CC BY
239
УДК 336.14.332
ОЦЕНКА БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕГИОНА:
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Ю. С. Наседкин
ESTIMATION OF BUDGET SUFFICIENCY OF THE REGION’SMUNICIPAL FORMATIONS:
PROBLEMS AND SOLUTIONS
Yu. S. Nasedkin
В статье представлена оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований региона. В качестве объекта исследования выбраны муниципальные образования Кемеровской области. Выявлены проблемы оказывающие влияние на бюджетную обеспеченность муниципальных образований за счет собственных доходов. Предложены возможные решения, которые, на взгляд автора, позволят значительно повысить уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований собственными доходами.
The paper provides the estimation of budget sufficiency of the region’s municipal formations. The municipalities of Kemerovo region are the object of the research. Problems affecting the budget sufficiency of municipal formations at the expense of own income were identified and possible solutions are proposed, which, in the author’s opinion, will significantly increase the level of budget sufficiency of municipal formations’ own revenues.
Ключевые слова: бюджетная обеспеченность, муниципальные образования, местное самоуправление, муниципальная экономика, доходный потенциал.
Keywords: fiscal capacity, municipalities, local government, municipal economy, income potential.
Местное самоуправление является основой демократического строя и фундаментом народовластия. Это уровень власти, наиболее приближенный к населению и ответственный перед ним. Процесс формирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации идет с определенными трудностями, и в некоторой степени, с недопониманием важности этого института власти как со стороны населения, так и со стороны органов государственной власти, в части обеспечения решения вопросов местного значения. Вопросы местного значения находятся в компетенции органов местного самоуправления и напрямую зависят от состояния муниципальных бюджетов.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации В. В. Путин отметил: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово самостоятельной власти на местах» [1].
В связи с этим, значимость и безотлагательность решения вопросов формирования бюджетов муниципальных образований, их укрепления приобретают особую направленность в развитии местного самоуправления. В настоящий период времени существующие подходы к формированию бюджетов муниципальных образований определяются следующими обстоятельствами:
1. В условиях переходной экономики России решающее значение в региональной политике приобретает поиск новых возможностей функционирования наряду с субъектами Российской Федерации муниципальных образований.
2. Целенаправленное развитие экономики муниципальных образований должно соответствовать целям российской и региональной экономики, но с учетом интересов местного населения и конкретных территорий.
3. Преобразование экономики муниципальных образований является сложным социально-экономическим процессом, охватывающим деятельность совокупности экономических субъектов.
Управление экономическим развитием муниципальных образований объективно предполагает создание механизмов формирования местных бюджетов с учетом экономических и социальных целей, и достаточности финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения.
В то же время, местные бюджеты отдельно взятых муниципальных образований дефицитны, но имеется возможность консолидации экономических и финансовых ресурсов при нормативно-правовой поддержке федерального и регионального уровней власти.
Такие задачи, как выработка экономической политики муниципальных образований в области выявления резервов увеличения бюджетной обеспеченности, консолидация усилий по их интеграции, развитие малого предпринимательства требуют большего внимания и отражения в научных исследованиях. Поэтому вопросы совершенствования формирования бюджетов муниципальных образований являются весьма актуальными в настоящий период времени.
Местные (муниципальные) финансы - это совокупность финансовых средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения возложенных на них задач [2, с. 31].
В состав муниципальных финансов входят средства местного бюджета, внебюджетные фонды, финансовые ресурсы муниципальных предприятий и учреждений, ссуды, займы, средства от продажи муниципальной собственности, ценные бумаги и т. д.
В Европейской Хартии о местном самоуправлении изложены принципы самостоятельности и достаточности местных бюджетов [3]:
- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;
- поступления хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных налогов и сборов;
- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
- предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления.
Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных обществ, к которым следует отнести:
- финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;
- финансовые ресурсы не муниципальных предприятий и других хозяйственных обществ, используемых ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования.
В Российской Федерации большинство этих принципов не соблюдаются. Для подтверждения данного вывода рассмотрим практику формирования бюджетов муниципальных образований Кемеровской области.
В соответствии с законом Кемеровской области «О статусе и границах муниципальных образований» сформировано всего 223 муниципальных образования, в том числе 16 городских округов, 18 муниципальных районов, 167 муниципальных образования сельских поселений.
Концептуально важным в законе является образование на территории области городских округов и муниципальных районов на основе существовавших муниципальных образований в целях сохранения преемственности организации местного самоуправления. При осуществлении нового территориального деления проводилась своего рода ревизия того, что было на этот момент в населенных пунктах, с целью избежать чрезмерного дробления органов местного самоуправления [4, с. 252].
