CC BY
166
государственное и муниципальное управление
УДК 34 34.03 34.038
отношение государственных служащих к исполнению запретов, установленных законодательством
Владимир иВАноВич АВдиЙСКиЙ, доктор юридических наук, профессор, декан факультета «Анализ рисков и экономическая безопасность» Финансового университета (Москва) E-mail: [email protected]
Анатолий Викторович иВАноВ, доктор социологических наук, профессор кафедры «Экономика и финансы оборонного комплекса» Финансового университета (Москва) E-mail: [email protected]
оЛЕг ВАСильЕВич кузнецов, доктор экономических наук, профессор, директор по дополнительному профессиональному образованию Финансового университета (Москва) E-mail: [email protected]
Аннотация. На основе результатов социологических опросов федеральных гражданских служащих рассматривается динамика их отношения к запретам, установленным федеральным законодательством для государственной гражданской службы. Выявлена динамика их мнений по поводу применения федерального законодательства о противодействии коррупции в части запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы. Определены причины нарушения таких запретов. Сформулированы предложения для федеральных государственных органов по совершенствованию федерального законодательства относительно противодействия коррупции в части запретов, связанных с государственной гражданской службой в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный гражданский служащий, запрет для государственных гражданских служащих, коррупция, федеральное законодательство.
The relation of civil servants to execution of the ban established by the legislation
VLADIMIR I. AVDIYSKY, S.J.D., professor, dean of the Risk Analysis and Economic Security Faculty, Financial University
(Moscow, Russia)
E-mail: [email protected]
ANAToLY V. IVANoV, Doctor of Science (Sociology), professor of the Economy and Finance of Defense Industry Department, Financial University (Moscow, Russia) E-mail: [email protected]
oLEG V. KUZNETSoV Doctor of Economics, professor, director of Additional Professional Education Department, Financial University (Moscow, Russia) E-mail: [email protected]
Abstract. Based on results of sociological polls of federal civil servants dynamics of their relation to the ban established by the federal legislation for the public civil service is considered. Dynamics of their opinions concerning application of
the federal legislation on corruption counteraction regarding the ban connected with passing of the public civil service is revealed. Causes of infringement of such ban are defined. Offers for federal public authorities on improvement of the federal legislation concerning corruption counteraction regarding the ban connected with the public civil service of the Russian Federation are formulated.
Keywords: civil servant, corruption, federal legislation, interdiction for the civil servants.
Специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус, определяющий их права, обязанности, ограничения и запреты. В целях совершенствования законодательства по противодействию коррупции при прохождении государственной службы важное значение имеет анализ его применения в федеральных государственных органах. Поэтому анализ применения законодательства по противодействию коррупции вообще [1, с. 97; 2], а также запретов в частности, возможен. Однако можно констатировать, что «многие из запланированных антикоррупционных мер, содержащихся в различных нормативных правовых актах, не носят комплексного характера. Основная причина заключается в том, что такие меры были предложены без проведения глубокого анализа норм действующего законодательства» [3].
Основу для анализа составляют федеральное законодательство1 и указы Президента Российской Федерации2. Их назначение — обеспечить
1 См.: Федеральные законы Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 16,17); от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; 03.12.2012 № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"»; от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»; от 07.05.2013 № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"».
2 См.: указы Президента Российской Федерации от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции»; от 02.04.2013
эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов; установить препятствия возможным злоупотреблениям в среде государственных служащих; создать условия для эффективной служебной деятельности; гарантировать соблюдение государственными служащими прав и свобод граждан.
В этой связи необходима системная работа по выявлению и законодательному оформлению существующих в федеральных государственных органах некоторых практик и их институциона-лизации на федеральном уровне. Данный вывод соотносится с результатами состоявшейся 20 ноября 2013 г. в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ конференции по теме «Государственная служба: новое качество служебных отношений»3.
Определенный интерес для совершенствования законодательства в этой области представляют результаты социологического опроса4 федеральных государственных гражданских служащих, проходящих повышение квалификации в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации. В анкетировании участвовали 80 гражданских служащих 30 министерств, служб и агентств. Анализ распределения гражданских служащих по категориям и группам должностей, образованию, полу, стажу на гражданской службе и занимаемой должности позволяет считать выборочную совокупность
№ 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"»; от
02.04.2013 № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"».
