных инициатив. В зависимости от этого бизнес-структуры могут выполнять роль консультанта на этапах разработки и координации кластерной политики до более сложной роли на этапах осуществления, мониторинга и оценки, что влечет за собой оценку профессиональных качеств самого частного партнера.
Процесс внедрения практики государственно-частного партнерства в развитие региона и кластерную политику предусматривает подготовку к нему территории, а также самих партнеров. Состояние территории на предмет ее готовности к реализации ГЧП-проектов рассматривается через призму социально-экономических, политических условий и факторов региона, их значимости и степени влияния на актуализацию и функциональность ГЧП-проектов, анализа эффективности конструирования кластерной политики при включении в нее проектов государственно-частного партнерства. Это определяет исследовательскую необходимость проведения оценки институциональной среды региона на предмет целесообразности и возможности внедрения государственно-частного партнерства в практику региональной кластерной политики.
Потенциал государственно-частного партнерства определяется на основе факторов и условий институциональной среды региона, обеспечивающих коллаборацию органов власти и бизнес сообщества, поскольку такое сотрудничество обеспечивает рост инвестиций в региональную экономику. Следствием данного исследования становится не только анализ состояния и проблемного поля территории, но и выход на формирование методики оценки по результатам опроса представителей публичного и частного партнеров, системы мониторинга и разработки стратегии включения ГЧП в кластерную политику региона. Также следует учитывать, что долгосрочные контракты в системе ГЧП обусловлены широким спектром
рисков и неопределенностей, особенно что касается отсутствия у партнеров опыта и знаний в данной области. В связи с таким целеполаганием формулируется гипотеза исследования, которая утверждает, что факторы и условия институциональной среды задают пространство региональной экономики для успешного встраивания системы государственно-частного партнерства в кластерную политику региона и перераспределения рисков. Причем при разработке методики оценки и стратегии следует учитывать процедуру согласованности между публичным и частным партнером, силы влияния факторов и степени риска на успешность внедрения ГЧП-проектов в условиях реализации кластерных инициатив.
Значение ГЧП в практике социально-экономического развития территории, выбор оптимальных форм государственно-частного партнерства представлены в работах В.Г. Варнавского, А.В. Клименко, В.А. Королева [2], Дж. Делмона [3], Т.М. Матаева [4], В.А. Цветкова, К.Х. Зоидова, А.А. Медкова [5], M. Кампос, C. Морини [6], M. Флиндерс [7], И. Маркес [8], Г. Палермо [9] и ряда других. Авторы подчеркивают сложность института государственно-частного партнёрства и организационной его составляющей, отвечающей за выбор и формирование в контексте определенной территории процедур согласования взаимодействия между публичным и частным партнером.
Исследовательский ракурс, сосредоточенный на возможности встраивания в кластерное поле ГЧП-проектов, обозначил необходимость рассмотрения институциональных факторов, условий, рисков территории в контексте их оптимального учета и выбора для обеспечения конкурентного роста региональной экономики. Вопросы включения производственных структур в кластерную практику, процессы финансирования кластерных проектов и проектов государственно-частного партнёрства, проблемы исследования кластерных практик, обусловленных обеспечением конкурентной среды территорий, поднимались Р. Брайден [10], Э.Р. Йескомб [11], Е.В. Пустынниковой, Е.В. Усковой [12], A. Биргул [13], M. Делгадо, M. Портер, С. Стерн [14], C. Кетелс, О. Мемедович [15], М. Жижка, В. Валентова, Н. Пеллонова, Т. Штичхауерова [16] и другие.
Материалы и методы
Исследовательский подход обусловлен рассмотрением связи между системой государственно-частного партнерства и кластерной политики, формирующих инвестиционную платформу для активизации усилий региональных органов власти по эффективному социально-экономическому развитию территории. Данная связь опирается на институциональный и ресурсный потенциал территории, позволяющий выработать системный взгляд на дальнейшие методические рекомендации субъектам государственно-частного партнерства и кластерной политики по грамотному использованию возможностей региональной экономики и формированию регулярной практики взаимодействия по ключевым социально-экономическим проектам территории.
Для достижения исследовательской цели были использованы отдельные результаты экспертного опроса, проведенного в рамках исследования по гранту РФФИ в 2018-2019 годах по теме: «Государственно-частное партнерство как инструмент развития региональной кластерной политики». Опрос экспертов, в качестве которых были привлечены практики, чьи функции и полномочия непосредственно связаны с данными направлениями деятельности, позволил увидеть проблемы формирования институционального пространства региона для эффективного встраивания системы ГЧП в кластерную практику. Полный опрос экспертов состоял из трех этапов, первые два из которых были проведены в первый год грантового исследования среди экспертов Омской области: первый этап заключался в непосредственной оценке представленных им системы факторов и условий институциональной среды, а также комплекса региональных рисков; второй этап осуществлялся в контексте апробации методики оценки, сформированной по итогу прохождения первого этапа; третий этап включал в себя повторную апробацию методики после года ее применения, но среди экспертов других
субъектов РФ, которые были отобраны случайным образом на основе Рейтинга регионов по уровню развития ГЧП, сформированного АНО «Национальный центр развития ГЧП» (представители 16 субъектов РФ).
