CC BY
40
Ю.Л. Шульженко *
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ НАУКА ГОСУДАРСТВЕННОГО
ПРАВА ПЕРИОДА БУРЖУАЗНОЙ РЕСПУБЛИКИ В РОССИИ
Для анализа данной проблематики особое значение имеет установление важнейших факторов, которые оказали влияние на состояние и развитие науки русского государственного права в интересующий нас период. В связи с этим следует отметить, что буржуазная республика в России просуществовала всего около восьми месяцев. Она возникла в результате скоротечной Февральской революции 1917 г., основным следствием которой стало падение монархии, просуществовавшей в России несколько столетий.
Русская буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. была лишь первым, робким шагом на пути к прогрессу. Предшествовавшие ей забастовки и революционные выступления рабочих, крестьянские восстания, волнения в армии и на флоте привели к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. 17 октября 1905 г. был издан царский Манифест об усовершенствовании государственного порядка, провозгласивший неприкосновенность личности, свободу совести, слова, собраний, союзов, предоставление Государственной думе законодательных прав, причем указывалось, что никакие законы не могут приниматься без одобрения Государственной думой. 20 февраля 1906 г. вышел акт об учреждении Государственной думы, а 20 апреля 1906 г. Николай II утвердил Основные государственные законы.
Казалось, что вызревшая к началу XX в. идея конституционного ограничения монархии стала реализовываться. Однако дальнейшие события показали, что сам Николай II и правящая верхушка ничего не предпринимали для реального осуществления нового конституционного законодательства. Точнее всех это
Заместитель директора Института государства и права РАН, заведующий сектором теории конституционного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Труды Института государства и права 5
Российской академии наук № 3/2011
положение осветил С.Ю. Витте, который писал: «Манифестом 17 октября не внесено никакого изменения в основу нынешнего государственного строя, и государь император по-прежнему остается неограниченным владыкой».
Все последующие годы вплоть до Февральской революции характеризуются нарастанием острейших противоречий в первую очередь в базисе - между развивающимися капиталистическими отношениями и оказывающими активное сопротивление остатками феодализма. Серьезным препятствием для демократических преобразований стала и сложившаяся надстройка, прежде всего усеченная в известной мере конституционная монархия. Следовательно, острейшие противоречия между нарождающимся капитализмом и сохранившимися, активно сопротивляющимися пережитками феодализма стали основной причиной Февральской революции 1917 г. Губительную роль сыграло участие России в Первой мировой войне. Бездарная экономическая, военная политика, проводившаяся в ее годы, привела к крупным военным поражениям, разрухе, страданиям и ожесточению народа.
Обветшалый самодержавный строй пришел в вопиющее противоречие с жизненными интересами всего народа. Создалась ситуация, когда верхи уже не могли управлять по-прежнему, а низы не хотели жить по-старому1.
Революция в Петрограде началась 25 февраля 1917 г., а уже через два дня, 27 февраля, Николай II издал указ о перерыве в заседаниях Государственной думы и Государственного совета до апреля. В этот же день Совет Министров в полном составе подал в отставку, а депутаты Думы создали Временный комитет Государственной думы для поддержания порядка и государственности из 11 членов во главе с крупным помещиком-монархистом М.В. Родзянко. Вечером того же дня Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, опиравшийся на вооруженных рабочих и солдат, заявил, что он ставит своей основной задачей
1 Более подробно о причинах Февральской революции см.: Солженицын А.И. Размышления над Февральской революцией. М., 2007. С. 79-94. 6
организацию народных сил и борьбу за окончательное упрочение политической свободы и народного правления в России.
В эти же горячие дни конца февраля - начала марта в повестку дня стал вопрос об отрешении от престола Николая II. Это произошло 2 марта 1917 г. в г. Пскове, куда к царю прибыли депутаты Думы Гучков и Шульгин. Царь самолично отрекся от престола в пользу брата Михаила Романова, но последний принял решение в том лишь случае воспринять верховную власть, если такова будет воля великого народа, который через своих представителей в Учредительном собрании установит образ правления и новые основные законы государства.
Итак, Россия перестала быть монархией (она рухнула в течение трех дней фактически без сопротивления), но еще не объявила себя республикой. Высшим органом государственной власти стало Временное правительство, сформированное в ночь на 2 марта в результате переговоров Временного комитета Государственной думы с исполкомом Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов.
Республика строилась в наисложнейших условиях. Глубокий кризис охватил все стороны социально-экономической жизни страны. Россия продолжала быть одним из основных действующих лиц в Первой мировой войне. Между тем не только в тылу, но и в действующей армии началось брожение, стала разваливаться воинская дисциплина. Это было следствием приказа № 1 Петроградского Совета. Приказ санкционировал создание выборных солдатских комитетов, что привело к переходу фактической военной власти к солдатским комитетам, к выборному началу в армии. Солдаты самовольно смещали офицеров, выбирали на их место начальников из своей среды. Крепкая русская армия стала терять свою силу, на ряде фронтов понесла крупные военные поражения, огромные людские потери. Не лучше обстояло дело в политической области. Долгое время была не ясна сама возникшая форма правления. Лишь 1 августа 1917 г. Временное правительство принимает постановление под названием от «Временного правительства», в котором Россия впервые официально провозглашается республикой. Однако об этом говорилось кратко, вскользь: «Временное правительство объявляет, что
государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику»2. Это запоздалое решение вызвало много споров по поводу того, с какого времени наша страна стала буржуазной республикой. Мы придерживаемся позиции тех авторов, которые считают, что такой она стала с момента падения монархии, т.е. с начала марта 1917 г.