Реализация положений Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определила создание соответствующей структуры муниципальных образований, нижним уровнем которой является сельское поселение. Целесообразно вспомнить, что оптимальность развития любой системы (и в том числе муниципальных образований) достигается только при взаимном соответствии содержания и формы. На наш взгляд, в настоящий период, в Российской Федерации есть форма, которая наполняется новым содержанием, испытывая при этом серьезные трудности.
Формирование системы муниципальных образований разного уровня должно способствовать улучшению управления муниципальными образованиями, организации и развития производства на их территориях, соответствующую систему расселения, повышению уровня благосостояния сельских территорий. Вместе с тем, муниципальные образования, получив широкие права и возможности для самостоятельного хозяйствования и развития, столкнулись с проблемами отсутствия современных технологий социальноэкономического развития и недостаточностью финансовых средств для решения закрепленных за ними полномочий.
В условиях становления местного самоуправления, одним из ключевых вопросов становится совершенствование механизма финансового обеспечения для решения вопросов местного значения и исполнения переданных им государственных полномочий. Муниципальные образования будут оправдывать свое предназначение и иметь возможность развития в случае, если их экономическая основа будет способна обеспечить: воспроизводственные процессы, обусловленные общественным территориальным разделением труда; воспроизводственные процессы, удовлетворяющие разнообразные потребности населения поселений, их нужды и интересы [5, с. 40].
В экономическом плане муниципальные образования рассматриваются как территориальные образования, в пределах которых формируется и функционирует муниципальная экономика.
Признаки муниципальной экономики заключаются в решении вопросов местного значения, сочетании экономической эффективности и социальной ответственности перед населением, функционирование в границах сельского поселения различных субъектов, необходимость реализации общественных благ в условиях функционирования рыночных отношений. Следует отметить и тот факт, что с точки зрения получения обратной связи участие населения в местном самоуправлении, а именно конкретные формы и процедурные моменты, прописанные в законодательных актах, проще апробировать в муниципальных образованиях сельских поселений, где население немногочисленно и проживает компактно.
Доходный потенциал местных бюджетов Кемеровской области в большей степени состоит из безвозмездных поступлений других бюджетов бюджетной системы РФ. Удельный вес безвозмездных поступлений от вышестоящих бюджетов (межбюджетные трансферты) в общих доходах бюджетов муниципальных образований области в среднем составляют: для городских округов -62 - 65 %; муниципальных районов в пределах 80 %; сельских поселений - 46 - 55 % (таблица 1) [6].
Если анализировать бюджетную обеспеченность в разрезе муниципальных образований городских округов и муниципальных районов, то можно констатировать их неравномерность (таблица 2) [6].
Из таблицы 2 видно, что уровень обеспеченности муниципальных образований городских округов выглядит более предпочтительно, чем муниципальных районов. Связано это с тем, что муниципальные районы ограничены в размерах налогооблагаемой базы. Как известно, законодательно закрепленный земельный налог за муниципальными районами не в полной мере работает на него, в связи с тем, что практически все земли находятся в муниципальных образованиях сельских поселений. А следовательно и земельный налог принадлежит им. Налог же на имущество физических лиц составляет незначительную долю в налоговых доходах.
Таблица 1
Уровень дотационности бюджетов муниципальных образований Кемеровской области
за 2009 - 2012 гг., млн руб.
Годы Показатели Типы муниципальных образований
городские округа муниципальные районы сельские и городские поселения
2009 Доходы, всего 58050,4 16574,9 3429,9
Безвозмездные поступления 37643,5 13227,3 1791,5
Уровень дотационности, % 65 80 52
2010 Доходы, всего 63839,3 19193,3 4834,1
Безвозмездные поступления 40588,3 15172,7 2676,3
Уровень дотационности, % 64 79 55
2011 Доходы, всего 70929,5 21886,9 5493,6
Безвозмездные поступления 46195,5 17324,6 2987,3
Уровень дотационности, % 65,2 79,2 53,4
2012 Доходы, всего 66301,6 22184,9 5311,9
Безвозмездные поступления 41553,7 17487,6 2469,5
Уровень дотационности,% 62,7 78,8 46,4
Таблица 2
Уровень обеспеченности муниципальных образований Кемеровской области собственными доходами
за 2012 год, млн руб.