В данной статье представлены результаты первого и второго этапа экспертного опроса. В ходе проведения первичного опроса региональные респонденты были объединены в две группы: эксперты, представляющие интересы органа государственной власти Омской области (12 человек) и эксперты, представляющие интересы частного партнера (бизнеса) (10 человек). Апробация разработанной методики в 2018 году прошла среди 11 представителей публичного (6 человек) и частного (5 человек) партнеров, в ходе проверки которой была одновременно осуществлена диагностика состояния институциональной среды государственно-частного партнерства Омской области.
Результаты и обсуждение
Оценка экспертами состояния дел в практике реализации ГЧП и факторов институциональной среды ГЧП при реализации кластерных проектов в Омской области отразила единодушное мнение представителей публичного и частного партнеров. В качестве ключевой проблемы они выделяют доступность финансовых ресурсов для проектов ГЧП и кластерных проектов. Одинаково при этом отмечается положительный аспект в доступности образовательного и научного ресурсного потенциала в регионе (таблица 1).
Таблица 1. Оценка экспертами состояния факторов институциональной среды государственно-частного партнерства в рамках реализации кластерных проектов в Омской области по 5-балльной
шкале
Наименование фактора институциональной среды Публичный партнер Частный партнер Суммарный балл
Объем финансовых ресурсов для проектов ГЧП и кластерных проектов 1,8 1,3 1,5
Доступность финансовых ресурсов для проектов ГЧП и кластерных проектов 1,5 1,2 1,4
Разработанность региональной нормативной базы поддержки проектов ГЧП и кластерных проектов 1,75 1,8 1,8
Качество региональной экономической политики 2,6 2,1 2,4
Качество региональной кластерной политики 2,3 1,7 2,0
Компетентность сотрудников государственных структур в сфере реализации проектов ГЧП и кластерных проектов 2,8 2,0 2,5
Качество трудовых ресурсов, занятых в кластерах и реализуемых ГЧП-проектах 2,9 2,6 2,8
Уровень развития научных исследований и разработок в отраслях, входящих в проекты ГЧП и кластерные проекты 2,1 2,2 2,1
Доступность данных научных исследований и разработок для участников кластеров и проектов ГЧП 2,5 2,2 2,4
Уровень развития организаций, оказывающих поддержку участникам ГЧП и участникам кластеров 2,25 1,9 2,1
Уровень конкурентоспособности региональных проектов ГЧП 2,1 1,6 1,9
Наличие и достаточность ресурсов: производственной инфраструктуры образовательной и научной инфраструктуры физической инфраструктуры 2,5 2,9 1,8 2,25 1,9 1,9 2.4 2.5 1,85
Доступность ресурсов: производственной инфраструктуры образовательной и научной инфраструктуры физической инфраструктуры 1,7 3,2 2,25 1,8 2,8 1,8 1,75 3,0 2,0
Уровень доверия между властью и бизнесом 1,75 1,9 1,8
Конечно, существуют отдельные отрасли и соответствующие ГЧП-проекты, которые имеют запланированную финансовую поддержку для своей реализации. В частности, в транспортной отрасли проекты государственно-частного партнерства формируются и реализуются активно как на федеральном уровне, так и на региональном. В этом аспекте можно выделить «Обход Хабаровска», строительство четвертого моста через реку Обь в Новосибирске, мостового перехода через реку Чусовую в Перми, «Восточного выезда из Уфы» и магистрали «Центральная» в Самаре. В сфере железнодорожного транспорта в качестве перспективных проектов рассматриваются Северный широтный ход, трасса «Кызыл — Курагино» для вывоза угольной грузовой базы из Республики Тыва, высокоскоростная железнодорожная магистраль «Москва — Казань» [17]. Данные проекты финансируются по программе развития транспортной системы РФ, выделенный объем средств составляет 12 миллиардов рублей, из которых почти половина средств являются внебюджетными.
Также схожи эксперты в оценке двух ведущих факторов: доступности ресурсов образовательной и научной инфраструктуры и качестве трудовых ресурсов, занятых в кластерах и реализуемых в ГЧП-проектах (таблица 2). Эти факторы имеют значение как в целом для регионального рынка труда, так и определяют возможности реализации каждого отдельно взятого ГЧП-проекта и кластерного проекта с точки зрения качества и количества регионального человеческого капитала для них.
