CC BY
75
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
С.В. Грузин*
Отношения собственности
на природные ресурсы в России:
эволюция государственно-правового регулирования
Испокон веков земля, ее природные ресурсы были одними из основных источников существования человека на земле, обеспечения его жизнедеятельности и удовлетворения его потребностей. Поскольку на заре существования человечества его потребности ограничивались лишь добыванием пищи и обеспечением себя одеждой, то в этот период люди не пытались преобразовать природу, а лишь довольствовались тем, чем их одаривала биосфера. Природные ресурсы были единственным источником материальных благ, ибо все необходимое люди брали исключительно из природной среды. С возникновением человеческого общества и государства и по мере его развития стал усиливаться процесс эксплуатации природы, извлечения из нее различных материалов для обеспечения людей различного рода благами, полученными из окружающей среды, что приводило к неминуемому истощению природных ресурсов и разрушению экосистем.
Указанные выше проблемы поставили перед государством задачу, связанную с регулированием вопросов природопользования с учетом бурно развивающихся имущественных отношений. В связи с этим активно начали складываться отношения собственности, в т.ч. и на природные ресурсы, причем на различных исторических этапах получали распространения различные формы собственности: общинная, княжеская, церковная, государственная, а затем и частная собственность.
Приступая к исследованию проблем, связанных с историческим исследованием государственно-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы, в процессе изучения данного вопроса необходимо прибегнуть к использованию приемов историко-правового исследования, позволяющих осуществить наиболее точную историческую периодизацию указанных отношений. С их помощью возможно членение всего временного массива на отдельные части, качественно отличающиеся друг от друга. Анализ их основных черт создает условия для более полного осмысления содержания изучаемых отношений, специфики правотворчества и реализации права.
В настоящее время в научной литературе предложено множество методологических подходов к проблеме исторической периодизации публично-правового регулирования вопросов природопользования и природоохранной деятельности. Однако большинство из них невозможно использовать для периодизации отношений собственности на природные объекты.
Наиболее полно раскрыть историческую взаимосвязь форм собственности на природные ресурсы в различные исторические периоды можно при применении получившей определенную известность в кругу ученых-юристов теории эколого-правового комплекса. Данная теория детализирует понятия «правовая система» применительно к эколого-правовой сфере1. Отметим, что в состав эколого-правового комплекса входят и различного рода общественные отношения, урегулированные нормами права (правоотношения), объектами которых выступают, в частности:
1) предметы материального мира (окружающая человека природная среда, отдельные природные объекты в первозданном или преобразованном виде и т.д.);
2) общественные отношения, возникающие между субъектами природопользования по поводу владения, пользования и распоряжения объектами окружающей среды;
3) личные неимущественные блага - жизнь, здоровье граждан, которые зависят от состояния окружающей среды и охраняются нормами права;
4) результаты поведения участников экологических правоотношений, которые приводят к определенному воздействию на окружающую среду и ее компоненты или способствуют такому воздействию.
* Адъюнкт кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, старший лейтенант милиции.
Для успешной исторической периодизации эволюции отношений собственности на природные ресурсы целесообразно использовать анализ элементов указанного экологоправового комплекса. При этом необходимо обозначить ряд характеристик, позволяющих более четко детализировать процессы становления и развития форм собственности и их закрепления в нормативно-правовых актах.
Достоин внимания подход к решению этой задачи, предполагающий выделение характеристик с целью периодизации правовой охраны окружающей среды в течение дореволюционного и советского периода развития нашей страны. Такими характеристиками являются:
1) особенности взаимоотношений общества и природы;
2) уровень развития и характер организации производительных сил;
3) потребность в получении природных ресурсов для жизнедеятельности общества, виды используемых природных ресурсов;
4) степень освоенности природной среды, исчерпанности тех или иных видов естественных ресурсов и т.д.2
Представляется, что они могут быть в дальнейшем применены и для исторической периодизации форм собственности на природные ресурсы в указанный период времени.
К указанным выше характеристикам, в зависимости от объекта и цели классификации, могут добавляться и другие. Так, применимо к отношениям собственности на природные объекты, по нашему мнению, могут быть использованы следующие характеристики:
1) особенности взаимоотношений государства и общества по вопросам использования и охраны природных ресурсов;
2) степень и формы участия государства и его органов в процессе регулирования природопользования;
3) характер правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы (публично-правовой или гражданско-правовой);
4) преобладание в правовых нормах, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы, императивных или диспозитивных начал;
5) виды субъектов права природопользования, их права и обязанности по эффективному и рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды;
6) особенности конституционно-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы (данная характеристика применима к исследованию проблем собственности на природные ресурсы в России после 1917 г.).