Весь период существования республики - это период острейшей борьбы различных политических сил, политических партий. Сразу же после победы фактически почти бескровно буржуазно-демократической революции не только в центре, но и на местах сложились две государственные власти в лице Временного правительства и его органов на местах и Советов рабочих и солдатских депутатов. Такое переплетение двух властей получило наименование двоевластия. Но чаще всего было просто безвластие, поскольку во многих регионах огромной России ни одна из властей не имела реальной власти, а тем более механизмов ее осуществления.
Временное правительство было высшим законодательным и исполнительным органом. За 236 дней своего существования оно не создало четкой программы демократических преобразований, отвечающей интересам народа. Исходя из того, что оно временное, не считало себя вправе начинать какие-либо коренные реформы до созыва Учредительного собрания; по многим животрепещущим вопросам, например о земле, отделывалось лишь лозунгами; продолжало непопулярную войну; постоянно затягивало принятие важнейших государственно-правовых решений; было нестабильным (состав его менялся четыре раза) и нелегитимным. Вместе с тем под давлением революционно настроенных масс и либерально-демократического движения реорганизовало некоторые политические институты старой государственной машины. Так, царская полиция была заменена «народной милицией», были упразднены жандармерия и Управление по печати (цензура), образованы новые органы - Эконо-
2 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9 Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / Отв. ред. О.И. Чистяков. М., 1994. С. 129.
8
мическое совещание, Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления.
Следует отметить установление Временным правительством свободы слова, свободы печати, равноправия солдат с гражданами, отмену значительной части реакционных царских законов, амнистию по всем политическим и религиозным делам. Наряду с реформированием общей судебной системы была восстановлена система административной юстиции.
Перманентное откладывание созыва Учредительного собрания и решения вопроса о земле, продолжение войны, бесконечная болтовня вместо жесткого и неуклонного проведения в жизнь демократических планов и лозунгов свидетельствовали о слабости Временного правительства, лишали его поддержки широких трудящихся масс.
Советы рабочих и солдатских депутатов. Они стали создаваться уже в ходе Февральской революции и выполняли роль органов вооруженного восстания, осуществляли определенные властные функции. Советы пользовались значительной поддержкой рабочих и солдат. Их организационное оформление произошло 27 февраля 1917 г., когда был создан Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов. Вслед за Петросоветом по всей России стали образовываться Советы. Как уже говорилось, буржуазное Временное правительство во главе с князем Львовым было создано 2 марта 1917 г. в результате переговоров и соглашения Временного комитета Государственной думы с Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов. Почему же Петросовет, захвативший власть и опиравшийся на рабочих и солдат гарнизона, добровольно передал власть буржуазному Временному правительству?
В советской исторической и юридической литературе, в учебниках ответ на этот вопрос был однозначным: захват государственной власти буржуазией стал возможным потому, что лидерами Петросовета были «соглашатели» - эсеры и меньшевики, которые добровольно высказались за образование буржуазного правительства. Подчеркивалось только, что это стало возможным потому, что гигантская мелкобуржуазная волна за-
хлестнула все, подавила сознательный пролетариат не только своей численностью, но и идейно.
Все это имело место. Действительно, в Петросовете было не более 40 большевиков-ленинцев. Но главное состояло в том, что подавляющее большинство русских рабочих и солдат, совершивших революцию в Петрограде, все еще верили Государственной думе и членам ее Временного комитета. Хотя почти весь петроградский гарнизон перешел на сторону восставшего народа, в то же время войска стояли «за Государственную думу». Туда шли десятки делегаций и даже целые воинские части; они приходили приветствовать Государственную думу и именно в ней видели новую власть. В контексте сказанного особенно убедительно звучит свидетельство А.И. Деникина: «В этот решительный день (27 февраля. - Ю.Ш.) вождей не было, была одна стихия... Центром политической жизни страны стала Дума... Никто другой не мог стать во главе движения. Никто другой не мог получить доверия страны и такое быстрое и полное признание верховной властью, как власть, исходившая из недр Государственной думы»3.
К моменту Октябрьской революции в стране насчитывалось 1429 Советов различного уровня, т.е. в 25 раз больше, чем в 1905 г.4 Деятельность Советов особенно активизировалась после приезда из Швейцарии в Россию В.И. Ленина и выдвинутой им программы перехода от буржуазно-демократической революции к революции социалистической под лозунгом «Вся власть Советам!». Вместе с тем до июля 1917 г. Советы в большей или меньшей степени сотрудничали с Временным правительством, поддерживали его. Положение изменилось после 3 июля 1917 г., когда большевики предприняли попытку вооруженного восстания в Петрограде, которое было подавлено верными Временному правительству войсками. Это был конец двоевластия, конец мирного развития революции. Эсеры и меньшевики отходят от
3 Деникин А.И. Очерки русской смуты. Крушение власти и армии. Февраль - сентябрь 1917 г. М., 1991. С. 111-112.
4 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / Отв. ред. О.И. Чистяков. С. 32.
10
лозунга «Вся власть Советам!», от советской демократии, вступают в коалицию с буржуазными либеральными партиями, поддерживают Временное правительство. Однако уже осенью 1917 г., после подавления корниловского мятежа, повсеместно активизировалась большевизация Советов, которые в дальнейшем становятся органами подготовки и осуществления Октябрьской революции.
Можно говорить и о третьей политической силе, которая начала складываться в конце лета 1917 г., в лице земств. Вместе с тем их борьба за власть во многом носила зачаточный характер и была весьма проблематичной. Создаваемые в земствах и городах органы поддерживали Временное правительство и проводимую им политику. Следовательно, о какой-либо реальной власти земств говорить не приходится.
