CC BY
243
Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 20 (349). Экономика. Вып. 40. С. 23-29.
УДК 342.5 ББК 67.300
ОТРЕШЕНИЕ ГЛАВЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С УТРАТОЙ ДОВЕРИЯ ПРЕЗИДЕНТА КАК МЕРА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В. Н. Прохоров
ФГАОУ ВПО «Северный (Арктический) федеральный университет имени М. В. Ломоносова», Архангельск, Россия
Рассматриваются правовая природа отрешения главы субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ, понятие и признаки конституционно-правовой ответственности. Особое внимание уделяется основанию ответственности как главному отличительному признаку юридической ответственности. Предлагаются различные подходы к реформированию законодательного регулирования указанного института.
Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, юридическая ответственность, отрешение, утрата доверия Президента РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ.
В тексте Конституции РФ не содержится упоминаний о конституционно-правовой ответственности, а в действующем законодательстве не определены составы конституционно-правовых деликтов, система санкций и порядок их применения. Несмотря на это специфика конституционной ответственности является предметом пристального изучения юридической науки, а Конституционный Суд РФ неоднократно использовал данный термин в своих судебных актах, отмечая наличие мер конституционно-правовой ответственности в федеральных законах. К таким мерам многие правоведы относят отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ.
С. В. Нарутто считает отрешение главы субъекта мерой конституционной ответственности, но указывает, что оно также может рассматриваться как реакция государства, мера федерального воздействия на неправомерное поведение высшего должностного лица субъекта РФ [12. С. 570]. В. О. Лучин и Д. А. Липинский отмечали освобождение от должности (прекращение полномочий) глав субъектов РФ как одну из мер конституционно-правовой ответственности [10. С. 400]. Равным образом классифицирует отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ по решению Президента РФ А. А. Кондрашев, дополнительно выделяя особые признаки: степень использования государственно-властного принуждения, характеристику субъекта противоправного деяния, наличие специальной правовой
процедуры применения, а также правовой результат [Там же. С. 401].
В то же время некоторые авторы отмечают, что закрепленные в российском законодательстве меры ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ являются скорее политическими, а не конституционно-правовыми [Там же. С. 425]. В основе таких суждений лежит явное несоответствие данных мер признакам как юридической ответственности в целом, так и специфическим признакам конституционно-правовой ответственности.
Между тем качественная правовая регламентация статуса и деятельности высших должностных лиц субъектов РФ, обеспечивающая соблюдение прав и свобод граждан, защиту от злоупотребления властью, не может существовать без механизма конституционной ответственности, соответствующего закону.
В современной науке отсутствует единое понимание конституционно-правовой ответственности. В рамках настоящего исследования под конституционно-правовой ответственностью понимается установленный нормами конституционного права особый вид юридической ответственности, представляющий собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти [5. С. 30].
Среди признаков, характерных для любого вида юридической ответственности, обычно называют следующие: ответственность предусмотрена действующим законодательством; наступает
за правонарушения при наличии полного его состава; опирается на государственное принуждение; выражается в определенных неблагоприятных для правонарушителя последствиях, лишении его социальных благ; возлагается и реализуется в установленной законом процессуальной форме; осуществляется уполномоченными на то компетентными органами и должностными лицами в строго определенном порядке и в пределах своих прерогатив; правонарушитель наказывается от имени государства [11. С. 404].
Выделяются также специфические признаки конституционно-правовой ответственности:
1. Основанием для применения мер конституционной ответственности является конституционное правонарушение, которое может выражаться в совершении конкретных противоправных деяний (действия или бездействия). Фактическим основанием для наступления конституционной ответственности является нарушение конституционных норм [13. С. 20].
2. К конституционной ответственности привлекают не только органы, которым такое право предоставлено конституционным законодательством (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство, суды и т. д.), но и отдельные граждане (например, в случае обращения в Конституционный Суд) [Там же. С. 21].
3. Конституционным законодательством предусмотрен особый, более сложный порядок привлечения к конституционной ответственности (примером может служить отрешение Президента РФ от должности, когда к участию в этой процедуре привлекаются сразу несколько органов государственной власти) [Там же. С. 22].