На основе приведенных характеристик можно осуществить подразделение всего временного массива российской государственности на следующие периоды, имеющие качественно различающиеся значения указанных выше характеристик:
1) ранний допетровский период (до XV в.);
2) поздний допетровский период (XV-XVII вв.);
3) период расцвета абсолютизма (XVIII в.);
4) период кризиса абсолютизма (первые две трети XIX в.);
5) пореформенный и предреволюционный период (последняя треть XIX - начало XX вв.);
6) период экстенсивного развития советского общества (1917 г. - 1960-е гг.);
7) период кризиса советского общества (1970-е гг. - 1991 г.);
8) современный период (после начала 1990-х гг.).
Первым историческим периодом в рассмотренной нами выше классификации является ранний допетровский (К^^ вв.). Он отмечен появлением и развитием различных форм собственности: государственной, светской вотчинной, феодальной, монастырской и церковной, а также появлением зачатков частной собственности на различные природные объекты.
Ранний допетровский период характеризовался сравнительно неразвитым использованием природных ресурсов. Основной формой природопользования было земледелие, а также эксплуатация лесных ресурсов.
Относительно времени появления на Руси государственной собственности на землю, леса, водные объекты и животный мир среди исследователей нет единого мнения. Значительная часть историков полагает, что государственная собственность является первой формой феодальной земельной собственности на Руси. Данную точку зрения обосновывал в начале 1950-х гг. Л.В. Черепин. По его мнению, в Киевской Руси существовала верховная
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
собственность государства на общинные земли, реализовавшаяся путем взимания дани3. Сторонники данной точки зрения относят формирование государственной собственности к IX - X столетиям, времени формирования Древнерусского государства.
Процесс роста вотчин (светских и церковных земель) привел к тому, что к началу второго периода доля государственных земель снизилась почти до 10%4. В конце XV - начале XVI вв. прослеживается отчетливое стремление великокняжеской власти уберечь фонд государственных земель от посягательства светских и церковных вотчинников. К тому же данный период характеризовался интенсивной раздачей государственных земель помещикам. В результате в центральной части России к середине XVI в. государственных земель почти не осталось. Государственное землевладение и в последующее время концентрировалось на окраинных территориях, главным образом на севере Европейской России5.
Таким образом, в допетровской России преобладали три основные формы собственности на землю. Собственниками являлись государство в лице князей, крупные феодалы, и монастыри. Причем в течение различных этапов указанного периода та или иная форма собственности преобладала над остальными. Такой характер прав собственности на природные объекты во многом объяснялся сложившимся в то время порядком организации верховной власти в государстве. Феодальная раздробленность, отсутствие сильной, единой и централизованной верховной власти, постоянные междоусобицы, монголо-татарское иго привели к тому, что природные ресурсы стали средством для политической борьбы князей между собой. Вопросы охраны и эффективного использования земель отодвигались на второй план.
Третьим выделенным является период расцвета абсолютизма. В начале этого временного отрезка наблюдалась активизация хозяйственной деятельности в стране, усиление потребности в материалах военного назначения в условиях постоянно ведущихся войн.
Правление Петра I (1689-1725 гг.) коренным образом изменили сложившуюся ситуацию в системе владения, пользования и распоряжения природными ресурсами страны. Сознавая, что Россия не только не уступает, но и превосходит другие страны обилием природных богатств, Петр I решил, что государство должно заставить «подданных работать, привлекая их к этому всеми средствами. Наше русское государство пред иными землями преизобилует и потребными металлами и минералами, которые до настоящего времени без всякого прилежания искали»6.
Законодательное закрепление отношений собственности на природные ископаемые нашло отражение в указе от 10 декабря 1719 г. «Привилегия о рудах и минералах». В данном указе закреплялось преобладание государственной собственности на недра и землю, закреплялось также право собственности за частными землевладельцами, подробно описывалось, что, «хотя Россия богата рудами и минералами, но доныне к их разработке преступали чересчур медленно», притом не столько «по невежеству», сколько «из опасения, дабы рудокопные заводы, егда с них добытая прибыль, будет от них, заводчиков, отняты б небыли»7. Горные предприятия в конечном итоге должны были перейти в собственность казны, но право их эксплуатации предоставлялось тому, кто окажется в состоянии его осуществить.