Отметим и тот факт, что предпринимались реальные попытки перехвата власти той или иной стороной вооруженным путем - восстание под руководством большевиков в Петрограде 3 июля 1917 г.; корниловский мятеж в конце августа 1917 г. Все это не способствовало стабилизации власти в стране.
Все указанные выше факторы оказали решающее влияние на состояние и развитие науки русского государственного права в период буржуазной республики, которая к этому времени достигла достаточно высокого уровня. Ее представляли в первую очередь крупнейшие отечественные ученые - государствоведы мирового уровня - В.М. Геесен, Б.А. Кистяковский, Ф.Ф. Ко-кошкин, С.А. Корф, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде, К.Н. Соколов, В.М. Устинов и др. Они придерживались различных взглядов, были членами различных партий. Но их объединяло то, что они были патриотами, беспокоились за судьбу России, отдавали все силы поиску наиболее оптимального выхода из сложившейся в стране ситуации - путем демократизации российского общества.
Особенностью науки русского государственного права в период с марта по ноябрь 1917 г. была ее теснейшая связь с законодательной практикой, на которую она оказывала огромное влияние. Крупнейшие ученые-государствоведы принимали активное, решающее участие в разработке, проведении в жизнь
важнейших правовых актов в составе Особых совещаний при Временном правительстве - Юридическом; разработке проекта Положений о выборах Учредительного собрания; по реформе местного управления и самоуправления. В состав Особой комиссии по составлению проекта Основных законов Российской республики при Юридическом совещании вошли такие гранды науки русского государственного права, как Н.И. Лазаревский (председатель комиссии), В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Б.Э. Нольде. Особое совещание по подготовке проекта Положения о выборах Учредительного собрания возглавил известный ученый-юрист Ф.Ф. Кокошкин. Руководителем всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии был назначен профессор Н.Н. Авинов.
25 мая 1917 г. состоялось первое заседание Особого совещания по подготовке Положения о выборах в Учредительное собрание. Первоначально в его состав входили 64 человека. В дальнейшем он расширялся. За период деятельности Совещания в его работе приняли участие более 110 назначаемых и приглашенных членов5. Особая роль здесь была отведена ученым-юристам, специалистам в области государственного (конституционного) права. Среди них В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Б.Э. Нольде, Н.И. Лазаревский. В состав Совещания вошли и делегаты национальных групп отдельных регионов, армий, флота, партий, различных общественных организаций.
Рабочими структурами Совещания стали его комиссии, в которых велась детальная проработка вопросов. Комиссий было несколько: об условиях осуществления активного и пассивного избирательного права, о системе избирательного права, о технической подготовке выборов, об избирательных списках и их обжаловании, о выборах в армии и флоте, о выборах на окраине страны и др. Именно эти комиссии сыграли основополагающую роль в разработке проекта Положения о выборах Учредительного собрания. Они готовили доклады, которые затем выносились на обсуждение всего состава Совещания. Проект разрабатывался
5 См.: Знаменский О.Н. Всероссийское учредительное собрание. Л., 1976. С. 126. 12
и принимался по отдельным разделам и главам. 20 июля 1917 г. Временное правительство утвердило лишь гл. ^У первого раздела Положения.
Месяцем раньше, 14 июня 1917 г.6, Временное правительство приняло постановление о сроке выборов в Учредительное собрание7. В нем устанавливался срок созыва Учредительного собрания 30 сентября 1917 г. и его выборов - 17 сентября 1917 г. Составление избирательных списков возлагалось на органы волостного и городского местного самоуправления, избранные на основании всеобщего, равного, прямого, тайного голосования. В научной литературе, по-видимому, исходя из сложной ситуации в Петрограде, предлагалось провести Учредительное собрание в Москве. Вот как об этом, например, высказывался В.М. Устинов: «Для того чтобы работа Учредительного собрания шла без всяких помех и препятствий, необходимо, чтобы оно было созвано в Москве, а не в Петрограде. Только в Москве Учредительному собранию может быть обеспечена полная свобода и ненарушаемость его работы на благо России»8.
Временное правительство 11 сентября 1917 г. утверждает гл. У^Х первого раздела и раздел второй данного акта, Наказ о применении раздела первого; 23 сентября утверждаются третий раздел, заключительные положения, Инструкции по применению Положения о выборах, расписание количества членов Учредительного собрания по отдельным избирательным окру-гам9. 23 сентября 1917 г. Особое совещание по подготовке про-
6 Вестник Временного правительства. 1917. 15(28) июня. № 80/126.
7 См.: постановление Временного правительства об утверждении раздела II Положения о выборах Учредительного собрания // Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и воспоминаниях современников / Под ред. Ю.А. Веденеева, И.Б. Борисовой. М., 2009. С. 242-243.
8 Устинов В.М. Учредительное собрание. М., 1917. С. 11.
9 СУ. 1917. Отд. 1. № 251. Ст. 1801, 1802; № 253 Ст. 1810; № 242. Ст. 1657.
екта Положения о выборах в Учредительное собрание закрывается как выполнившее свою задачу10.
В результате глубокой научной проработки Особым совещанием был подготовлен правовой акт достаточно высокого уровня. В нем нашли свое отражение все важнейшие достижения мировой науки, науки русского государственного права того времени. В значительной мере он был более демократичен по сравнению с аналогичными избирательными законами зарубежных государств. Статья 1 Положения о выборах в Учредительное собрание установила, что оно «образуется из членов, избранных населением на основе всеобщего, без различия пола, и равного избирательного права посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начала пропорционального представительства». В ст. 3 особо отмечалось, что правом участия в таких выборах «пользуются российские граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнилось 20 лет. Заметим, что в таких развитых странах, как Англия, Германия, Франция, ряде штатов США женщины не имели избирательного права. Возрастной ценз был выше (например, Германия, Испания - 25 лет, Англия, Италия - 21 год). В России отменялись различные цензы - имущественный, грамотности, оседлости, ограничения по религиозному и национальному принципу. Избирательное право предоставлялось военнослужащим.
