CC BY
28
Теоретические основы и экономики управления
УДК 336
Гончарук О.В., Лудинова Ю.В. К вопросу об оценке межбюджетного регулирования
Российской Федерации
Методологическая основа оценки эффективности межбюджетного регулирования, связанного с формированием доходных источников и оценкой эффективности бюджетных расходов, в частности предоставления государственных услуг, заключается в целом в описании и анализе изменений бюджетной политики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов в результате изменения предоставления им межбюджетных трансфертов.
Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов субъектам РФ распределяется между ними на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях.
Повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов является одним из важнейших направлений совершенствования межбюджетных отношений. Трансферты выполняют множество функций. С их помощью одним территориальным образованием обеспечивается компенсация расходов, от которых получают преимущества другие территориальные образования, т. е. компенсация внешних эффектов. Трансферты обеспечивают выравнивание уровня общественных благ (бюджетных услуг), предоставляемых территориальными властями своим жителям, а также являются следствием сбора основных налогов на федеральном уровне, осуществляемого в целях оптимизации общенациональной налоговой системы.
В настоящее время более 95 % объема межбюджетных трансфертов распределяются на основе единых методик, исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. При этом можно выделить три основные методики планирования межбюджетного трансферта: подушевую методику, методику покрытия расчетного финансового разрыва и методику выравнивания.
Подушевая методика планирования межбюджетных трансфертов заключается в распределении трансферта между его получателями пропорционально численности жителей на соответствующей территории публично-правового образования. В результате на каждого жителя приходится одинаковый объем межбюджетного трансферта.
В рамках методики покрытия расчетного финансового разрыва межбюджетный трансферт распределяется между получателями пропорционально имеющимся у них расчетным финансовым разрывам, т. е. разнице между минимальными расходами и минимальными доходами, которые могут быть получены в бюджет публично-правового образования. При этом распределение межбюджетного трансферта осуществляется, исходя из приоритета первоочередного обеспечения финансовой помощью наименее обеспеченных территорий, а также исходя из факторов, обусловливающих различие стоимостей, а не самих стоимостей бюджетных услуг.
При планировании межбюджетного трансферта по методике выравнивания распределение между его получателями осуществляется, исходя из показателей, характеризующих способность публично-правового образования исполнять расходные полномочия за счет собственных средств в сравнении с равностатусными публично-право-выми образованиями. Данный
метод планирования распределения межбюджетного трансферта известен в основном благодаря его применению при распределении фондов финансовой под-держки субъектов РФ и муниципальных образований.
Применение указанных методов позволяет учитывать полномочия и возможности соответствующего публично-правового образования с целью достижения эффективности распределения межбюджетных трансфертов и повышения качества оказания бюджетных услуг. При этом предоставление целевого межбюджетного трансферта на решение делегированных полномочий (вопросов) также должно быть направлено на повышение эффективности исполнения делегируемого полномочия: при наделении полномочием субъект, которому полномочие передано, должен обеспечить его реализацию с меньшими затратами или обеспечить более качественное исполнение полномочия с прежним объемом затрат.
На выравнивание финансовых возможностей территорий по исполнению их собственных расходных полномочий направлено предоставление дотаций - нецелевого межбюджетного трансферта. В условиях существенной и при этом усиливающейся межрегиональной дифференциации экономического потенциала и, как следствие, бюджетной обеспеченности территорий сохраняется необходимость в предоставлении таких дотаций, обеспечивающих поддержку наиболее нуждающихся регионов.
На современном этапе развития бюджетных отношений около 80% субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов в виде дотаций. При этом сохраняется значительное количество бюджетов, в значительной степени зависящих от дотаций из федерального бюджета, и остается значительным число регионов, в доходах бюджетов которых уровень межбюджетных трансфертов составляет более 60 %.
Методика определения объема дотаций регионам предполагает предварительный анализ итогов использования ранее предоставленных трансфертов и экономическое развитие территории, при этом с 2008 г. методика не содержит в расчетах использование официальных данных Росстата о показателях ВВП и ВРП, а применяются единые конкретизированные показатели результатов деятельности субъектов РФ по всем направлениям развития [6]. Изменен также поря-
док определения объема средств Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации определяется, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что позволило обеспечить минимальный гарантированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
Централизованно установленный перечень показателей оценки качества работы региональных и местных властей используется и для поощрительных систем распределения финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям. Такой порядок реализуется на конкурсной основе при распределении Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом увязка фактически выделяемых регионам дотаций с фактически полученным объемом источника их формирования и уровнем управления этими средствами способствует созданию наиболее благоприятных исходных условий для бюджетирования, ориентированного на результат. Однако не имеет обоснования привязывание системы достижения лучших показателей к механизму распределения дотаций.