Таблица 2. Суммарный рейтинг экспертной оценки факторов институциональной среды, который базируется на баллах выше среднего (от 2,0 и выше баллов)
Номер рейтинга Средний балл (от 2,0 и выше) Название фактора
1 3,0 Доступность ресурсов образовательной и научной инфраструктуры
2 2,8 Качество трудовых ресурсов, занятых в кластерах и реализуемых ГЧП-проектах
3-4 2,5 Наличие и достаточность ресурсов образовательной и научной инфраструктуры Компетентность сотрудников государственных структур в сфере реализации проектов ГЧП и кластерных проектов
5-6 2,4 Доступность данных научных исследований и разработок для участников кластеров и проектов ГЧП Наличие и достаточность ресурсов производственной инфраструктуры
7-8 2,1 Уровень развития организаций, оказывающих поддержку участникам ГЧП и участникам кластеров Уровень развития научных исследований и разработок в отраслях, входящих в проекты ГЧП и кластерные проекты
9-10 2,0 Качество региональной кластерной политики Доступность ресурсов физической инфраструктуры
При выборе направлений, по которым в регионе имеется наибольший потенциал реализации проектов ГЧП участниками кластеров, эксперты сошлись во мнениях и выделили два ключевых направления. Это непосредственно производственные проекты предприятий-участников кластеров и развитие физической инфраструктуры. Третьи места в рейтингах направления получили одинаковое количество баллов, но оценены экспертами по-разному: у представителей органов власти это направление «развитие образовательной и научной инфраструктуры»; у представителей организаций — «развитие телекоммуникационной инфраструктуры». Проблема доступности финансовых ресурсов для ГЧП-проектов и кластерных проектов, выделяемая обеими группами экспертов, носит федеральный и региональный характер. В первую очередь, она исходит из существующих законодательных норм и вытекающей из них возможности ресурсного обеспечения. Эксперты оценили существующие федеральные и региональные НПА в сфере ГЧП с точки зрения соответствия их ожиданиям в качестве участников партнерских отношений. Представители органов
государственной власти чуть оптимистичнее видят состояние дел в данном аспекте: федеральные НПА оценены ими в 1,9 средний балл (из 4 максимально возможных баллов) против 1,7 балла от экспертов, представляющих публичных партнеров; региональные НПА — в 1,7 балла (публичный партнёр); 1,4 балла (частный партнер).
Определенное негативное влияние на ресурсное сопровождение ГЧП-проектов и кластерных проектов носит и отсутствие в регионе стратегии применения ГЧП (использования ГЧП-проектов). Поскольку нет системной экономической и нормативно-правовой основы для эффективного процесса государственно-частного партнерства, данная ситуация генерирует ряд проблем, которые были обозначены экспертами с точки зрения их первостепенности решения (таблицы 3, 4). Причем рейтинги мнений о проблемных областях у разных групп экспертов несколько различаются, но «Сложность в оформлении договоров партнерских отношений» и «Неэффективность деятельности организационных структур поддержки ГЧП» находятся в первых трех строчках обоих рейтингов, а, значит, воспринимаются как наиболее актуальные проблемы, требующие своего первостепенного решения.
Таблица 3. Ранжирование проблем, сопровождающих применение отношений ГЧП в Омской области, начиная с самой актуальной: оценка экспертами от органов государственной власти
Вид проблемы Ранг
Неэффективность деятельности организационных структур поддержки ГЧП 1
Сложность в оформлении договоров партнерских отношений 2
Отсутствие квалифицированных кадров у представителей публичного партнера 3
Отсутствие квалифицированных кадров у частных партнеров 4
Сложность сопровождения проектов, обусловленная многообразием форм ГЧП 5
Низкий уровень или отсутствие опыта сопровождения ГЧП представителями публичного партнера 6
Низкий уровень или отсутствие опыта реализации ГЧП частными партнерами 7
Отсутствие у публичного партнера информационной инфраструктуры, поддерживающей ГЧП 8
Отсутствие стратегии и планов реализации ГЧП в разных сферах 9
Таблица 4. Ранжирование проблем, сопровождающих применение отношений ГЧП в Омской области, начиная с самой актуальной: оценка экспертами от организаций
Вид проблемы Ранг
Сложность в оформлении договоров партнерских отношений 1
Сложность сопровождения проектов, обусловленная многообразием форм ГЧП 2
Неэффективность деятельности организационных структур поддержки ГЧП 3-4
Низкий уровень или отсутствие опыта реализации ГЧП частными партнерами 3-4
Низкий уровень или отсутствие опыта сопровождения ГЧП представителями публичного партнера 5
Отсутствие квалифицированных кадров у частных партнеров 6
Отсутствие у публичного партнера информационной инфраструктуры, поддерживающей ГЧП 7
Отсутствие квалифицированных кадров у представителей публичного партнера 8
Отсутствие стратегии и планов реализации ГЧП в разных сферах 9
Сложность в оформлении договоров партнерских отношений и неэффективность деятельности организационных структур поддержки ГЧП являются существенными препятствиями в формировании партнерских отношений с обеих сторон. Для частного партнера значимой проблемой становится сложность сопровождения проектов, обусловленная многообразием форм ГЧП, поскольку органы государственной власти не активны в информационно-консультационной поддержке ГЧП отношений. Сложившиеся институциональные условия для реализации проектов ГЧП в рамках обеспечения конкурентоспособности региона и его социально-экономического развития оценены экспертами в целом адекватно текущему состоянию региональной экономики (таблица 5).
Стоит отметить, что некоторое расхождение в оценке информации о формах ГЧП у «публичных» и «частных» экспертов соотносится с доступностью на сайте в сети Интернет информации о перечне объектов ГЧП, по которым планируется заключение соглашений и которые уже реализуются.