Права участия в выборах лишались умалишенные, глухонемые, находящиеся под опекой, осужденные к лишению свободы, каторжным работам, ссылке и несостоятельные должники, военнослужащие-дезертиры. В ст. 10 говорилось, что «члены царствовавшего в России дома не могут ни избираться, ни быть избраны в Учредительное собрание».
Для организации и проведения выборов создавалась многоуровневая система избирательных комиссий - Всероссийская, окружные, столичные, уездные и городские. Составление избирательных списков возлагалось на городские и поселковые управы, на волостные земские управы по принадлежности.
10 См: постановление Временного правительства о закрытии Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание // СУ. 1917. Отд. I. № 242. Ст. 1681.
14
Устанавливалось, что выборы в Учредительное собрание осуществляются путем подачи голосов за один из заявленных кандидатских списков. Такой список направлялся в окружную комиссию группами избирателей не позднее чем за 30 дней до дня выборов. Каждый из кандидатских списков должен содержать подписи не мене 1000 лиц, обладающих активным избирательным правом. Группа, которая заявляла кандидатский список, была обязана указать своего представителя, избранного ею для сношения с окружной комиссией и участия в ее работе. Голосование производилось путем подачи избирательных списков (бюллетеней). Оно проводилось в помещении, предоставляемом городской, поселковой или волостной земской управой в распоряжение участковой избирательной комиссии (избирательный участок).
Выборы должны были длиться три дня. Результаты выборов, подсчет голосов первоначально осуществлялся участковыми избирательными комиссиями, о чем составлялся соответствующий протокол, который далее с иными документами направлялся в уездную или городскую избирательную комиссию. Протокол заседания последней вместе с протоколами участковых избирательных комиссий передавался в окружную избирательную комиссию, которая на основании представленных протоколов осуществляла общий подсчет голосов, поданных по всему избирательному округу за каждый из заявленных кандидатских списков; а затем общее количество членов Учредительного собрания, подлежащих избранию в данном округе, распределялось между заявленными списками пропорционально числу голосов, поданных во всем округе за каждый из этих списков. Положение допускало некоторые исключения из общего порядка выборов. Так, в ряде округов, например Закаспийском и Якутском, армейских подразделениях, действующих во Франции и Балканах, выборы должны были проводиться по мажоритарной системе; в ряде окраин России допускалось продление сроков голосования, голосование шарами, другими знаками. Особый порядок выборов предполагался в армии и на флоте. Все это должно было обеспечить подлинно демократический харак-
тер выборов и дать возможность проявления свободного волеизъявления наибольшему числу избирателей11.
В сентябре - октябре 1917 г. принимаются иные правовые акты по обеспечению наиболее эффективного, демократического проведения выборов в Учредительное собрание: например, постановления Временного правительства от 10 сентября 1917 г. об отпуске из казны 6 млн руб. на первоначальные мероприятия по проведению таких выборов; от 14 сентября о составе уездных избирательных комиссий; от 10 октября об осуществлении избирательных прав российским населением Финляндии; от 10 октября об участии в выборах казачьих войсковых частей; от 17 октября о дополнении ст. 51 Наказа о применении раздела первого Положения о выборах в Учредительное собрание, касающейся избирательных участков избирательных округов Туркестана12.
Существенный вклад внесли ученые-юристы в деятельность Особого совещания по реформе местного самоуправления и управления под председательством С.М. Леонтьева, начавшего свою работу 25 марта 1917 г. Это Совещание подготовило ряд правовых актов, ставших основой реформирования, организации и деятельности органов местного самоуправления России в демократическом направлении. Существенной новеллой данной реформы была организация земских учреждений на всей территории России (ранее они действовали лишь в 43 губерниях), четкое определение на законодательном уровне системы местного управления. Суть данной реформы нашла свое лаконичное выражение в записке Главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел13. Она заключалась в ликвидации разделения государственной и самоуправленческой властей на местном уровне путем преобразования органов государственного территориального управления в органы само-
11 См.: Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и воспоминаниях современников. С. 19.
12 СУ. 1917. Отд. 1. № 239. Ст. 1660; № 236. Ст. 1633; № 262. Ст. 1905; № 270. Ст. 1977, 1981.
13 См.: Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. Пг., 1917. С. 23.
управления, передаче такому самоуправлению на местах всей полноты власти. Роль центральной государственной власти сводилась к контролю и надзору за законностью деятельности местного управления, осуществляемого специальными представителями центрального правительства, субсидированию местных органов власти. Система органов местного управления представлялась следующим образом: 1) губернские земства и выделенные на правах губернских земств крупные города (300 и более тыс. жителей); 2) уездные земства и выделенные на правах уездных земств средние города (50 и более тыс. жителей); 3) волостные земства, мелкие города (менее 5 тыс. жителей) и мелкие муниципальные единицы в городах с населением свыше 5 тыс. жителей. Поселковые, порайонные (единицы внутри городов) и сельские управления ограничивались решением исключительно местных хозяйственных задач, если им не передавался ряд полномочий государственного управления по решению наделенных правами государственной власти органов самоуправления. Результатом реформирования, как отмечалось в научной литературе, стало превращение земского, городского самоуправления в аппарат государственного управления, которому передавалась вся полнота власти на местах.