Межбюджетные трансферты в форме субсидий из федерального бюджета субъектам РФ производятся также на основе различных методологических подходов к условиям предоставления, механизмам распределения и уровням со-финансирования. В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг." главными распорядителями средств федерального бюджета на 2009 год по данным субсидиям является широкий круг министерств и ведомств со значительной разницей в объемах финансирования. Из-за отсутствия единых принципов формирования обязательств и действенных механизмов ответственности субъектов РФ за эффективное использование направляемых из федерального бюджета финансовых ресурсов предоставление субсидий является недостаточно результативным.
При выработке подходов к совершенствованию механизма предоставления субсидий основной целью является создание универсального инструмента осуществления субъектами бюджетного планирования - федеральными органа-
ми исполнительной власти - собственной политики, причем не только в части федеральных задач и приоритетов, но и в части деятельности, направленной на развитие регионов.
При этом предоставление субсидий в бюджеты субъектов РФ с 1 января 2009 года уже осуществляется по новым правилам, предполагающим повышение обусловленности, качественную оценку социально-экономических последствий в виде показателей эффективности, усиление контроля. Подобный механизм повышает самостоятельность регионов в выборе приоритетных мероприятий и ответственность за оправданность такого выбора.
Разработанная система мониторинга расходования субсидий позволяет оценить, насколько верны решения органов исполнительной и представительной власти при выборе приоритетных мероприятий, установить степень реалистичности запланированных показателей результатов и конечных эффектов использования публичных финансов. Причем такую оценку должны производить как федеральные органы власти, предоставляющие субсидию, так и субъекты РФ и муниципальные образования.
Реализуемые меры финансовой поддержки регионов направлены на сбалансированность как региональных, так и местных бюджетов. При этом в соответствии с разграничением расходных обязательств между уровнями публичной власти выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований отнесено к полномочиям регионов и реализуется путем обязательного формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.
В настоящее время наблюдается высокая степень зависимости муниципалитетов от финансовой помощи - объем финансовой помощи в бюджетах муниципальных образований с учетом доходов, полученных от дополнительных нормативов отчислений, в среднем достигает 70 %. При этом формирование межбюджетных отношений с муниципалитетами основано на следующих принципах:
высокая степень зависимости муниципалитетов от предоставляемой финансовой помощи, наличие ограничительных запретов;
наличие "закрытого" перечня вопросов местного значения;
минимизация собственных налоговых полномочий муниципалитетов;
преобладание целевых форм межбюджетного регулирования.
Для местных бюджетов существуют достаточно жесткие ограничения в расходовании бюджетных средств. В отличие от Российской Федерации и субъектов РФ расходные полномочия муниципальных образований составляют исключительный список. В соответствии со ст. 136 БК РФ применяются ограничения в расходовании бюджетных средств: 10 % - устанавливаются ограничения на содержание органов местного самоуправления; 30 % - сокращается перечень потенциальных направлений расходования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ [2]; 70 % - предусмотрена возможность установления субъектом РФ практически любого ограничения для муниципалитета в расходовании бюджетных средств.
Предоставление целевых межбюджетных трансфертов муниципалитетам осуществляется прежде всего в форме субвенций и субсидий. Возможность делегирования государственных полномочий муниципалитетам в одностороннем порядке позволяет рассматривать систему местного самоуправления как продолжение государственной власти в финансово-бюджетном аспекте, особенно когда доля субвенций в доходах бюджетов муниципальных районов и городских округов достигает 30-35 %.
Установление методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из регионального, является обязательным требованием при принятии закона субъекта РФ. Вместе с тем в отдельных случаях устанавливается методика расчета общего объема субвенций на выполнение государственного полномочия, в которой отсутствует способ расчета нормативов, являющихся прозрачной и объективной основой для расчета объема субвенций. При отсутствии механизмов мониторинга эффективности исполнения полномочий муниципальные власти не заинтересованы в максимально эффективном исполнении государственных полномочий, что позволяет отодвинуть их исполнение на второй план.
На муниципальном уровне наиболее значимым финансовым потоком является предоставление финансовой помощи бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов. Такая финансовая помощь может предоставляться в форме дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, иных дотаций и субсидий.
В соответствии с БК РФ при распределении дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений допускается выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений как путем пропорционального подтягивания его до предельного уровня, так и путем полного выравнивания с предельным уровнем. Второй вариант, однако, не стимулирует органы местного самоуправления поселений наращивать свой налоговый потенциал.
Передавая полномочия, органы местного самоуправления муниципальных районов перестают оказывать влияние на решение соответствующих вопросов местного значения. При этом отсутствует гарантия качественной реализации полномочий. Иногда для реализации отдельных полномочий необходимо предварительно провести организационные мероприятия (например, создать новые организации, обучить сотрудников, закупить оборудование, программное обеспечение и т. п.), для чего требуются не только финансовые ресурсы, но и определенный период времени. В соглашении же необходимо предусмотреть условия реализации полномочий, в случае невыполнения которых соглашение может досрочно прекратить свое действие. Учитывая сложность процесса передачи полномочий, рекомендуется заключать такие соглашения на длительный срок (несколько лет), предусматривая порядок досрочного прекращения действия соглашения.