Особое место в системе пользования природными богатствами занимали леса, поскольку они были необходимы царю для постройки флота. Это способствовало изданию строжайших лесоохранительных законов: леса, годные для использования в кораблестроении, было запрещено рубить под страхом смертной казни. Усиление публично-правовых начал регулирования отношений собственности на природные ресурсы привело к тому, что вопросы, связанные с разработкой и использованием многих из них, были отнесены к исключительному ведению государственных органов.
В правление Анны Иоанновны в 1738 г. под началом Генерал-Берг-директора К.А. фон Шемберга была образована комиссия для обсуждения вопроса «как выгоднее содержать заводы, казною или частными людьми»8. Принятое решение сводилось к тому, что «полезнее отдать, как старые, так и новые казенные заводы охочим людям в компанию»9. Также заводчики получили большие наделы земли для добычи руды. Принятый Берг-регламент повысил земельную ренту в пользу землевладельцев и тем самым подтвердил законность их имущественных прав на недра10.
В это время особое внимание уделялось вопросам государственного регулирования отношений по поводу владения, пользования и распоряжения животным миром. Так, 17 июля 1763 г. был принят первый российский закон об охоте11. Данный закон закреплял ведущую роль государство в регулировании вопроса пользования объектами животного мира путем установления норм и ограничений по охоте, а также санкции за нарушения указанных норм.
Наметившаяся тенденция на ослабление роли государства в отношениях собственности на природные ресурсы сохранилась и в правление Екатерины II, которая, мнению М.Н. Мартынова, сделала шаг к «капиталистическим», т.е. общегражданским правовым отношениям12. 28 июня 1782 г. был издан «Манифест о распространении права собственности владельцев земли на все произведения земли, на поверхности и в недрах ее содержащихся»13. Положения указанного манифеста заметно расширяли права частных собственников земли по владению, пользованию и распоряжению своими земельными участками. К тому же полное право собственности частного владельца на землю отныне должно было распространяться не только « на одну поверхность земли», но и на «в самых недрах той земли и в водах, ему принадлежащих, на все сокровенные минералы и произращения, и на все делаемое из этого металла»14.
Государству предоставлялось лишь право сбора налогов с производств, действительно приносивших прибыль. Таким образом, вышеуказанный Манифест разрушил государственную монополию права собственности на недра. Следует отметить, что характер реформ Екатерины II, проводимый ею во всех сферах деятельности государства, в т.ч. и в отношениях собственности на природные ресурсы, носил сугубо либеральный характер, что нашло отражение в законодательных актах данного периода. Большинство законов и манифестов императрицы способствовали развитию гражданско-правовых начал, в т.ч. и в отношениях собственности на природные ресурсы.
Первые две трети XIX в. были отмечены попыткой развития и кодификаций законодательства, регулирующего вопросы права природопользования. Государство активно вмешивалось в процесс использования природных объектов, ограничивая потребление и использование природных ресурсов, находящихся на грани исчезновения. Истощение ресурсов животного мира поставило перед государством задачу усиления их правовой охраны. Закон от 11 сентября 1803 г. существенно ограничил право рыбной ловли в Северном Прикаспии и устье Волги15. Особое внимание государство уделяло вопросам пользования водными объектами, издав ряд законодательных актов, запрещающих засорение рек в городах промышленными предприятиями.
Следующим является пореформенный и предреволюционный период (вторая половина XIX - начало XX вв.). Со второй половины XIX в. произошло значительное изменение отношений собственности на природные ресурсы на Урале, а также в других регионах России, связанное с масштабным процессом основания российских и иностранных акционерных компаний, законодательной основой которых стало Положение о компаниях на акциях от 6 декабря 1836 г.16 Распространение акционерных компаний, особенно с иностранным участием, не всегда благотворно сказывалось на правовом регулировании отношений собственности на природные ресурсы, заставляя правительство России ужесточать ряд норм в отношении пользования иностранцами природными богатствами страны. В связи с этим Комитет министров пришел к выводу, что в соответствии с указом от 14 марта 1887 г. недвижимость за пределами городских поселений, включая землю и ее недра, не должны находиться под управлением иностранцев. Данному периоду присущи многие новые черты функционирования государственно-правового механизма регулирования отношений прав собственности на природные объекты. Так, наряду с развитием частноправовых начал в области природопользования усилилось действие публично-правовых принципов как реакция на угрозу утраты многих природных объектов и перемещение их под контроль частных иностранных компаний.