Значительную работу провели Юридическое совещание, Особая комиссия по составлению проекта Основного закона Российской республики. Первыми в конце сентября - начале октября 1917 г. были подготовлены Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании, а также Проект формы издания законов при Учредительном собрании14. Они характеризуются в научной литературе в качестве «малой конституции»15. Предусматривался временный порядок организации исполнительной власти до принятия основных законов (конституции) в стране. Такая власть возлагалась на временного президента Российской республики, избираемого сроком на один год Учредительным собранием. Предва-
14 См.: Учредительное собрание. 1918 г. Стенограммы. М., 1991. С. 44.
15 См.: Кудинов О.А. Проект Основных законов Российской республики 1917 г., разрабатывавшийся Юридическим совещанием при Временном правительстве // Политика и право. 2003. № 12. С. 98.
рительно рассмотрение дел, разрешаемых президентом, и объединение отдельных министерств должно было осуществляться Советом Министров.
Достаточно плодотворной была работа Особой комиссии по составлению проекта Основных законов Российской республики, однако закончить эту работу ей не удалось, поскольку Комиссия была разогнана большевиками. Целью комиссии была подготовка проектов статей Основного закона, объяснительных записок к ним. Рассмотрение этих документов проходило в условиях весьма острой и вместе с тем продуктивной дискус-сии16. Комиссия исходила из того, что разработку самой конституции должно осуществлять Учредительное собрание. А документы, подготовленные Комиссией, будут использованы депутатами Учредительного собрания - членами той комиссии, которая реально займется разработкой Основных законов17. При этом Н.И. Лазаревский подчеркивал, что следует учитывать тот факт, что рассматривать эти вопросы будут не только профессионалы, но и лица, не вполне подготовленные18. Таким образом, деятельность Особой комиссии в целом носила рекомендательный, справочный характер.
Реально Особая комиссия смогла обсудить лишь пять из 18 титулов. Прежде всего, по ее мнению, в основу конституции, которую выработает Учредительное собрание, должны быть положены следующие начала: принцип народного верховенства; широкое развитие местного самоуправления; признание, обеспечение широкой индивидуальной свободы граждан19.
Структура конституции четко не была определена (деление на разделы и главы). Констатировались ее разбивка на статьи -приблизительно 200 и перечень урегулирования вопросов в следующей последовательности: 1) Декларация прав гражданской
16 См.: Вестник права. 1917. № 20; Красный архив. Т. III. 1928; ЦГФ РФ. Ф. 1799. Оп. I. L Д. 9. Л. 48-49; Ф. 1792. Оп. I. Д. 4. Л. 107-109. Д. 7; Учредительное собрание. 1918. Стенограммы. М., 1991.
17 См.: Красный архив. 1928. Т. III. С. 131.
18 См.: Рубинштейн Н.Л. К истории Учредительного собрания. М.; Л., 1931. С. 30.
19 См.: Вестник права. 1917. № 20. С. 412 - 413.
свободы. Принципы, могущие быть положенными в основу конституции (принципы народного суверенитета, полное самоопределение народностей); 2) гарантии прав гражданской свободы. Исключительные положения; 3) принципы федерализма, автономии и государственного единства; 4) государственный и местные языки; 5) народное представительство; двухпалатность. Иммунитет, содержания членов палат, совместимость с государственной службой. Сессия, роспуски, конституцирование, публичность; 6) президент республики. Способ избрания, функции, ответственность; 7) организация судов, независимость их и несменяемость. Военные и специальные суды. Административные суды; 8) армия; 9) организация администрации. Министры, их значение. Ответственность министров. Отношение к палатам; 10) Сенат, его отношение к административным и судебным постановлениям; 11) Совет министров; 12) бюджет, займы, налоги; 13) финансовый контроль; 14) международные сношения, договоры; 15) компетенция законодательных учреждений; 16) порядок пересмотра конституции. Гарантии конституции; 17) печать, герб, знамя; 18) подданство, натурализация20. Таким образом, страна могла бы получить реальный правовой акт, имеющий ранг конституции. В нем были закреплены важнейшие институты реального, практического конституционализма.
Комиссией были рассмотрены проекты документов о порядке пересмотра Основных законов. Один из них исходил из двухпалатной структуры парламента и носил достаточно жесткий характер. В соответствии с ним инициатива пересмотра принадлежала обеим палатам, которые принимали решение по данному вопросу большинством голосов каждой из них. Для самого пересмотра предусматривалось совместное собрание двух палат, которое принимало окончательное решение большинством в 2/3 голосов. Другой порядок решения вопроса о пересмотре конституции основывался на повышении ответственности парламента, ограничении в определенной степени его все-сильности в данной области - в том случае, если палата большинством в 2/3 голосов поставит вопрос о необходимости пере-
20 Рубинштейн Н.Л. Указ. соч. С. 125-126.
смотра всей конституции или отдельных ее частей, то следующим шагом является роспуск палаты, т.е. парламента21. Схема весьма жесткая, нетрадиционная.
Значительных трудов в области русского государственного права, анализирующих политическое, государственно-правовое положение в стране в марте - октябре 1917 г., издано не было. Авторы ограничивались, как правило, небольшими брошюрами, статьями в периодических изданиях. В центре внимания ученых были вопросы, связанные главным образом с подготовкой новой конституции России, созывом Учредительного собрания и прежде всего порядком его избрания. Отметим здесь работы В.В. Водовозова «Учредительное собрание» (1917 г.); В.М. Гес-сена «Учредительное собрание и выборы в него» (1917 г.); Б.Э. Нольде «Учредительное собрание и его задачи» и «Национальный вопрос в России» (1917 г.) Н.К. Соколова «Учредительное собрание» (1917 г.); В.М. Устинова «Учредительное собрание» (1917 г.); две публицистического плана брошюры В.В. Веселовского «Земство и его новое устройство» (1917 г.), «Самоуправление и демократия» (1917 г.), посвященные реформе местного самоуправления в России. Из крупных изданий назовем работы С.А. Корфа «Федерализм» (2-е изд., 1917 г.), А.Г. Палиенко «Форма государственного устройства и управления» (1917 г.), В.М. Устинова «Монархия и республика» (1917 г.) и «Учение о народном представительстве» (Т. 3. Ч. I, 1917 г.), но в них не затрагивались проблемы государственного права периода март - ноябрь 1917 г.