4. Субъектами конституционно-правовой ответственности являются лишь те субъекты права, которые обладают конституционными правами и исполняют конституционные обязанности [7. С. 10].
5.Конституционно-правовая ответственность наступает за нарушения норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов, а также законов, других актов, содержащих конституционно-правовую ответственность [Там же].
6. Особый набор функций и целей конституционно-правовой ответственности. Осуществление мер конституционно-правовой ответственности направлено прежде всего на защиту конституционно-правовых отношений, которые в силу своей особой важности и специфики должны поддерживаться в установленном законом порядке. Карательная (штрафная) функция в отношении
субъектов, допустивших недолжное поведение в сфере конституционно-правовых отношений, имеет вторичный характер по отношению к восстановительной функции. Иными функциями конституционно-правовой ответственности являются: организационная (побуждающая субъектов к должному поведению), превентивная (предотвращение возможных конституционных деликтов), регулятивная (закрепление, регулирование общественных отношений, формирование должного поведения субъектов) функции.
7. Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выраженный политический характер. Однако политическая ответственность не является юридической, наступает за нарушение норм нравственности, морали, то есть основанием не является правонарушение. Именно по этому критерию — наличию или отсутствию в качестве основания правонарушения, то есть противоправного деяния — можно разделять политическую и конституционно-правовую ответственность [14. С. 300].
Исходя из этого основной отличительной особенностью конституционной ответственности перед иными видами ответственности следует считать основание ее применения, которое рассматривается в науке неоднозначно.
Если рассматривать широко, то под основание ответственности подпадают нормы не только конституционного, но и других отраслей права. По мнению С. А. Авакьяна, основанием ответственности могут выступить несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата [4. С. 22].
Нельзя не согласиться с тем, что основание конституционной ответственности не должно исчерпывающим образом описывать состав противоправного деяния, как это предусмотрено в уголовном праве. Но, с другой стороны, как замечает В. А. Виноградов, такой подход подвержен критике как открывающий дорогу волюнтаризму, усмотрению и произволу, противопоставлению целесообразности и законности [6. С. 63].
Представляется, что принцип определенности основания ответственности является основополагающим для всего института юридической ответственности в современной правовой системе.
Данный вопрос косвенно был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П суд указал,
что основанием для отзыва главы субъекта РФ может служить лишь его неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке [1]. Конституционный Суд РФ отметил, что без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован как нарушающий предписания Конституции РФ, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.
Фактически тем самым Конституционный Суд РФ ссылается на принцип определенности основания ответственности.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции, действовавшей до 1 июня 2012 г., отрешение главы субъекта РФ могло не иметь иного основания, кроме утраты доверия Президента РФ. Поскольку должностное лицо могло быть отрешено произвольно, не в зависимости от совершения им какого-либо проступка, то отнести данную меру к конституционно-правовой ответственности не представляется возможным.
Федеральными законами от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ и от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ были введены основания для утраты доверия Президента РФ: выявление в отношении главы субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», либо установление в отношении главы субъекта РФ фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и/или пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом
на данную должность. Фактически эти изменения вводят правонарушение как основание для утраты доверия и, соответственно, отрешения от должности.
Состав такого правонарушения специфичен.
Объектом конституционного правонарушения являются общественные отношения, охраняемые и регулируемые конституционным правом. Неправомерные действия (бездействие) глав субъектов РФ могут привести к нарушению отдельных моментов устройства государственной и общественной жизни как соответствующего субъекта федерации, так и всей страны. К объектам можно отнести конституционный строй государства, социальные ценности: человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет РФ, целостность и неприкосновенность ее территории, федерализм, осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и т. д.
Объективная сторона конституционного правонарушения состоит из самого противоправного деяния, его общественно-опасных последствий и причинной связи между ними. Как уже было указано, основание конституционной ответственности не должно исчерпывающим образом описывать состав противоправного деяния. Основным элементом объективной стороны выступает противоправность деяния, выражающаяся в нарушении предусмотренных конституционно-правовых норм.