Период экстенсивного развития советского общества (1917 - 1960-е гг.) характеризовался коренным изменением общественно-политического и экономического строя. Важность природных ресурсов для новой власти и их стратегическое значение определялась тем, что одними из первых декретов первого советского правительства были декреты, касающиеся установления прав государственной собственности на землю, леса и другие природные ресурсы. В частности, Декрет «О земле» от 8 ноября 1917 г. полностью отменял право частной собственности: земля не могла быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду, ни каким-либо образом отчуждаема. Вся земля, какая бы она ни была (государственная, удельная, монастырская, посессионная и т.д.) отчуждалась безвозмездно и обращалась во всенародное пользование всех трудящихся на ней17. Ст. 3 Конституции РСФСР 1918 г. закрепляла национализацию земли, лесов, недр и вод.
Ограничение права собственности на природные ресурсы и установления монопольного государственного контроля над использованием природных ресурсов
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
получило свое закрепление и в Конституции СССР 1936 г. «Земля, ее недра, воды, леса, заводы, фабрики, шахты, рудники, железнодорожный, водный и воздушный транспорт, банки, средства связи, организованные государством крупные сельскохозяйственные предприятия (совхозы, машинно-тракторные станции и т.п.), а также коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах являются государственной собственностью18. Причем социалистическая собственность могла иметь либо форму государственной собственности, либо колхозно-кооперативной.
Следует отметить, что в рассматриваемый нами период с принятием Конституции Советского государства государственно-правовое регулирование отношений владения, пользования, распоряжения природными ресурсами было дополнено конституционноправовым их регулированием, которое регламентировалось нормами, закрепленными в Основном законе страны.
В Конституции СССР от 28 октября 1977 г., принятой в рамках периода кризиса советского общества, под государственной собственностью понималось «общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности». Земля, ее недра и другие природные ресурсы находятся в исключительной собственности государства19.
Данное конституционное закрепление исключительности государственной собственности на природные ресурсы нашло свое отражение в основных нормативно правовых актах регулирующих вопрос пользования природными ресурсами20.
В Конституции 1977 г. было впервые введено понятие «народ». Именно он был объявлен субъектом, которому принадлежит власть, а также единственным собственником национальных богатств России, включая и природные ресурсы. Однако иные положения данной Конституции не позволяли в полной мере считать народ полноправным собственником природных ресурсов в России. В частности, в Конституции сохранялись положения о классовости общества, идея диктатуры пролетариата была преобразована в идею о ведущей роли рабочего класса.
Указанный период обнажил все недостатки административно-командной системы управления социально-экономической жизнью в стране, в т.ч. в сфере использования и охраны основных богатств государства, природных ресурсов страны. Государственная собственность, которая декларировалась как общенародная, превратилось в собственность бюрократическую, доходы от использования природных богатств не всегда шли на повышение благосостояния рядовых граждан, к тому же значительно снижалась эффективность управления общенародной собственностью на природные ресурсы, являющейся одной из основных задач государства и его органов.
Назревшая необходимость коренных реформ во всех сферах жизнедеятельности привела к целому ряду нововведений, направленных на демократизацию всех сторон жизни в стране. В правовой сфере это выразилось в принятии в 1989 г. ряда поправок к Конституции РСФСР 1977 г. Так, решением Съезда народных депутатов РСФСР от 9 декабря 1992 г. в ст. 3 Конституции Российской Федерации были внесены изменения, чем закреплялись следующие формы собственности на природные ресурсы: государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга), муниципальная, частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая собственность)21 .
Произошедшие изменения, касающиеся отношений собственности на природные ресурсы, нашли свое отражение в Конституции России 1993 г. Так, ч. 2 ст. 8 Конституции России закрепляет многообразие форм собственности (частной, государственной, муниципальной), которые в равной мере охраняются и защищаются государством. В ч. 2 ст. 9. Конституции России указывается, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной формах собственности. Таким образом, современный период, характеризуется плюрализмом форм собственности на природные ресурсы, который проявляется в равенстве условий реализации государственной и частной собственности, в их равной охране и защите.