Кроме указанных работ, следует выделить монографию В.М. Гессена «Основы конституционного права» (1917 г.). Работа в целом носит общетеоретический характер и в большей степени тяготеет к теории государства и права. Автор широко использовал сравнительно-правовой метод исследования. Монография состоит из шести глав. В ней всесторонне и глубоко проанализированы такие крупные вопросы, как абсолютная монархия и конституционное государство, теория народного предста-
21 См.: Скрипилев Е.А. Всероссийское Учредительное собрание. М., 1982. С. 166-167.
вительства, конституционная монархия, избирательное право, двухпалатная система, министерская власть. Для нас важно отметить, что в данной работе исследование указанных крупных вопросов ведется через призму конституционного правового государства.
Сразу же после Февральской революции увидело свет последнее, четвертое издание курса Н.И. Лазаревского «Русское государственное право. Т. I. Конституционное право». Особый интерес для нас представляет авторское предисловие к книге. Именно в нем весьма лаконично отражена сложность политической ситуации в России в марте - октябре 1917 г., определенная растерянность, неясность того, что станет с российским государством в будущем. Это во многом отражало позицию значительной части населения, и прежде всего интеллигенции, научной интеллигенции того периода. В предисловии дается общая характеристика труда, излагается позиция Н.И. Лазаревского о его практическом и теоретическом значении. Автор пишет: «Когда революция 27 февраля положила конец тому порядку вещей, который был создан законами 1905-1906 гг., эта книга печаталась. Каков будет тот государственный строй, который создаст Учредительное собрание, сейчас сказать нельзя, но во всяком случае ясно, что он не будет воспроизведением того, что называлось «обновленным строем». Между тем настоящая книга заключала в себе детальное изложение Основных законов 1906 г., Учреждений Государственной думы и Учреждений Государственного совета. Подробный анализ этих законов имел существенное значение для русского юриста, когда эти законы были действующим русским правом. Теперь, когда они отошли в историю, догматическое их изучение утратило свое значение, а потому настоящая книга в ее целом, как учебник, уже перестала служить своей цели. Но та часть книги, которая заключает в себе общее учение государственного права, не связана с какой-либо определенной формой правления и представляющая научный
интерес, могла быть выпущена сейчас. Она нуждается лишь в
22
нескольких оговорках, которые мы и выделяем ниже» .
Следует также отметить, что, несмотря на такой своего рода критический подход Н.И. Лазаревского к своему труду, последний представляет собой серьезное, глубокое исследование государственной России и вносит весомый вклад в развитие отечественной науки государственного права. Между тем многие содержащиеся в нем положения, выводы остаются актуальными и в наши дни как в теоретическом, так и в практическом плане.
В рассматриваемый период отечественными учеными-юристами был высказан ряд идей и предложений, касавшихся дальнейшего развития теории государственного права. Так, К.Н. Соколов характеризовал конституцию государства как «особый закон, излагающий основные начала его устройства и носящий название основного или фундаментального, или конституционного закона, или статуса, или хартии»23. Четко подчеркивается верховенство основного закона, обязанность его неукоснительного соблюдения всеми: «Конституционный закон может быть отменен или заменен только конституционным же законом. Если незаконное распоряжение правительства и незаконное постановление суда вызывают неодобрение и протест, то аналогичное отношение к себе вызывает антиконституционное законодательство. Только полное и беспредельное верховенство конституции завершает и упрочивает правовой порядок в государстве. ...Общество может правильно работать только при условии соблюдения всеми, и рядовыми его членами, и лицами, облеченными какими-либо общественными полномочиями, пра-
24
вил, предусмотренных в уставе» .
Обратим внимание на еще одно сформулированное этим ученым определение конституции, отражающее демократические веяния, в котором подчеркивается ее роль в деле привлечения народа к управлению государством, ее связь с конституционным, правовым государством: «Под конституцией обыкно-
22 Предисловие // Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. Вып. I. 4-е изд. Пг., 1917.
23 Соколов К.Н. Учредительное собрание. Пг., 1917. С. 3.
24 Там же. С. 5-6.
22
венно разумеют не всякий основной закон, устанавливающий какой бы то ни было государственный порядок, а только такой основной закон, который в той или иной степени привлекает народ к участию в отправлении государственной власти. В этом более тесном и точном смысле слова конституцией называется закон, устанавливающий в государстве основные начала свободного, правового или конституционного государства»25. В определенной степени аналогичный характер имело и определение В.В. Водовозова, в котором подчеркивался характер конституции как основного закона, его верховенство в правовой иерархии: «Конституция есть основной закон, определяющий основы
государственной жизни и в силу этого господствующий над
26
всеми другими законами» .
Одной из проблем было наполнение новой конституции России, в частности, нормативной регламентацией устройства, компетенции и взаимоотношений органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Так, по мнению К.Н. Соколова, наряду с установлением, закреплением формы государственного строя, прав и свобод граждан, «в конституции России должны быть выражены основные начала организации и взаимоотношения высших органов законодательной власти и правительства, определены отношения между государством и церковью и так или иначе установлены границы самостоятельности отдельных частей Российского государства в целом»27. В.М. Устинов наряду с закреплением в Конституции нерушимых прав русских граждан и способов их охраны; формы правления; порядка создания законов; назначения, увольнения, привлечения к ответственности и суду министров; устройства судов указывал на обязательное определение в ней устройства управления местными делами в волостях, уездах, городах, губерниях, с тем чтобы это управление было всецело в руках местных выборных людей, и не зависело от петроградских чиновников, как было до 28
революции» .