№ п/п. Го\ родские округа Муниципальные районы
доходы, всего в т. ч. собственные % обеспеченности доходы, всего в т. ч . собственные % обеспеченности
1 Анжеро- Судженский 2809,3 500,9 17,8 Беловский 1276,6 573,9 44,9
2 Беловский 3872,1 1293,9 33,4 Гурьевский 1545,9 359,3 23,2
3 Березовский 1467,8 370,4 25,2 Ижморский 626,2 60,8 9.7
4 Калтанский 909,2 209,6 23,0 Кемеровский 2331,0 684,9 29.4
5 Кемеровский 16609,8 6160,6 37,1 Крапивинский 1279,8 132,5 10,4
6 Киселевский 3022,6 1219,6 40,3 Мариинский 1942,2 339,1 17,5
7 Ленинск- Кузнецкий 3018,2 841,1 27,9 Ленинск-Кузнецкий 911,4 215,2 23,6
8 Междуреченский 4334,3 2001,6 46,2 Новокузнецкий 3142,8 1650,5 52,5
9 Мысковский 2010,5 674,5 33,5 Прокопьевский 2685,7 1255,4 46,7
10 Новокузнецкий 17256,0 5792,5 33,6 Промышленновский 1588,1 250,0 15,7
11 Осинниковский 1786,5 299,4 16,7 Таштагольский 2458,9 472,8 19.2
12 Прокопьевский 4960,3 1300,3 26,2 Тисульский 1068,9 184,3 17,2
13 Полысаевский 999,2 289,1 28,9 Топкинский 1586,7 250,1 15,8
14 Тайгинский 712,1 151,3 21,2 Тяжинский 1537,8 114,3 7,4
15 Юргинский 2080,9 575,6 27,7 Чебулинский 603,6 68,9 11,4
16 Краснобродский 462,9 266,1 57,5 Юргинский 797,6 88,5 11,1
17 Яйский 889,9 101,3 11,4
18 Яшкинский 1223,7 145,1
Итого: 66311,7 21946,5 33,1 Итого: 27495,8 6947,0 25,3
Кроме того, муниципальные районы в большей степени имели неналоговые платежи от аренды земель, которую арендовали угольные предприятия. За последние годы угольные предприятия интенсивно выкупали земельные участки под развитие производства. По существующему положению, арендная плата за использование земельных участков на порядок выше земельного налога, так как она устанавливалась исходя из кадастровой оценки земли - нижний предел арендной платы. Верхний предел законодательством
не ограничен. За счет этого, муниципальные районы могли позволить устанавливать ставки арендных платежей выше ставки земельного налога.
На основании данных таблицы 2 методом группировки проведена классификация муниципальных районов и городских округов по уровню бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных образований Кемеровской области собственными доходами (таблица 3).
Таблица 3
Классификация муниципальных образований по уровню обеспеченности бюджетов
собственными доходами за 2012 г.
Уровень собственной доходности Муниципальные образования
городские округа муниципальные районы
50 % и более Краснобродский (57,5 %) Новокузнецкий (52,5 %)
40 - 50 % Киселевский (40,3 %) Междуреченский (46,2 %) Беловский (44,9 %) Прокопьвский (46,7 %)
30 - 40 % Беловский (33,4 %) Кемеровский (37, і %) Мысковский (33,5 %) Новокузнецкий (33,6 %)
15 - 30 % Анжеро-Судженский (17,S %) Березовский (25,2 %) Калтансктий (23 %) Ленинск-Кузнецкий (27,9 %) Осинниковский (16,7 %) Прокопьевский (26,2 %) Полысаевский (2S,9 %) Тайгинский (21,2 %) Юргинский (27,7 %) Топкинский (15,S %) Тисульский (17,2 %) Таштагольский (19,2 %) Промышленновский (15,2 %) Ленинск-Кузнецкий (23,6 %) Мариинский (17,5 %) Кемеровский (29,4 %) Гурьевский (23,2 %)
5 - 15 % Яшкинский (11,9 %) Крапивинский (10,4 %) Яйский (11,4 %) Тяжинский (7,4 %) Юргинский (11,1 %) Ижморский (9,7 %) Чебулинский (11,4 %)
Анализируя обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, можно сделать вывод, что подавляющее большинство их (70,6 %) имеют обеспеченность менее 30 %. Согласно статистическим данным за 2012 год среди городских округов имеют превышение доходной части над расходами: Красно-бродский, Ленинск-Кузнецкий, Междуреченский, Мысковский. Остальные имеют дефицит бюджетов. Среди муниципальных районов только Прокопьев-ский район имеет профицитный бюджет.
В тоже время, местное самоуправление в большей части экономически маломощно, чтобы реально влиять на положение дел на местах. Постоянная нехватка средств становится самой большой проблемой при реализации конституционного принципа независимости местного самоуправления от органов государственной власти [7, с. 37].