В течение многих веков российской истории в отношениях в сфере собственности на природные ресурсы сочетались два метода (публично-правового и гражданско-правового) регулирования данной области общественных отношений. Допетровский период,
характеризовавшийся распределением собственности на природный ресурсы между тремя крупными собственниками (княжеской властью, крупными феодалами и церковью), привел к фактическому «увяданию» государственной собственности на природные объекты как самостоятельного государственно-правового института. Лишь эпоха царствования Петра I вернула государству утраченные позиции. Установление жесткого централизованного регулирования данной сферы отношений привело к концентрации значительной части природных ресурсов в руках государства. При этом сохранялась частная инициатива в сфере разведки и разработки природных ископаемых. Однако уже со второй половины XVIII в. наблюдается тенденция повышения значимости имущественных прав частных лиц на природные ресурсы. Ярким законодательным примером тому могут служить вышеупомянутые акты Екатерины II, предоставлявшие большие права частным лицам по разработке и добыче природных ресурсов на всей территории государства. По сути, данные акты разрушили существовавшую до этого монополию государственной собственности на недра, притом что государство сохраняло за собой право вмешательства в процесс природопользования, осуществляемый частным собственником.
В Советской России была ликвидирована частная собственность, в т.ч. и на все виды природных ресурсов. Осуществлялось тотальное вмешательство государства во все экономические отношения, было провозглашено монопольное право собственности государства на природные ресурсы и доходы от их использования и продажи.
Таким образом, отношения собственности на природные ресурсы носят цикличный характер, в которых не всегда удается установить паритет между государственным и частным началами в их использовании и потреблении. Развитие отношений собственности на природные объекты зачастую зависят от социально-политической направленности деятельности государства, в т.ч. в правотворческой области, уровня производительных сил и производственных отношений, уровня правовой культуры общества в целом.
1 См: Соболь И.А. Право. Экономика. Урбанизация. СПб., 1999. С. 41 - 67.
2 См: Лукьянцев В.П. Очередько В.П. Сальников В.П. Соболь И.А. Общество и природа в дореволюционной
России: правовой анализ. СПб., 2003. С. 49.
3 См: Черепин Л.В. Основные этапы формирования феодальной собственности на Руси (до XVII века) // Вопросы
истории. 1953. № 4. С. 54.
4 См: Аграрная история Северо-Запада России: Вторая половина XV в. - начало XVI в. Л., 1971. С. 333.
5 См: История крестьянства СССР. Т. 2. Крестьянство в период раннего и развитого феодализма. М., 1990. С. 368
- 373.
6 См: Князьков С.А. История русской земли. Очерки из истории Петра Великого. СПб., 1914. С. 321.
7 См: Павленко Н.И. Развитие металлургической промышленности России в первой половине XVIII в. М., 1953. С. 104-106.
8 См: Указ от 31 мая 1738 г. // ПСЗ. I № 7589.
9 См: Указ от 16 июня 1738 г. // ПСЗ. I. № 7600.
10 См: Мартынов М.Н. Привилегия о рудах и минералах 1719 года // Вопросы истории. 1957. № 4. С. 139.
11 См: Лукьянцев В.П. Очередько В.П. Сальников В.П. Соболь И.А. Указ. соч. С. 75.
12 См: Мартынов М.Н. Указ. соч. С. 140.
13 См: Законодательство Екатерины II. М., 2002. С. 403.
14 См: Манифест о распространении права собственности владельцев земли на все произведения земли, на поверхности и в недрах ее содержащихся // Законодательство Екатерины II. М., 2002. С. 404.
15 См: Лукьянцев В.П. Очередько В.П. Сальников В.П. Соболь И.А. Общество и природа в дореволюционной России: правовой анализ. СПб., 2003. С. 77.
16 См: Шепелев Л.Е. Акционерные компании в России. Л., 1973. С. 34.
17 См: Чистяков А.И. Конституция РСФСР 1918 г.: Учебное пособие. М., 1984 . С. 53.
18 См. ст. 6 Конституции СССР 1936 г. // СПС «Гарант» 2005 г.
19 См: Конституция и законы СССР. М., 1983. С. 62.
20 См: «Основы земельного законодательства СССР» от 13 декабря 1968 г., «Основы законодательства СССР о недрах» от 9 июля 1975 г., «Основы водного законодательства СССР» от 10 декабря 1970 г., «Основы лесного законодательства СССР» от 17 июня 1977 г. // Конституция и законы СССР. М., 1983. С. 115-180.
21 См: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России: Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 4061 - 1 // Российская газета. 1993. 12 января.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