3 См.: материалы конференции «Государственная служба: новое качество служебных отношений» (Совместно с ОЭСР, Минэкономразвития России и Минтрудом России), состоявшейся в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 20 ноября 2013 г.
4 Социологический опрос проведен профессором А.В. Ивановым 14-15 ноября 2013 г.
Таблица 1
степень актуальности проблем, связанных с применением законодательства
о противодействии коррупции
Оценка степени актуальности Доля согласившихся с оценкой,%
2011 г. 2013 г.
Проблема актуальна 80,0 55,0
Не знаю, трудно ответить 7,8 20,0
Нет, вряд ли ее проблему можно назвать актуальной 12,2 25,0
Таблица 2
Причины, способствующие нарушению запретов, связанных с прохождением гражданской службы
П/п Причина нарушения запретов Доля респондентов, указавших причину,%
2011 г. 2013 г.
1. Слабая организация работы по противодействию коррупции 20,0 6,3
2 Низкая эффективность деятельности органов государственного
' управления
3 Низкое качество подбора и расстановки кадров на руководящие должности
4 Низкий уровень ответственности за совершение коррупционных действий
5. Низкий уровень оплаты труда гражданских служащих
6 Несовершенство законодательной базы по противодействию
. коррупции
репрезентативной, т. е. результаты исследования можно распространять на всю генеральную совокупность госслужащих.
Основной целью социологического опроса федеральных государственных гражданских служащих было обобщение их мнений о проблемах применения федерального законодательства по противодействию коррупции в части ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы, а также определение причин их нарушений и выработка на их основе предложений по совершенствованию законодательства в части ограничений и запретов для государственных гражданских служащих. Результаты социологического опроса позволили сформулировать вывод о том, что гражданские служащие неоднозначно оценивают важность данной проблемы. Актуальной ее считают более половины опрошенных (55%), т.е. каждый второй гражданский служащий. В то же время каждый
7,8 7,5
18,9 7,5
11,1 20,0
41,1 56,3
1,1 2,4
четвертый гражданский служащий (25%) не считает исследуемую проблему актуальной, а 20% вообще не высказали своего мнения.
Аналогичный опрос с такой же выборкой был проведен в сентябре 2011 г. О степени актуальности проблем, связанных с применением законодательства о противодействии коррупции в части запретов при прохождении государственной гражданской службы, свидетельствуют данные, представленные в табл. 1.
Сравнение первичных данных двух социологических опросов (2011 и 2013 гг.) показывает, что число лиц, для которых данная проблема актуальна, уменьшилось с 80% в 2011 г. до 55% в 2013 г.
Социологические опросы гражданских служащих (2011 и 2013 гг.) позволили выявить некоторую динамику причин, способствующих нарушению запретов в процессе прохождения ими гражданской службы (табл. 2).
Таблица 3
оценка гражданскими служащими степени реализации запретов, связанных с прохождением гражданской службы (%)
П/п Содержание запрета Реализуется в полной мере Реализуется в основном Не реализуется Затрудняюсь ответить
1. Участие на платной основе в деятельности коммерческих организаций 32,5 27,5 7,5 32,5
2. Замещение должностей в случае избрания или назначения на государственную должность 38,8 31,3 5,0 25,0
3. Замещение должностей в случае избрания на выборную должность в органе местного самоуправления 26,3 21,3 - 52,5
4. Замещение должностей в случае избрания на оплачиваемую выборную должность 27,5 12,5 - 60,0
5. Осуществление предпринимательской деятельности 33,8 32,5 10,0 23,8
6. Приобретение ценных бумаг 28,8 22,5 10,0 38,8
7. Быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе 27,5 22,5 2,5 45,0
8. Получение вознаграждений:
• подарков 23,8 30,0 16,3 30,0
• денежных вознаграждений 38,8 18,8 13,8 28,8
• ссуды 36,3 13,8 12,5 37,5
• услуги 31,3 15,0 12,5 41,3
• оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и пр. 36,3 15,0 12,5 36,3
9. Выезд за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц 37,5 21,3 5,0 36,3
10. Использование (не связанное с исполнением должностных обязанностей) средств материально-технического или иного обеспечения 30,0 25,0 16,3 28,8
11. Разглашение сведений конфиденциального характера 33,8 30,0 7,5 28,8
12. Публичные высказывания в средствах массовой информации в отношении деятельности государственных органов и их руководителей 46,3 23,8 7,5 22,5
13. Принятие наград, почетных и специальных званий иностранных государств без письменного разрешения представителя нанимателя 37,5 15,0 5,0 42,5
14. Использование преимуществ должностного положения для предвыборной агитации 30,0 13,8 5,0 51,3
15. Использование должностных полномочий в интересах политических партий 30,0 11,3 7,5 51,3
16. Создание в государственном органе структуры политических партий 33,8 11,3 15,0 40,0
17. Прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора 25,0 16,3 8,8 50,0
18. Вхождение в состав попечительских или наблюдательных советов 23,8 20,0 5,0 51,3
19. Занятие (без письменного разрешения представителя нанимателя) оплачиваемой деятельностью 26,3 28,8 7,5 37,5
Таблица 4
оценка результатов применения законодательства по противодействию коррупции в части запретов для гражданских служащих
П/п Мнение (оценка) респондента Доля респондентов, давших такую оценку,%
2011 г. 2013 г.