Между бюджетами муниципального района и поселений могут существовать как прямые, так и обратные финансовые потоки. Их одновременное существование приводит к появлению встречных финансовых потоков. Наиболее распространенными из них можно считать дотации из бюджета муниципального района в бюджет поселения и субвенции из поселения в бюджет муниципального района в связи с передачей полномочий органов управления поселений органам управления муниципального района.
Ограниченные возможности муниципалитетов по мобилизации собственных ресурсов, а также влияние факторов, управлять которыми муниципалитеты не могут по объективным причинам (рост цен, поведение крупных налогоплательщиков, рентабельность бизнеса и т. д.), порождают конкуренцию при получении ресурсов из регионального бюджета как между самими муниципалитетами, так и с региональным бюджетом как таковым.
В условиях глобального финансового кризиса и резкого сокращения доходов региональных бюджетов у субъектов РФ недостаточно средств на погашение задолженности федеральному бюджету, в связи с чем увеличиваются сроки возврата бюджетных кредитов. При этом, несмотря на то что в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в статьях, перечисляющих формы межбюджетных трансфертов, исключено упоминание о бюджетных кредитах, их по-прежнему можно рассматривать как один из видов (форм) межбюджетных трансфертов. Так, в соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - это "средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ" [1]. В соответствии с той же статьей БК РФ бюджетные кредиты - это "денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу...". Следовательно, в случае, если кредит предоставляется бюджетом другому бюджету, этот бюджетный кредит - межбюджетный трансферт.
Предоставление бюджетных кредитов регионам ограничено установленными Бюджетным кодексом РФ требованиями к объему дефицита региональных и местных бюджетов и предельному объему государственного и муниципального долга регионов и муниципалитетов. До настоящего времени в отношении регионов, в которых указанные ограничения достигали максимального размера, был возможен только вариант предоставления дотаций, что ограничивало возможности Минфина России по оказанию финансовой помощи большему кругу регионов и оптимальному сочетанию предоставления дотаций и бюджетных кредитов для повышения эффективности использования средств федерального бюджета.
Бюджетные кредиты предоставляются на возвратной и платной основе (1/4 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации) в отличие от дотаций на сбалансированность, которые являются безвозмездной финансовой помощью и содержат стимулирующий механизм в порядке их расчета. При расчете учитываются динамика просроченной кредиторской задолженности и отсутствие задолженности по социально значимым расходным обязательствам - заработной плате, посо-
биям, расходам на обязательное медицинское страхование неработающего населения. При этом существует жесткое условие: если задолженность превышает 2 % среднемесячных расходов бюджета субъекта РФ, регион теряет право на получение безвозмездной финансовой помощи в виде дотации на сбалансированность.
В настоящее время потребность в бюджетном кредите рассчитывается с учетом темпов роста доходов регионального бюджета - они определены Минфином России, исходя из исполнения бюджетов за пять месяцев текущего года в среднем по каждой из двух групп регионов (группа "риска" и др.), оптимизированных расходных обязательств, т. е. процента от каждого вида расходов, долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ по отношению к доходам.
Являясь способом управления, межбюджетное регулирование неизбежно приводит к ответному реагированию получателей межбюджетных трансфертов - территорий, органы управления которых принимают решения с учетом условий, установленных бюджетом вышестоящего уровня бюджетной системы и приме-
няемых при распределении межбюджетных трансфертов. Это находит отражение в принятии региональных программ в том случае, если наличие программы и ее финансирование являются необходимым условием получения межбюджетного трансферта, в принятии решений о выделении средств на строительство объектов, в установлении новых расходных обязательств, а также в изменении структуры расходов, создании (упразднении) бюджетных учреждений и органов управления.
Таким образом, в статье определено, что оценка эффективности межбюджетного регулирования в РФ осуществляется в соответствии с требованиями развития среднесрочного бюджетного планирования с целью достижения равномерности в распределении бюджетных средств. При этом существенная дифференциация ресурсной обеспеченности регионов требует применения новых подходов к оценке потребности регионов и муниципальных образований в финансировании из вышестоящих бюджетов с учетом объемов как прямых, так и обратных финансовых потоков.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
3. Васильев В.В. Финансовые дотации: выравнивание или стимулирование // Финансы. 2009. № 4.
4. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях финансового кризиса // Финансы. 2009. № 5. С. 10-12.
5. Юдаева О.В. Бюджетные кредиты стали долгосрочными // Финансы. 2009. № 7.
6. URL: http://www.minfin.ru
7. URL: http://www.gks.ru