Стоит отметить, что установленные законом основания утраты доверия Президента РФ содержат внутренние противоречия. Например, формулировка «выявление в отношении главы субъекта РФ фактов коррупции» не только описывает объективную сторону деликта, но и связывает наступление ответственности с выявлением противоправного поведения. При этом в описании основания в виде неурегулирования конфликта интересов такой прием не используется. Представляется правильным, что норма закона должна содержать описание объективной стороны правонарушения, не связывая наступление ответственности с обнаружением или установлением правонарушения третьими лицами.
Важной составляющей объективной стороны правонарушения является наличие отрицательных последствий. Закрепление данной характеристики конституционного деликта создает дополнительные гарантии против необоснованного
отрешения, например, в связи с формальным или незначительным правонарушением. В подтверждение этого можно привести позицию Конституционного Суда РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П о важности установления конституционно значимых тяжких последствий для применения такой меры федерального воздействия, как досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ [2].
К субъектам конституционной ответственности зачастую предъявляются повышенные требования, которые требуют не просто формального соблюдения норм, но и эффективности в работе. Субъекты конституционно-правовой ответственности полномочны принимать решения, затрагивающие интересы региона или всего государства. В таких условиях несвоевременное принятие решений или принятие законных, но неэффективных решений способно нанести громадный ущерб государству и населению. В таких случаях, как полагают Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, можно считать оправданным применение конституционно-правовой ответственности к органам и лицам даже при отсутствии с их стороны формальных правонарушений [8. С. 222]. Данный вывод противоречит сути юридической ответственности и разрушает ее фундамент — основание в виде конституционного деликта,— оставляя лишь политическую и моральную ответственность субъекта.
Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что, как следует из ч. 2 ст. 54 Конституции РФ, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности [1].
Таким образом, особенности правового статуса главы субъекта РФ оказывают сильнейшее влияние на институт его конституционно-правовой ответственности. Тем не менее, это не может изменить такое основополагающее положение, как
основание ответственности в виде правонарушения, поскольку к ответственности привлекается физическое лицо, гражданин, обладающий незыблемыми правами и свободами, гарантированными Конституцией РФ.
Этот же подход применим и к определению субъективной стороны состава конституционного деликта. Такой общепризнанный принцип привлечения к юридической ответственности, как наличие вины, не может быть нарушен лишь в силу специфики правового положения главы субъекта РФ.
Вина субъекта выражается в форме прямого или косвенного умысла или неосторожности. Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин указывают, что более естественно было бы говорить не о «неосторожном» неудовлетворении требований, предъявляемых к деятельности должностного лица, или «неосторожном» отсутствии контроля, а скорее о неполноценности и нерадивости должностного лица, которое допустило в своей деятельности очевидные нарушения [8. С. 118]. Характерно, что позиция данных авторов предусматривает обязательность наличия вины как предпосылки конституционно-правовой ответственности, которая может наступить при формальном отсутствии самого правонарушения.
Правильной представляется позиция Конституционного Суда РФ, в соответствии с которой к основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное.
Практика применения отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ состоит лишь из четырех случаев, ни в одном из которых не было установлено правонарушения в качестве основания отрешения, ни даже отдельного элемента состава правонарушения. Это не позволяет причислить данные меры к конституционно-правовой ответственности.
Напротив, после реформирования института отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ федеральными законами от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ и от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ в качестве основания для утраты доверия были включены конкретные составы правонарушений, что было решающим шагом к приведению института в конституционно-правовое поле.
Тем не менее, многие аспекты конституционной ответственности по такому основанию, как
утрата доверия Президента РФ, до настоящего времени не закреплены или нуждаются в совершенствовании. Не вызывает сомнения необходимость более полного описания в норме закона объективной стороны правонарушений, включая
указание на вредные или опасные последствия таких деяний. Подлежащими правовому регулированию предстают вопросы процессуальной формы установления правонарушений и привлечения к конституционной ответственности.
Список литературы
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» // Рос. газ. 2002. № 69. 17 апр.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "СтройКомп-лект"» // Рос. газ. 2011. № 98. 11 мая.
3. Авакьян, С. А. Государственно-правовая ответственность / С. А. Авакьян // Совет. гос-во и право. 1975. № 10. С. 22-24.