1. Результаты есть, и значительные 1,1 1,2
2. Имеются некоторые результаты
3. Все остается, как было
4. Результаты слишком незначительны, чтобы их заметить
5. Результатов нет, коррупция растет
6. Затрудняюсь ответить
Интерес для совершенствования законодательства о противодействии коррупции представляет выявленная по результатам опроса гражданских служащих оценка знания ими федеральных законов и президентских указов о противодействии коррупции в части запретов, связанных с государственной гражданской службой. Согласно результатам опроса более 80% гражданских служащих хорошо знают Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», особенно ст. 16 и 17 (ограничения и запреты, связанные с гражданской службой), и лишь 15% с этим законом просто знакомы. От 10 до 15% знают в полном объеме следующие федеральные законы: «О противодействии коррупции» (от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ); «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ); «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»» (от 07.05.2013 г. № 102-ФЗ).
13.3 27,5
24.4 13,8 41,1 21,2 18,9 28,8 1,2 7,5
Респонденты сообщили, что знают в полном объеме следующие указы Президента Российской Федерации:
• «О мерах по противодействию коррупции» (от 19.05.2008 г. № 815) -18, 8% респондентов;
• «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»» (от 02.04.2013 г. № 310) - 18,8%;
• «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (от 18.03.2009 г. № 559) - 17,5%.
Значительный интерес для совершенствования законодательства по противодействию коррупции имеет оценка гражданскими служащими реализации на практике запретов, связанных с прохождением гражданской службы (табл. 3).
Данные социологического опроса гражданских служащих, приведенные в табл. 3, свидетельствуют о том, что в представляемом ими ведомстве не реализуются на практике в полной мере следующие запреты для гражданских служащих: участие на платной основе в деятельности коммерческих организаций; осуществление предпринимательской деятельности; приобретение ценных бумаг; получение вознаграждений - подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов; выезд за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц; не связанное
Таблица 5
Меры, которые следует принять для повышения эффективности законов о противодействии коррупции в части запретов для госслужащих
П/п Содержание предложения Доля респондентов, согласных с предложением,%
2011 г. 2013 г.
1. Наделение кадровых подразделений дополнительными полномочиями в части контроля по выполнению запретов и ограничений для гражданских служащих 20,0 -
2. Ужесточение уголовных наказаний за нарушение запретов, связанных с гражданской службой 26,7 18,5
3. Совершенствование законодательства Российской Федерации и нормативных и правовых актов в области дальнейшего развития государственной службы 24,4 8,8
4. Реорганизация структуры органов исполнительной власти 8,9 13,8
5. Поощрение добровольных информаторов о фактах коррупции 2,2 3,8
6. Обеспечение понимания всеми госслужащими, что данное явление губительно для отечественной экономики 1,1 3,8
7. Повышение денежного содержания госслужащих до достойного уровня 10,0 48,8
8. Не ответили 1,1 2,5
Другие меры
5,6
с исполнением должностных обязанностей использование средств материально-технического или иного обеспечения; публичные высказывания в средствах массовой информации в отношении деятельности государственных органов и их руководителей; принятие наград, почетных и специальных званий иностранных государств без письменного разрешения представителя нанимателя; использование преимуществ должностного положения для предвыборной агитации; использование должностных полномочий в интересах политических партий; создание в государственном органе структуры политических партий; прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора; занятие без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью.