25 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 7.
26 Водовозов В.В. Учредительное собрание. Пг., 1917. С. 9.
27 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 26.
28 Устинов В.М. Указ. соч. С. 13.
Каких-либо развернутых характеристик формы правления в России в период с марта по ноябрь 1917 г. мы не встречаем. Обращает на себя внимание лишь подход К.Н. Соколова: «Политический режим, в условиях которого мы живем, и имеющий в своей основе идею народовластия, сознательно сделан «анонимным». Вся организация правительственной власти является в полном смысле этого слова временной. Ее единственное предназначение заключается в том, чтобы ведать государственными делами до того момента, когда из рук полномочного Учредительного собрания Россия получит законное, постоянное правительство»29. Здесь подчеркивается лишь неопределенность формы правления, временность, ее переходный характер. В материалах Особой комиссии по составлению проекта Основных законов Российской республики мы также не находим четких, положений о форме правления в будущей России. Но их анализ дает возможность сделать следующий вывод: это будет республика с сильной президентской властью.
В центре внимания была проблематика, связанная с созывом и работой Учредительного собрания. К.Н. Соколов характеризовал его как законного выразителя народной воли, имеющего
30
право вывести страну из этого переходного состояния . Еще более яркую роль отводил Учредительному собранию В.М. Гес-сен. В его созыве, работе ученый видел своего рода подвиг, спасение страны, ее обновление: «Чем скорее закончит свое дело Учредительное собрание, тем лучше для России. Последний день Учредительного собрания, благополучно совершив свой подвиг, будет первым днем исторического бытия обновленной демократической и свободной России»31.
Особый упор делался на настоятельную необходимость создания ответственной перед Учредительным собранием сильной правительственной власти во главе с президентом, независимых и несменяемых судов. По мнению Б.Э. Нольде, «не федерация, не управление через комитет парламента, а испытанная система
29 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 22.
30 Там же.
31 Гессен В.М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг., 1917. С. 22.
24
через ответственные министерства, с президентом во главе русского государства». При этом подчеркивалось, что речь идет
32
«совершенно категорически о президенте, а не о монархе» . С точки зрения В.М. Гессена, «для того, чтобы правительственная власть была правомерной властью, необходимо поручение этой власти самостоятельному органу, осуществляющему ее через посредство министров, политически ответственных перед Учредительным собранием. Избрание временного главы государства, блюстителя правительственной власти, должно быть первым актом Учредительного собрания; следующим актом должно быть утверждение независимости суда и несменяемости судей»33. В.М. Гессен был ярким противником Советов, сторонником их устранения с политической арены. «Наряду с Учредительным собранием не может быть места таким суррогатам государственной власти, как Советы крестьянских, рабочих и сол-
34
датских депутатов», - отмечал он .
Много споров велось о порядке избрания Учредительного собрания, прежде всего по поводу избирательных цензов. Особенно это касалось женщин, военных. Ученые были здесь единогласны - это активнейшая часть населения России, и предоставление избирательных прав этим категориям суть отражение демократизма общества. Приведем в качестве аргументации две точки зрения. В.М. Гессен: «В большинстве избирательных систем, построенных на началах всеобщего избирательного права, мы встречаемся также с цензом пола - то есть устранением женщин от участия в выборах. Доказывать теоретическую и практическую недопустимость подобного ценза значило бы ломиться в открытую дверь. В отношении к выборам в Учредительное собрание вопрос этот, во всяком случае, является окончательно решенным, и женщины будут на тех же основаниях участвовать в выборах, как мужчины»35; В.В. Водовозов: «Вели-
32 Нольде Б.Э. Учредительное собрание и его задачи. Речь в собрании граждан г. Ранненбург Рязанской губернии 14 августа 1917 г. Пг., 1917. С. 26.
33 Гессен В.М. Указ. соч.
34 Там же.
35 Там же. С. 4-5.
кая русская революция 1917 года в этом отношении внесла очень существенные изменения. Армия приняла в ней самое деятельное участие, и в армии находится цвет страны. Лишить армию права голоса - значит лишить его наиболее активные, наиболее деятельные, наиболее передовым образом настроенные слои населения, - а это на исход выборов отзовется самым печальным образом. Поэтому солдат и офицеров, по крайней мере, находящихся в тылу, лишать голоса никоим образом нельзя, -это совершенно ясно»36.
Обобщая изложенное выше, следует сказать, что русские государствоведы подчеркивали, что сами по себе выборы в Учредительное собрание - всеобщие, прямые, равные, с предоставлением равного права голоса женщинам, демонстрировали новый политический вектор, отклонение от которого считали невозможным.
Заслуживают внимания и высказанные позиции по реформе в сфере местного самоуправления 1917 г. Прежде всего была дана обоснованная оценка состояния в данной области в прошлом, полной зависимости самоуправления от органов государственной власти, произвола со стороны последних. «Над местным самоуправлением в России безраздельно царил чиновничий произвол, который подавлял всякую попытку населения самому ведать своими собственными делами»; «До сих пор земским учреждениям старались всячески придать характер каких-то подсобных органов для государства: земским самоуправлениям не доверяли и снисходительно допускали земство лишь до забот «о местных пользах и нуждах», но преимущественно в хозяйском отношении», - отмечал Б.Б. Веселовский37.