4. Авдеенкова, М. П. Конституционно-правовая ответственность в России : проблемы становления и реализации : дис. ...канд. юрид. наук / М. П. Авдеенкова. М. : Юристъ, 2003. С. 30-31.
5. Виноградов, В. А. Конституционно-правовая ответственность (системное исследование) : дис. ... д-ра юрид. наук / В. А. Виноградов. М. : Юристъ, 2005. С. 63-64.
6. Гошуляк, В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности /
B. В. Гошуляк // Конституц. и муницип. право. 2009. № 24. С. 10-15.
7. Козлова Е. И. Конституционное право России : учебник / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. 4-е изд, перераб. и доп. М. : Проспект, 2007. 340 с.
8. Кондрашев, А. А. Меры конституционно-правовой ответственности в современном конституционном праве : основания классификации и виды санкций / А. А. Кондрашев // Конституц. и муницип. право. 2010. № 7. С. 45-50.
9. Кравец, И. А. Юридические процедуры и политические мотивы реализации мер конституционной ответственности (проблемы и перспективы) / И. А. Кравец // Конституционное право и политика : сб. материалов Междунар. науч. конф., г. Москва, 28-30 марта 2012 г. / отв. ред. д-р юрид. наук проф.
C. А. Авакьян. М. : Юрист, 2012. 450 с.
10. Матузов, Н. И. Теория государства и права : учебник / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М. : Юристъ, 2004. 512 с.
11. Нарутто, С. В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ / С. В. Нарутто // Lexrussica. 2013. № 7. С. 698-705.
12. Несмеянова, С. Е. К вопросу о конституционной ответственности / С. Е. Несмеянова // Конституц. и муницип. право. 2002. № 4. С. 21-24.
13. Шугрина, Е. С. Понятие и элементы конституционно-правовой ответственности в работах академика О. Е. Кутафина // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права : сб. ст., посвящ. 75-летию со дня рождения акад. О. Е. Кутафина / Е. С. Шугрина ; отв. ред. В. И. Фадеев. М. : Элит, 2012. 440 с.
Сведения об авторе
Прохоров Владимир Николаевич — аспирант кафедры конституционного и муниципального права Северного (Арктического) федерального университета имени М. В. Ломоносова, Архангельск, Россия. prokhorov@gks-lf.com
Bulletin of Chelyabinsk State University. 2014. № 20 (349). Law. Issue. 40. P. 23-29.
DISMISSAL OF THE HEAD OF THE CONSTITUENT SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION WITH THE LOSS OF PRESIDENT'S TRUST AS A MEASURE OF CONSTITUTIONAL RESPONSIBILITY
V. N. Prokhorov
Postgraduate student of the chair of constitutional and municipal law of the Northern (Arctic) Federal University named after
M. C. University, Arkhangelsk, Russia. prokhorov@gks-lf.com
The article contains the analysis of the legal nature of the dismissal of the head of the constituent subject of the RF with the loss of President's trust, concept and features of constitutional responsibility. Special attention is given to the main feature of the legal responsibility — base of constitutional responsibility. The author offers different approaches to reforming the legislative regulation of this institute.
Keywords: constitutional responsibility, legal responsibility, dismissal, loss of President's trust, the head of the constituent subject of the Russian Federation.
References
1. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 4 aprelya 2002 g. № 8-P «Po delu o proverke konstitu-cionnosti otdel'nyh polozheniy Federal'nogo zakona "Ob obschih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoy vlasti subjektov Rossiyskoy Federacii" v svyazi s zaprosami Gosudarstvennogo Sobraniya (Il Tumen) Respubliki Saha (Yakutiya) i Soveta Respubliki Gosu-darstvennogo Soveta — Hase Respubliki Adygeya» [The decision of the constitutional Court of the Russian Federation dated April 4, 2002, № 8-P "On the case about the verification of constitutionality of certain provisions of the Federal law "On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation" in connection with requests of the State Assembly (Il Tumen) of the Republic of Sakha (Yakutia) and the Council of the Republic of the State Council — Khase of the Republic of Adygea"] // Ros. gaz. 2002. № 69. 17 apr.
2. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 25 aprelya 2011 g. № 6-P «Po delu o proverke konstitu-cionnosti chasti 1 statyi 3.7 i chasti 2 statyi 8.28 Kodeksa Rossiyskoy Federacii ob administrativnyh pravona-rusheniyah v svyazi s zhaloboy obschestva s ogranichennoy otvetstvennostiu "StroiKomplekt"» [The decision of the constitutional Court of the Russian Federation dated 25 April 2011, No. 6-P "On the case about the verification of constitutionality of part 1 of article 3.7 and part 2 of article 8.28 of the Code of the Russian Federation about administrative offences in connection with the complaint of the society with limited liability "Stroykomplekt"] // Ros. gaz. 2011. № 98. 11 maya.
3. Avakian, S. A. Gosudarstvenno-pravovaya otvetstvennost' [Public liability] / S. A. Avakian // Sovet. gos-vo i pravo. 1975. № 10. S. 22-24.
4. Avdeenkova, M. P. Konstitucionno-pravovaya otvetstvennost' v Rossii : problemy stanovleniya i realiza-cii [Constitutional responsibility in Russia: problems of formation and realization] : dis. ...kand. yurid. nauk / M. P. Avdeenkova. M. : Yuristj, 2003. S. 30-31.
5. Vinogradov, V. A. Konstitucionno-pravovaya otvetstvennost' (sistemnoe issledovanie) [Constitutional responsibility (systematic study): Dis.. Doctor. jurid. Sciences] : dis. ... d-ra yurid. nauk / V. A. Vinogradov. M. : Yuristj, 2005. S. 63-64.
6. Goshulyak, V. V. Teoretiko-pravovye problemy konstitucionno-pravovoy otvetstvennosti [Theoretical and legal problems of constitutional responsibility] / V. V. Goshulyak // Konstituts. i municip. pravo. 2009. № 24. S. 10-15.
7. Kozlova E. I. Konstitucionnoe pravo Rossii [Russian Constitutional law: studies] : uchebnik / E. I. Ko-zlova, O. E. Kutafin. 4-e izd, pererab. i dop. M. : Prospekt, 2007. 340 s.
8. Kondrashev, A. A. Mery konstitucionno-pravovoy otvetstvennosti v sovremennom konstitucionnom prave : osnovaniya klassifikacii i vidy sankciy [Measures constitutional responsibility in the modern constitutional law: the bases of classification and types of sanctions] / A. A. Kondrashev // Konstituts. i municip. pravo. 2010. № 7. S. 45-50.
9. Kravets, I. A. Yuridicheskie procedury i politicheskie motivy realizacii mer konstitucionnoy otvetstvennosti (problemy i perspektivy) [Legal procedures and the political motives of the implementation of measures of the constitutional responsibility (problems and prospects)] / I. A. Kravets // Konstitucionnoe pravo i poli-tika : sb. materialov Mezhdunar. nauch. konf., g. Moskva, 28-30 marta 2012 g. / otv. red. d-r yurid. nauk prof. S. A. Avakian. M. : Yurist, 2012. 450 s.
10. Matuzov, N. I. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law] : uchebnik / N. I. Matuzov, A. V. Mal'ko. M. : Yuristj, 2004. 512 s.
11. Narutto, S. V. Otreshenie vysshego dolzhnostnogo litsa subjekta Rossiyskoy Federacii ot dolzhnosti Pre-zidentom RF [Removal senior official of a subject of the Russian Federation by the President of the Russian Federation] / S. V. Narutto // Lexrussica. 2013. № 7. S. 698-705.
12. Nesmeyanova, S. E. K voprosu o konstitucionnoy otvetstvennosti [On the question of the constitutional responsibility] / S. E. Nesmeyanova // Konstituts. i municip. pravo. 2002. № 4. S. 21-24.
13. Shugrina, E. S. Ponyatie i elementy konstitucionno-pravovoy otvetstvennosti v rabotah akademika O. E. Kutafina // Aktual'nye problemy konstitucionnogo i municipal'nogo prava [Concept and elements of constitutional responsibility in the works of Academician Oleg Kutafin] : sb. st., posvyasch. 75-letiyu so dnya rozh-deniya akad. O. E. Kutafina / E. S. Shugrina ; otv. red. V. I. Fadeev. M. : Elit, 2012. 440 s.