Представители частного партнера ориентируются на данные материалы, где отражена одна форма — концессия, считая эту информацию достаточной для понимания текущей ситуации. Тогда как эксперты, представляющие публичного партнера, с одной стороны, ориентируются также на данный перечень объектов ГЧП, с другой стороны, видят проблему в отсутствии четкого представления форм ГЧП, поэтому их мнения несколько противоречивы.
Таблица 5. Оценка представителями публичного и частного партнера институциональных условий реализации системы ГЧП в целях социально-экономического развития региона, в % к числу
экспертов
Вид условия Партнеры Полностью не согласен Скорее нет Скорее да Полностью согласен Затрудняюсь ответить Итог
Информация о формах ГЧП доступна Публичный 0 41,7 41,7 16,6 0 100
Частный 0 30,0 70,0 0 0 100
Механизм использования ГЧП определен Публичный 0 8,3 91,7 0 0 100
Частный 0 60,0 40,0 0 0 100
Структуры, сопровождающие проекты ГЧП, определены Публичный 0 0 33,3 50,0 16,7 100
Частный 0 10,0 20,0 30,0 40,0 100
Единый консультационный центр развития ГЧП создан Публичный 33,3 58,4 8,3 0 0 100
Частный 0 10,0 40,0 10,0 40,0 100
Приоритетные сферы использования ГЧП установлены Публичный 0 25,0 58,4 0 16,6 100
Частный 10,0 10,0 20,0 10,0 50,0 100
Информация о перечне объектов ГЧП, по которым планируется заключение соглашений, опубликована в информационной среде (Интернет) Публичный 0 8,3 41,7 33,3 16,7 100
Частный 0 0 10,0 30,0 60,0 100
Использование механизмов ГЧП предусмотрено региональной кластерной политикой Публичный 0 33,3 41,7 0 25,0 100
Частный 30,0 0 20,0 10,0 40,0 100
В ходе опроса органы власти отдали предпочтение таким формам реализации государственно-частного партнерства, как соглашение о ГЧП, долгосрочная аренда, создание СПК с государственным и частным капиталом. Представители частного партнера отметили, что к наиболее выгодным формам сотрудничества власти и бизнеса относятся соглашение о ГЧП и долгосрочная аренда. На самой распространенной и одновременно самой понятной всем форме — соглашении о ГЧП — сошлись мнения всех экспертов. Данное единодушие партнёров объясняется тем, что соглашение о ГЧП является одной из самых гибких форм, которая позволяет привлекать бюджетное софинансирование и инвестиции частного сектора на модернизацию, реконструкцию объектов, предоставлять гарантии частным инвесторам, а также носит долгосрочный характер. Одним из преимуществ соглашения о ГЧП для частных инвесторов является возможность оформить объект в собственность (в случае участия со стороны частного партнера более 50 % в стоимости проекта). Концессия как форма ГЧП была сознательно вынесена за пределы опроса, поскольку является самым распространенным форматом текущих партнерских отношений. Согласно последним требованиям Министерства экономического развития РФ, соглашение о ГЧП относится к основным формам ГЧП наряду с концессией, если регулируется федеральным законодательством [18], либо к дополнительным (квази-ГЧП) — на основе законодательства субъекта РФ.
Обращает свое внимание в исследовании и сложность оценки институциональных условий со стороны представителей частного партнера: эксперты затрудняются отметить многие виды условий. По всей видимости, проблема связана с информационным полем системы реализации государственно-частных партнерских отношений, несмотря на то, что в регионе имеется специализированный информационный ресурс субъекта РФ в сфере ГЧП в информационно-телекоммуникационной сети Интернет — Инвестиционный портал Омской области [19]. Портал содержит раздел «Инвестиционные проекты» с соответствующим подразделом «Государственно-частное партнерство», в котором отражена информация о законодательстве, а также перечень инвестиционных проектов государственно-частного, муниципально-частного партнерства, концессионных соглашений.
Публичный партнер заявляет о ежеквартальной актуализации информации, но ее содержание не отвечает всем потребностям субъектов бизнеса, поскольку она представлена лишь следующими видами: перечнем базовых, а не всех, законодательных документов; перечнем инвестиционных проектов, реализуемых и планируемых к реализации на территории Омской области на основании заключения соглашений о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве, концессионных соглашениях; перечнем объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о государственно-частном партнерстве, концессионных соглашений на территории Омской области.
Поэтому внедрение регионального ГЧП-стандарта и подписанное Соглашение с Ассоциацией участников государственно-частного партнерства «Центр развития ГЧП» о реализации мероприятий по развитию институциональной среды должно позволить заполнить данный информационный вакуум. В регионе также действует еще один информационный источник — официальный сайт АО «Агентство развития и инвестиций Омской области» [20]. Но информационная деятельность в освещении системы государственно-частного партнерства и предоставления необходимых частному инвестору материалов данным источником не ведется. Также вне опроса абсолютное большинство экспертов-представителей органов государственной власти считают, что необходимо внесение изменений в нормативно-правовые акты для отдельной разработки механизмов поддержки реализации кластерных проектов для практики государственно-частного партнерства. Но эксперты, представляющие сторону частных партнеров, имеют другое мнение. Они допускают, что механизм поддержки кластерных проектов ГЧП не должен отличаться от механизмов поддержки иных проектов ГЧП, что, соответственно, влияет на целесообразность разработки отдельного механизма поддержки реализации кластерных проектов в процессах реализации государственно-частных партнерских отношений. Эксперты также отмечают, что на данный момент в регионе работа с ГЧП-проектами организована не рационально, что не позволяет говорить о необходимых для экономики качестве и количестве привлекаемых на территорию инвестиций. Хотя имеющийся в регионе потенциал построения и реализации государственно-частных партнерских отношений позволяет прогнозировать экспертами улучшение ситуации (таблица 6).