Такое положение дел негативно сказывается на эффективности деятельности муниципальных образований в части осуществления закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения, что, в свою очередь, порождает сдержанное отношение населения к этому важному институту власти.
Предлагаем предпринять следующие меры для решения существующих проблем:
1. На наш взгляд, необходимо более активно развивать муниципальную экономику. Муниципальная экономика зависит от решения вопросов местного значения, связанных с непосредственным обеспечением его жизнедеятельности, и во вторую очередь,
должна строиться на сочетании экономического интереса, экономической эффективности и социальной ответственности.
В связи с этим, особое значение приобретает развитие малого предпринимательства как наиболее гибкое и быстро адаптируемое к изменяющейся внешней и внутренней среде. Тем более, что в Кемеровской области принят ряд законов, которые направлены на поддержку и развитие этого сектора экономики.
С 1 января 2009 года в Кузбассе для субъектов малого предпринимательства в 3 раза была снижена ставка налога по упрощенной системе налогообложения (с 15 до 5 процентов). Действующим предприятиям выдавались льготные займы до 2 млн рублей сроком на 2 года под 5 процентов годовых. Для начинающих предпринимателей из областного бюджета предоставлялись безвозмездные гранты до 500 тысяч рублей для новых предприятий. Начинающим предпринимателям выдавались льготные займы в размере 1 млн рублей сроком на 3 года под 5 процентов годовых с отсрочкой платежа на год. Важной мерой поддержки малого предпринимательства в 2009 - 2011 гг. исполнительная власть региона определила выделение квот (до 20 процентов) субъектам малого предпринимательства на размещение государственных заказов для внутренних нужд области [8, с. 6].
Благодаря этому в 2012 году количество малых предприятий выросло до 33539 единиц, численность работающих превысила 190,0 тысяч человек. За 2009 - 2012 годы реализованы 1200 проектов начи-
нающих предпринимателей, которые получили гранты на сумму 350,0 млн рублей.
2. Создание агломераций муниципальных образований. Местные бюджеты, как было отмечено выше, муниципальных образований дефицитны, но имеется реальная возможность консолидации экономических ресурсов совокупности муниципальных образований при финансовой и нормативно-правовой поддержке федерального уровней власти и субъекта Российской Федерации.
Следует отметить, что процессы агломерирования в регионе имеют место и носят неформальный характер. По мнению З. З. Маллагалиевой и В. А. Шаба-шева - это еще один комплекс задач, влияющих на экономическое развитие региона, связанный со стихийно существующими агломерационными связями городов, которые могут позитивно и негативно сказываться на реализации регионом экономической политики и соответственно определять экономическое развитие как городов, их агломерации, так и региона [9, с. 177].
И хотя законодательство, регулирующее создание агломераций муниципальных образований в настоящий период отсутствует, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» № 131 - ФЗ позволяет осуществлять преобразования муниципальных образований.
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, а также разделение муниципальных образований (ст. 13 п. 2) закона. Преобразование муниципальных образований осуществляется на основе законов субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с законом № 131 - ФЗ.
Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущих за собой изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами поселений каждого из объединяемых муниципальных образований. При этом существует возможность лишить городской округ статуса в связи с наделением его новым статусом городского поселения (с. 13. п. 7), включив его в состав муниципального района.
Таким образом, существующее законодательство предусматривает возможность придать процессам агломерации законодательную основу.
Формирование агломераций муниципальных образований позволит в некоторой степени устранить существующие противоречия в деятельности органов местного самоуправления; стать одной из форм урегулирования бюджетных отношений; создать более самостоятельные по экономическому и финансовому потенциалу муниципальные образования; использовать их как основу совершенствования местного самоуправления [10, с. 146].
3. Выявление резервов пополнения бюджетов муниципальных образований. Существующая методика выравнивания бюджетной обеспеченности муници-
пальных образований не мотивирует последние к увеличению собственных доходов. Дотации на бюджетную обеспеченность гарантируют муниципальным образованиям доходные и расходные обязательства муниципалитетов по минимальным потребностям и не направлены на развитие последних.
Вместе с тем, у многих муниципальных образований Кемеровской области не все объекты, подлежащие налогообложению, включены в налоговый процесс. Как известно, за муниципальными образованиями законодательно закреплены два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Для того, чтобы выявить насколько муниципальные образования используют свой налоговый потенциал, в октябре 2009 года Губернатором Кемеровской области было принято решение о создании областной комиссии по выявлению на территории региона объектов недвижимости, построенных, но не зарегистрированных в установленном законодательством порядке [11].