Справедливо подчеркивался демократический характер реформы самоуправления в России 1917 г., ее уникальность в мировом масштабе: «Земское самоуправление, согласно законам 21 мая 1917 г., покоится на самых широких демократических
38
началах, неизвестных ни одному государству мира» .
36 Водовозов В.В. Всеобщее избирательное право. Пг., 1917. С. 31-32
37 Веселовский Б.Б. Самоуправление и демократия. Пг., 1917. С. II; он же. Земство и его новое устройство. Пг., 1917. С. 22-23.
38 Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. С. 8.
26
Особо следует отметить трактовку отношения государства к самоуправлению, имеющую, по нашему мнению, актуальность и сегодня: «Высшая в государстве власть не должна вмешиваться в чисто местные дела села, уезда, города; она не должна навязывать самостоятельность местного самоуправления. В этом заключается первое требование демократии. Государственной центральной власти должен принадлежать надзор за тем, чтобы органы местного самоуправления не нарушали бы своими распоряжениями и постановлениями законов. Кроме того, на долю правительственной власти выпадает большая и благодарная задача помогать местным самоуправлениям денежными средствами (пособиями, выдачами ссуд и пр.) в деле развития или общеполезных мероприятий. Такое сотрудничество центральной государственной власти и местного самоуправления развивается все более и более во всех крупных странах»39.
Подчеркивался бесцензовый, бессословный характер местного самоуправления как важнейшее условие его подлинного демократизма: «Земское и городское самоуправление не должно быть цензовым (самоуправлением имущих), как и не должно быть сословным (дворянским или крестьянским). Только бессословное земство, бессословная волость, бессословное городское самоуправление будут демократическими в истинном смысле этого слова». «Вообще должно быть принято за правило, чтобы никаких ограничений избирательного права (по имуществу, по полу, национальности и т.д.) не существовало. Все должны принимать равное участие в местном самоуправлении», - писал Б.Б. Веселовский40.
Дискутировался в литературе вопрос об основах государственного устройства России. Это было не случайно. Дело в том, что в стране усилился процесс сепаратизма, высказывались даже предложения о разделе государства по национальному принципу. По мнению Б.Э. Нольде, такой раздел России нельзя считать правильным и единственно возможным решением русской национальной проблемы. Это обусловлено рядом факторов: от-
39 Веселовский Б.Б. Самоуправление и демократия. С. 7.
40 Там же. С. 13, 23.
сутствием твердого исторического опыта такого раздела; факторами экономического характера; правилом построения русского обихода и др.41
Вместе с тем подчеркивалась необходимость обеспечения права национальностей на свободное развитие. Отправной точкой Б.Э. Нольде считал разнообразие форм, в которые выливаются национальные стремления. Последние касаются прежде всего обеспечения равномерной доли участия всех национальностей в делах общего и местного самоуправления; и, во-вторых, «требования национальностей, касающиеся языка, этого высше-
42
го символа и выражения национальности» .
В качестве основного фактора, в противовес территориальному, ученый выделяет личностный, правда, не раскрывая данного понятия. Говоря о национальном языке, он отмечал: «.Система национального языка в конечном ее построении должна покоиться не на территориальном начале, а на начале личном, на праве всех национальностей пользоваться своим языком в сношении с властью и требовать, чтобы постепенно его язык стал, наряду с другими, делопроизводственным языком учреждений, которые его обслуживают»43.
Б.Э. Нольде являлся также сторонником создания личных народных союзов в противовес территориальным: «Национальные требования должны быть осуществлены, прежде всего, путем предоставления определенных прав самоопределения лич-
44
ным, не территориальным, народным союзам» . В подтверждение такого подхода приводил решение Временного правительства по урегулированию одной из кавказских национальных проблем - Автокефальная грузинская православная церковь, объединяющая карвельскую народность, восстановлена на началах личной национальной группировки. Это, по мнению ученого, здравый, правильный путь разрешения национальных задач в
41 См.: Нольде Б.Э. Национальный вопрос в России. Пг., 1917. С. 2.
42 Там же. С. 3.
43 Там же. С. 5.
44 Там же.
28
церкви, школах, других отделениях национальной культурной
45
жизни .
В качестве составных частей государства выводится и категория больших национальных союзов. Вместе с тем они рассматриваются как органы исключительно культурного характера, которым передается работа, выполняемая ранее государством. Определяется и сущность таких союзов (лично-национальное самоуправление), их взаимоотношения с органами государства. «Раз национальным союзам вверено осуществление части государственных функций в отношении членов этих союзов, на началах лично-национального самоуправления, то, само собой разумеется, государство призвано определить и условия
46
принадлежности лица к союзу» .
В данных решениях, по нашему мнению, четко прослеживаются черты национально-культурной автономии, с одной стороны, и с другой - земского, городского самоуправления, существовавшего в России. Они основываются на сохранении единства, неделимости страны, ее унитарной формы государственного устройства, отрицании федерации. Такие решения должны были обеспечить мир и дружеское сосуществования народностей «на благо русского государства и русской культуры», -подчеркивал Б.Э. Нольде47.
Таким образом, следует констатировать, что в целом значительных научных решений, исследований в отечественном государственном праве в период марта - ноября 1917 г. не было, да и, пожалуй, не могло быть в силу сложности, неопределенности практики того времени, скоротечности событий. Более того, научная юридическая элита была «отвлечена» от выполнения своей главной задачи - двигать науку вперед, порождать новые идеи и сосредоточилась на выполнении ответственной практической работы - подготовке важнейших, судьбоносных законодательных актов России. И с этой работой она справлялась вполне успешно.
45 См.: Нольде Б.Э. Национальный вопрос в России. С. 6.
46 Там же. С. 7.
47 Там же. С. 8.