Таблица 6. Оценка предложенных экспертам утверждений, в % к общему числу экспертов
Утверждения Полностью не согласен Скорее нет Скорее да Полностью согласен Затрудняюсь ответить Итог
Потенциал использования ГЧП в ближайшие 3 года позволит
привлечь значительные инвестиции в развитие контролируемой 0 13,7 54,5 31,8 0 100
Вами сферы
Организация работы с проектами ГЧП в регионе полностью позволяет покрывать потребности региона в частных инвестициях 13,7 54,5 4,5 4,5 22,8 100
Таблица 7. Факторы, имеющие наибольшее значение для внедрения и реализации проектов государственно-частного партнерства в практику региональной кластерной политики, в % к числу
экспертов
Наименование фактора Партнеры Влияние полностью отсутствует Влияние почти отсутствует Влияние незначительно Влияние существенно Ключевое влияние Итог
0 1 2 3 4
Экономические условия реализации проекта
Долгосрочный спрос на товары/услуги, предлагаемые проектом Публичный 0 0 25,0 50,0 25,0 100
Частный 0 0 10,0 80,0 10,0 100
Уровень доходности для привлечения инвесторов Публичный 0 0 8,3 33,4 58,3 100
Частный 0 0 0 30,0 70,0 100
Конкуренция в реализации проекта Публичный 0 25,0 58,3 16,7 0 100
Частный 0 0 80,0 20,0 0 100
Уровень тарифов на ресурсы (электроэнергия, водо- и газоснабжение и тому подобное) Публичный 0 0 8,3 58,3 33,4 100
Частный 0 0 10,0 60,0 30,0 100
Возможность привлечения долгосрочного долгового финансирования Публичный 0 25,0 41,7 25,0 8,3 100
Частный 0 0 30,0 50,0 20,0 100
Инвестиционная среда реализации проекта
Наличие инструментов государственной поддержки Публичный 0 0 58,3 33,4 8,3 100
Частный 0 0 10,0 70,0 20,0 100
Состояние регионального финансового рынка Публичный 0 8,3 75,0 16,7 0 100
Частный 0 10,0 60,0 20,0 10,0 100
Общественное доверие к проектам Публичный 16,7 41,7 33,3 8,3 0 100
Частный 20,0 40,0 30,0 10,0 0 100
Стабильность региональной политической системы и правового регулирования Публичный 0 0 25,0 58,3 16,7 100
Частный 0 0 20,0 50,0 30,0 100
Инвестиционная привлекательность региона в целом Публичный 0 0 16,7 25,0 58,3 100
Частный 0 0 20,0 70,0 10,0 100
Характеристика частного партнера
Профессионализм команды проекта и эффективность структуры организации проекта Публичный 0 0 0 16,7 83,3 100
Частный 0 0 0 10,0 90,0 100
Уровень доверия органам власти Публичный 0 0 66,7 25,0 8,3 100
Частный 10,0 20,0 30,0 40,0 0 100
Опыт в реализации кластерных проектов Публичный 0 41,7 50,0 0 8,3 100
Частный 20,0 30,0 10,0 30,0 10,0 100
Опыт в реализации проектов ГЧП Публичный 0 0 33,3 50,0 16,7 100
Частный 0 0 30,0 60,0 10,0 100
Инновационность технических решений в собственной корпоративной практике Публичный 0 16,7 58,3 16,7 8,3 100
Частный 0 10,0 50,0 30,0 0 100
Ключевыми факторами представители обеих групп экспертов назвали уровень доходности для привлечения инвесторов (блок «Экономические условия реализации проекта»), профессионализм команды проекта и эффективность структуры организации проекта (блок «Характеристика частного партнера»). Эксперты, представляющие органы власти и осуществляющие свои полномочия в контексте регионального социально-экономического развития, внесли в данный состав еще инвестиционную привлекательность региона в целом (блок «Инвестиционная среда реализации проекта»).
Эксперты-представители организаций отметили существенное влияние инвестиционной привлекательности региона в совокупности с наличием инструментов государственной поддержки и стабильностью региональной политической системы и правового регулирования, подчеркнув, таким образом, практическую значимость состояния организационных элементов системы ГЧП. Достаточно любопытным оказалось незначительное влияние фактора «Конкуренция в реализации проекта» для внедрения и реализации проектов государственно-частного партнерства в практику региональной кластерной политики. Единодушие экспертов, по всей видимости, определяется недостаточно развитым региональным рынком проектов государственно-частного партнерства и кластерных проектов по отдельности, а рассмотрение их в своей взаимосвязи в принципе пока не имеет своего конкурентного начала.