Для увеличения доходов местных бюджетов за счет налогообложения неучтенных земельных участков, недвижимого имущества, транспортных средств и т. д. в администрации Кемеровской области был создан комитет по легализации объектов налогообложения [12].
Результаты деятельности комитета по легализации объектов налогообложения показывают, что в муниципальных образованиях региона не весь налоговый потенциал задействован в налоговый процесс (таблица 4).
За три последних года и одиннадцать месяцев текущего 2013 года, как видно из таблицы 4, было выявлено и задействовано в налоговый процесс: 46575 земельных участка; 18655 объектов капитального строительства, включая жилье; предприятий бизнеса (юридические лица и индивидуальные предприниматели) - 42694; квартир сдаваемых в наем без соответствующего оформления - 2340; в областной и местные бюджеты поступило дополнительно 680,0 млн руб., в том числе в местные бюджеты - 503 млн руб., или 74 % от общей суммы до начисленных средств.
Подводя итог выше изложенному, следует отметить, что функционирование муниципальных образований в настоящий период времени зависит не только от объективных обстоятельств (несовершенство законодательства, регулирующего деятельность муниципальных образований; высокое неравенство бюджетной обеспеченности), но и от реализации принципов местного самоуправления за счет более эффективного использования имеющегося налогового потенциала.
Таблица 4
Выявленные и поставленные на налоговый учет объекты налогообложения в Кемеровской области за 2010 - 2013 гг.*
№ п/п Показатели Годы Всего
2010 г. 2011 г. 2012 г. на 01.12.2013 г.
1. Земельные участки, шт. 28248 6378 5531 6418 46575
2. Объекты капитального строительства, включая жилые строения, шт. 4636 6757 3891 3371 18655
3. Предприятий бизнеса (юридические лица и индивидуальные предприниматели), шт. 1861 782 959 667 4269
4. Иные объекты налогообложение (гаражи, садовые участки и др.), шт. 8542 835 842 - 10219
5. Квартиры, сдаваемые в наем, шт. 632 594 347 767 2 340
6. Расчетная сумма доначисленных средств местный и областной бюджеты, млн руб. 166,9 50,3 257,4 155,4 680,0
* Источник: Данные Департамента экономического развития администрации Кемеровской области.
Литература
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. - 2013. -13 декабря. - № 281(6257).
2. Бабун, Р. В. Управление муниципальной экономикой: пособие для муниципальных служащих / Р. В. Ба-бун, З. З. Муллагалеева. - Новокузнецк: НФИ КемГУ, 1999. - 150 с.
3. Европейская Хартия местного самоуправления (СТРАСБУРГ, 15.10.85) / Ратифицирована Российской Федерацией: ФЗ от 11.04.1998 г. - № 53 - ФЗ. - Режим доступа: http//base.garant.ru/2540485
4. Косинский, П. Д. Реформа местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы развития / П. Д. Ко-синский, О. А. Абраменко // Вестник КемГУ. - 2013. - № 1(53).
5. Чупрякова, А. Г. Особенности устойчивого развития сельских территорий промышленного региона / А. Г. Чупрякова, П. Д. Косинский // Региональная экономика: теория и практика. - 2013. - № 22(302).
6. Муниципальные образования Кузбасса: стат. сб. / Кемеровостат. - Кемерово, 2013. - 185 с.
7. Косинский, П. Д. Продовольственная самообеспеченность региона как основа качества жизни населения: автореф. дис. ... д - ра экон. наук / П. Д. Косинский. - Кемерово, 2007. - 50 с.
8. Косинский, П. Д. Управление посткризисным развитием региона / П. Д. Косинский // Региональная экономика: вопросы теории и практики. - 2012. - № 19(250).
9. Муллагалеева, З. З. Теоретико-методологические основы экономической политики городов, образующих агломерацию (на примере городов Юга Кемеровской области): монография / З. З. Муллагалеева, В. А. Шаба-шев. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2009. - 324 с.
10. Косинский, П. Д. Совершенствование местного самоуправления на основе агломераций муниципальных образований: региональный аспект / П. Д. Косинский, В. В. Меркурьев // Проблемы современной экономики. -2013. - № 1(45)
11. Распоряжение губернатора Кемеровской области от 08.10.2009 г. № 159-рг.
12. Распоряжение губернатора Кемеровской области от 26.01.2010 г. № 16-гк.
Информация об авторе:
Наседкин Юрий Сергеевич - кандидат экономических наук, доцент кафедры налогообложения, предпринимательства и права КемГУ.
Yury S. Nasedkin - Candidate of Economics, Assistant Professor atthe Department of Taxation, Business and Law, Kemerovo State University.
Статья поступила в редколлегию 18.12.2013 г.