В табл. 4 приведены мнения гражданских служащих о результатах применения законов, регулирующих деятельность органов государственной власти по противодействию коррупции в части запретов, связанных с государственной гражданской службой за последнее время.
Данные табл. 4 свидетельствуют о том, что в 2013 г. более 50% (каждый второй) опрошенных гражданских служащих негативно
оценивают результаты применения федерального законодательства. Сравнивая данные социологических опросов, следует отметить, что за год в 2 раза увеличилась доля лиц, позитивно оценивающих такие результаты (с 14,4% в 2011 г. до 28,7% в 2013 г.). Уменьшилось число респондентов, негативно оценивающих результаты (с 60,0 до 50,0%). Почти в 2 раза уменьшилось число ответов «результаты слишком незначительны, чтобы их заметить». Выросла (с 18,9 до 28,8%) доля лиц, утверждающих, что «результатов нет, коррупция растет». Таким образом, значительная часть опрошенных госслужащих не удовлетворены результатами применения органами государственной власти федерального законодательства по противодействию коррупции вообще, и в части запретов в частности.
Меры, которые, по мнению опрошенных, следует принять для повышения эффективности законов о противодействии коррупции в части запретов для госслужащих, представлены в табл. 5.
Если в 2011 г. в качестве меры по противодействию предлагалось наделить кадровые подразделения дополнительными полномочиями по противодействию коррупции (20,0%), то в 2013 г. этой меры в предложениях нет. В 1,5 раза уменьшилось число тех, кто предлагает
ужесточить уголовное наказание за нарушение запретов, связанных с гражданской службой, почти в 3 раза сократилось число лиц, предлагающих меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации, нормативных и правовых актов, связанных с развитием государственной службы.
Кроме того, выявлен рост по следующим мерам (табл. 5):
• реорганизация структуры органов исполнительной власти;
• поощрение добровольных информаторов о фактах коррупции;
• обеспечение понимания всеми госслужащими, что данное явление губительно для отечественной экономики;
• повышение денежного содержания госслужащих до достойного уровня.
По результатам социологических опросов были выявлены предложения гражданских служащих по применению законодательства в части ограничений и запретов для гражданских служащих по нижеследующим направлениям.
В области законодательства. Совершенствовать законодательство, нормативные правовые акты, которые направлены на противодействие коррупции в части запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы; повышать престиж государственной гражданской службы и чувство ответственности госслужащих за качество выполняемой ими работы, усиливать понимание важности этой работы для блага государства и граждан; принять федеральный закон, позволяющий увеличить денежное содержание гражданских служащих, особенно специалистов и обеспечивающих специалистов; рассмотреть вопрос о целесообразности представления государственными служащими деклараций о доходах в налоговые органы, что позволило бы усилить контроль за доходами и имуществом госслужащих.
В области ограничений и запретов на гражданской службе. Усилить персональную ответственность руководителей по применению законодательства о противодействии коррупции в органах государственной власти. Ограничения и запреты не должны стать основной мерой по противодействию коррупции, следует создавать условия для благоприятного материального и духовного состояния гражданских служащих.
В области профессиональной служебной деятельности. Усилить персональную ответственность гражданских служащих в случае выявления фактов коррупции или злоупотребления служебным положением. Снизить бюрократические барьеры на всех уровнях государственного управления. Обеспечить контроль за исполнением принятых решений, программ, контрактов по срокам и качеству выполнения; по результатам контроля должны быть выработаны соответствующие предложения и рекомендации.
На основе полученных данных можно сделать следующие выводы.
1. Гражданские служащие в основном знают федеральное законодательство и ведомственные нормативные правовые акты в части запретов, а также механизм и процедуру их применения в конкретной служебной ситуации.
2. Необходимо отладить процедуры морального и материального вознаграждения лиц, проявляющих антикоррупционное поведение.
3. Целесообразно с учетом имеющихся практик совершенствовать федеральное законодательство с целью формирования института «заявителей» по фактам коррупции и склонению гражданских служащих к коррупционному поведению.
4. Следует разработать нормативные правовые акты и методические рекомендации по практической реализации ограничений и запретов, изложенных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Литература
1. Сараев Н.В. О некоторых вопросах применения законодательства России о противодействии коррупции //Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С.76-79.
2. Молчанов С. В., Спектор А. А., Туманов Э. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». М.: Юркомпания, 2009. 136 с.
3. Пресняков М. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. № 3. С. 54-62.http://www. hr-portal.ru/.