С этой оценкой коррелирует и идентичное мнение экспертов по фактору «Состояние регионального финансового рынка». Рыночные основы в регионе не представляют на данный момент хороший фундамент для внедрения проектов государственно-частного партнерства в практику региональной кластерной политики. В блоке «Экономические условия реализации проекта» факторы «Долгосрочный спрос на товары/услуги, предлагаемые проектом» и «Уровень тарифов на ресурсы (электроэнергия, водо- газо- снабжение и тому подобное)» эксперты также одинаково отмечают как имеющие существенное влияние на возможности встраивания государственно-частного партнерства в региональную кластерную политику. Это свидетельствует об актуальности этих факторов и определенной недооценке их органами власти при разработке основ кластерной политики, поскольку они выделяются представителями обеих групп экспертов. К сожалению, эксперты не считают влияющим на функциональность проектов государственно-частного партнерства фактор общественного доверия к проектам ГЧП. Это свидетельствует о том, что система ГЧП и региональная кластерная политика на данный момент не встроены в социальную практику жизнедеятельности территории, в большей степени определяются чисто экономическими — общими региональными и частными — целями и интересами.
В системе ГЧП публичный и частный партнеры в рамках сотрудничества соглашаются разделить обязанности, связанные с осуществлением и/или эксплуатацией и управлением инфраструктурными объектами по проектам. Такое взаимодействие строится с учетом профессионального опыта каждого партнера, с учетом действующего на основе соглашений распределения ресурсов, рисков, обязательств и выгод. Необходимость определенного соглашения видится и в отношении разнесения рисков, которые связаны со всеми видами инвестиций, как частных, так и государственных. В силу организации государственно-частного партнёрства процесс управления рисками является ключевым элементом такого сотрудничества между частными и государственными структурами. Практика управления рисками на ранних этапах внедрения ГЧП-проектов в рамках кластерной политики обусловлена необходимостью достижения успешной конечной стадии реализации данных проектов. При этом следует учитывать, что каждый проект будет уникален, поэтому одни и те же виды рисков могут не проявляться в аналогичных проектах.
В этом случае целью выявления рисков являются разработка решений по их устранению или минимизации по конкретному проекту, учет механизма и уровня партнерских отношений. Становится очевидным преимущество организации государственно-частного партнерства в определенном распределении разных видов рисков между публичным и частным партнёрами и, соответственно, несение ответственности, включительно финансовой, между ними за наступление рисковых событий по конкретному проекту (таблица 8). Обе группы экспертов единодушно возлагают ответственность за несение коррупционного, тарифного (риска ценообразования), политического рисков на органы государственной власти; а финансового (коммерческого) и делового рисков, а также риска удорожания проекта — на организации. Равномерное распределение рисков между публичным и частным партнерами возможно в отношении риска сопротивления общественности реализации проекта и экологического риска.
Таблица 8. Оценка оптимального распределения рисков между государственным и частным партнерами при реализации кластерных проектов, в % к числу опрошенных экспертов
Наименование риска Партнеры Риск должен быть полностью возложен на государство Риск должен быть в основном возложен на государство Риск должен быть распределен равномерно между государством и бизнесом Риск должен быть в основном возложен на частного партнера Риск должен быть полностью возложен на частного партнера Итог
Риск существенного изменения внешних условий реализации проекта в долгосрочной перспективе Публичный 0 50,0 41,7 8,3 0 100
Частный 10,0 20,0 70,0 0 0 100
Риск существенного изменения внутренних условий реализации проекта в долгосрочной перспективе Публичный 0 0 8,3 75,0 16,7 100
Частный 0 10,0 80,0 10,0 0 100
Финансовый (коммерческий) риск Публичный 0 0 0 16,7 83,3 100
Частный 0 0 10,0 70,0 20,0 100
Коррупционный риск Публичный 41,7 41,7 16,6 0 0 100
Частный 50,0 50,0 0 0 0 100
Риск снижения конкурентоспособности проекта Публичный 0 0 16,6 41,7 41,7 100
Частный 0 0 50,0 40,0 10,0 100
Риск удорожания проекта Публичный 0 16,7 33,3 41,7 8,3 100
Частный 0 0 20,0 80,0 0 100
Тарифный риск (ценообразования) Публичный 16,7 58,3 25,0 0 0 100
Частный 10,0 70,0 20,0 0 0 100
Политический риск Публичный 75,0 25,0 0 0 0 100
Частный 80,0 20,0 0 0 0 100
Риск сопротивления общественности реализации проекта Публичный 0 41,7 58,3 0 0 100
Частный 10,0 10,0 80,0 0 0 100
Деловой риск Публичный 0 0 0 25,0 75,0 100
Частный 0 0 10,0 60,0 30,0 100
Экологический риск Публичный 0 8,3 66,7 25,0 0 100
Частный 0 30,0 70,0 0 0 100
Технологический риск Публичный 0 0 25,0 58,3 16,7 100
Частный 0 0 90,0 10,0 0 100
В остальном мнения экспертов несколько разошлись. При этом представители органов государственной власти отдают себе отчет, что они должны брать на себя риск существенного изменения внешних условий реализации проекта в долгосрочной перспективе, тогда как частный партнер должен отвечать, по мнению экспертов-представителей публичного партнера, за риск существенного изменения внутренних условий реализации проекта в долгосрочной перспективе, технологический риск и риск снижения конкурентоспособности проекта. Но эксперты, представляющие интересы организаций, считают, что во всех этих случаях обе стороны должны нести равную ответственность по данным видам рисков, что является не совсем верным с точки зрения организации бизнеса и соответствующих полномочий и функционала представителей органов власти.
Выводы
Таким образом, следует подчеркнуть, что тенденция развития системы государственно-частного партнерства создает потребность в совершенствовании данной практики в рамках
42
встраивания ее в региональную кластерную политику с целью поддержания конкурентной среды территории и будущих проектов ГЧП. Одним из важнейших этапов такого внедрения являются выявление, анализ и классификация различных факторов и условий, имеющих решающее значение для эффективности работы системы ГЧП и кластерных инициатив. Институциональная среда региональной экономики формирует пространство для реализации ГЧП-практик и совместных проектов в связке с кластерными инициативами. Эффективность ГЧП-проекта с точки зрения его целей зависит от комплекса факторов и условий, которые определяют готовность региона и идентифицируют его возможности на основе не только объективных показателей, но и субъективных (экспертных) заключений.
Вопросы разнесения рисков при организации партнерских отношений возникли при становлении системы государственно-частного партнерства, и до сих пор целесообразность возложения определённых видов рисков или их долевой пропорции на того или иного партнера решается самостоятельно на региональном уровне. Следует отметить важность выделения и апробации факторов и условий институциональной среды региона, на основе которых определяется потенциал государственно-частного партнерства, даются рекомендации публичному и частному партнеру по проведению качественных мер по коллаборации органов власти и бизнес сообщества в обеспечении экономического роста территории региона. Цель таких методических рекомендаций будет заключаться в содействии в разработке направлений повышения качества институциональной среды развития государственно-частного партнерства в регионе. Следующий шаг в использовании методики оценки внешних, внутрирегиональных факторов и условий — постановка применения ее на регулярную основу в виде мониторинговых мероприятий, отражающих системную диагностику состояния региональной экономики и взаимоотношения публичного и частных партнеров, и разработка стратегии применения государственно-частного партнерства в практике региональной кластерной политики.
Благодарности
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18010-00436.
Библиографический список
[1] Bovaird T. Public-private partnerships: From contested concepts to prevalent practice // International Review of Administrative Sciences. - 2004. - № 2. - С. 199-215. doi:10.1177/0020852304044250.
[2] Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство. -Москва: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010. - 287 с.
[3] Делмон Дж. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. - Астана: Издательский центр «Апельсин», 2010. - 261 с.
[4] Матаев Т.М. Формы государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов // Государственно-частное партнерство. - 2014. - Т. 1, № 1. -С. 9-18. doi:10.18334/ppp.1.1.22.
[5] Цветков В.А., Зоидов К.Х., Медков А.А. Государственно-частное партнерство - основная форма реализации транспортно-транзитного потенциала России // Экономика региона. -2017. - Т. 13, Вып. 1. - C. 1-12. doi: 10.17059/2017-1-1.
[6] Campos M., Morini C., Marcondes de Moraes G., Júnior E. A performance model for Public-Private Partnerships: the authorized economic operator as an example // RAUSP Management Journal. - 2017. - Vol. 53, Is. 2. - Р. 268-279 http://dx.doi.org/10.10167j.rausp.2017.07.002
[7] Flinders M. The Politics of Public-Private Partnerships // British Journal of Politics and International Relations. - 2005. - Vol. 7, Is. 2, - Р. 215-239. https://doi.org/10.1111/j.1467-856X.2004.00161.x
[8] Marques II I. Vocational Education and the Practice of Public-Private Partnerships in Russia's Regions // Journal of the New Economic Association. - 2017. - Vol. 4, No. 36. - P. 198-207.
[9] Palermo G. Economic Power and the Firm in New Institutinal Economic: Two Conflicting Problems // Journal of Economic Issues. - 2000. - No. 3. - P. 573-601.
[10] Портер М., Кетелс К. Дельгадо М., Брайден Р. Конкурентоспособность на распутье // Направления развития российской экономики. - Москва: Центр стратегических разработок, 2007. - 114 с.
[11] Йескомб Э.Р. Государственно-частное партнерство // Основные принципы финансирования. - Москва: Альпина Паблишер, 2015. - 457 с.
[12] Пустынникова Е.В., Ускова Е.О. Формирование конкурентных преимуществ корпоративных структур на основе интеграции кластерного типа // Экономика региона. -2017. - Т. 13, Вып. 2. - С. 500-510. doi 10.17059/2017-2-15.
[13] Birgul A. The interplay of competitive and cooperative behavior and differential benefits in alliances // Strategic Management Journal. - 2017. - Vol. 39, Is. 12. - Р. 3222-3246. doi: org/10.1002/smj .2731
[14] Delgado M., Porter M., Stern S. Defining Clusters of Related Industries // Journal of Economic Geography. - 2015. - № 3. - Р. 1-38. doi:10.1093/jeg/lbv017.
[15] Ketels C., Memedovic O. From clusters to cluster-based economic development // International Journal Technological Learning, Innovation and Development. - 2008. - Vol. 1, Is. 3. - Р. 375392.
[16] Zizka M., Valentova V., Pelloneova N., Stichhauerova E. The effect of clusters on the innovation performance of enterprises: traditional vs new industries // The International Journal Entrepreneurship and sustainability issues. - 2018. - Vol. 5, № 4. - Р. 780-794 http://doi.org/10.9770/jesi.2018.5.4(6).
[17] Дайджест PPPI.RU 01-31 января 2018. «РОСИНФРА» платформа поддержки инфраструктурных проектов. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://rosinfra.ru/ (дата обращения: 10.04.2019).
[18] Федеральный закон №224-ФЗ от 13.07.2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». [Электронный ресурс]: Справочно-правовая система Консультант Плюс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (дата обращения: 22.12.2019).
[19] Инвестиционный портал Омской области. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://investomsk.ru/ru (дата обращения: 12.04.2019).
[20] Официальный сайт АО «Агентство развития и инвестиций Омской области». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.arvd.ru (дата обращения: 12.04.2019).
References
[1] Bovaird, T. (2004). Public-private partnerships: From contested concepts to prevalent practice. International Review of Administrative Sciences, 2, 199-215. doi:10.1177/0020852304044250.
[2] Varnavsky, V.G., Klimenko, A.V., & Korolev, V.A. (2010). Public private partnership. Theory and practice. Moscow. HSE Publishing House.
[3] Delmon, J. (2010). Public-Private Partnership in Infrastructure. A practical guide for public authorities. Astana: Information Center "Apelsin".
[4] Mataev, T.M. (2014). Forms of public-private partnership in the implementation of infrastructure projects. Public-Private Partnership, 1(1), 9-18. doi:10.18334/ppp.1.1.22
[5] Tsvetkov, V.A., Zoidov, K.Kh., & Medkov, A.A. (2017). Public-private partnerships are the
main form of realizing the transport and transit potential of Russia. The Economy of the Region, 13(1), 1-12. doi: 10.17059/2017—1—1
[6] Campos, M., Morini, C., Marcondes de Moraes, G., & Júnior, E. (2018). A performance model for Public-Private Partnerships: the authorized economic operator as an example. RAUSP Management Journal, 53(2), 268—279. http://dx.doi.org/10.1016Zj.rausp.2017.07.002
[7] Flinders, M. (2005). The politics of public-private partnerships. British Journal of Politics and International Relations, 7(2), 215—239. https://doi.org/10.1111/j 1467—856X.2004.00161.x
[8] Marques II, I. (2017). Vocational education and the practice of public-private partnerships in Russia's regions. Journal of the New Economic Association, 4(36), 198—207.
[9] Palermo, G. (2000). Economic power and the firm in new institutional economic: two conflicting problems. Journal of Economic Issues, 3, 573—601.
[10] Porter, M., Ketels, K., Delgado, M., & Briden, R. (2007). Competitiveness at a crossroads. In Directions of development of the Russian economy. Moscow: Center for Strategic Research.
[11] Jescomb, E.R. (2015). Public private partnership. In Basic principles of financing. Moscow: Alpina Publisher.
[12] Pustynnikova, E.V., & Uskova, E.O. (2017). Formation of competitive advantages of corporate structures based on cluster type integration. The Economy of the Region, 13(2), 500—510. doi:10.17059/2017—2—15
[13] Birgul, A. (2017). The interplay of competitive and cooperative behavior and differential benefits in alliances. Strategic Management Journal, 39(12), 3222—3246. doi:org/10.1002/smj.2731.
[14] Delgado, M., Porter, M., & Stern, S. (2015). Defining clusters of related industries. Journal of Economic Geography, 3, 1—38. doi: 10.1093/jeg/lbv017.
[15] Ketels, C., & Memedovic, O. (2008). From clusters to cluster—based economic development. International Journal Technological Learning, Innovation and Development, 1(3), 375—392.
[16] Zizka, M., Valentová, V., Pelloneová, N., & Stichhauerová, E. (2018). The effect of clusters on the innovation performance of enterprises: traditional vs new industries. The International Journal Entrepreneurship and Sustainability Issues, 5(4), 780—794. http://doi.org/10.9770/jesi.2018.5.4(6).
[17] Digest PPPI.RU January 01—31, 2018. ROSINFRA is a platform for supporting infrastructure projects. Retrieved from https://rosinfra.ru/.
[18] Federal Law No. 224—FZ dated 07/13/2015 "On Public-Private Partnerships, Municipal—Private Partnerships in the Russian Federation, Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation". Reference Legal System Consultant Plus. Retrieved from http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/.
[19] Investment portal of the Omsk region. Retrieved from http://investomsk.ru/ru.
[20] Official site of Omsk Region Development and Investment Agency JSC. Retrieved from http://www.arvd.ru.
Получена / Submitted: 03/12/2019
Доработана / Revised: 20/01/2020
Принята к публикации / Accepted: 04/02/2020
