CC BY
313
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА
Мазур С.Ф. Дементьев Д.Д.
5.3. ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА
Мазур Сергей Филиппович, д-р юрид. наук, профессор. Должность: профессор. Место работы: Академия управления МВД России. Подразделение: кафедра организации финансово-экономического и тылового обеспечения. E-mail: [email protected] Дементьев Дмитрий Дмитриевич, адьюнкт. Место учебы: Академия управления МВД России. E-mail: [email protected]
Аннотация: В научной статье предпринята попытка разрешить некоторые проблемы повышения качества правового регулирования электронного документооборота и электронного делопроизводства. Раскрываются понятия электронного документа, электронного документооборота и делопроизводства, различных видов электронной подписи. Анализируются требования, предъявляемые к электронному документообороту и делопроизводству.
Ключевые слова: документ и электронный документ; системы электронного документооборота и электронное делопроизводство; простая и усиленная электронная подпись; требования, предъявляемые к электронному документообороту.
SOME ISSUES OF IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF ELECTRONIC DOCUMENT CIRCULATION
Mazur Sergey Filippovich, Dr of law, professor. Position: professor. Place of employment: Management academy of MIA Russia. Department: economic and financial organization and logistics chair. E-mail: [email protected] Dementiev Dmitri Dmitrievich, adjunct. Place of study: Management academy of MIA Russia. E-mail: [email protected]
Annotation: In the scientific article attempt to resolve some of the problems of the improving the quality of legal regulation of electronic document management and electronic records management. Concepts such as electronic document, electronic document management and record keeping, different types of electronic signature. It analyzes the requirements to electronic document flow and record management.
Keywords: document and electronic document; electronic document management systems and electronic records management; simple and enhanced electronic signature; requirements for electronic document management.
В настоящее время документ является основным средством представления информации в любой организации. Вся управленческая деятельность в России, осуществляется с помощью документов, которые в то же время являются источником, результатом и инструментом данной деятельности. Единого определения понятия «Документ» нет, но в контексте данной работы будет использоваться определение из Федерального закона от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информа-ции»1: документ - это зафиксированная на материаль-
1 Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (с
ном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Понятие электронного документа приведено в этом же Федеральном законе (он является дальнейшим развитием замененного им Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ)2. В соответствии с последним электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а так же для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Однако чаще используют более простое определение: электронный документ - это документ, в котором информация представлена в цифровой форме, подготовленный и оформленный в установленном порядке.
Задача реформирования российского законодательства в связи с переходом к электронному документообороту поставлена на государственном уровне в Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)»3. Электронный документооборот призван обеспечивать автоматизацию процессов: приёма, регистрации, обработки, распределения, рассылки корреспонденции, подписания, переписки между организациями, филиалами и структурными подразделениями. Для правового регулирования вопросов работы с электронными документами требуется закрепление в нормативных правовых актах понятия «электронный документ» и возможности применения электронных документов наравне с традиционными документами в различных сферах деятельности. Использование электронных документов требует законодательного обеспечения их юридической силы, то есть установления порядка их удостоверения, а также защиты от искажений в процессе электронного обмена. Исходя из этого, в современном законодательстве принимаются попытки организации определённых условий для применения в этих целях технологии электронной подписи. Таким образом, электронный документооборот - это реальность, с которой в настоящее время сталкивается практически каждая организация, предприятие или учреждение, которое ведёт активную и объёмную работу с различного рода документацией. Он осуществляется посредством информационных систем, компьютерных сетей, интернета, электронной почты и множеством других информационно-технических средств. В настоящее время автоматизировать работу с документами стараются не только коммерческие предприятия, но и государственные структуры. Быстрое развитие систем электронного документооборота позволяет подобрать любой организации подходящую систему.
Существуют десятки программных продуктов, в той или иной степени автоматизирующих управление документами. Базовые требования к таким системам определены в Требованиях к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающие, в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распростране-ния4.
изменениями, внесенными 13 июля 2015 г., вступившими в силу 10 января 2016 г.)//Российская газета. 2006. 29 июля.
2 Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ (в ред. от 10 января 2003 г.)//Российская газета. 1995. 17 марта.
3 Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65//СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
4 Об утверждении Требований к информационным системам
электронного документооборота федеральных органов исполни-
Под системами электронного документооборота в настоящее время понимается обширный класс программных средств, занимающихся обработкой документов и выполняющих следующие функции управления документами: архивация, поиск, почта, контроль исполнения5. В ГОСТ Р 53898-2013 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Технические требования к электронному сообщению» формулируются требования, предъявляемые к системам электронного документооборота, их взаимодействия и к электронному сообщению6. Существуют общие требования к системе электронного документооборота: масштабируемость; распределён-ность; модульность; открытость.
Электронным делопроизводством называется совокупность операций над документами: регистрация входящего документа (автоматическое или ручное задание реквизитов); создание исходящего документа; сохранение в архиве (публикация); внесение изменений (дополнений) в документы и их реквизиты; поиск документов; задание поручений и контроль исполнения.
Существует также делопроизводство, снабженное дополнительными операциями: функциями маршрутизации; регистрацией содержания документов; выполнением бизнес-процессов, связанных с документом. Все это называется электронным документооборотом7.
По источникам и формам представления, поток документооборота весьма многообразен. Но его можно условно систематизировать по форме хранения: на бумажные и электронные документы. Идея смешанного электронно-бумажного документооборота лежит в основе концептуального подхода, предусматривающего поэтапное расширение сферы применения электронных документов. Представленная концепция является особо важной с учетом того, что в настоящее время разные организации и предприятия находятся на различных стадиях введения и использования технологий электронного документооборота. Но полностью отказаться от бумажного документооборота не получится в силу ненадёжности электронных средств обработки документов. Что касается подлинника документа, в электронном документообороте его нет (поскольку подлинник электронного документа - это набор нулей и единиц). В реальности же мы получаем именно электронную копию документа. Для обеспечения хранения произвольного количества электронных документов необходимо учитывать два основных параметра: стоимость хранения одного мегабайта информации и скорость доступа к информации. Эти параметры обратно пропорциональны друг другу - в зависимости от решаемых задач, стоит находить оптимальное соответствие и выбирать качественный носитель информации. На выбор носителя воздействует и срок хранения информации.
Нормативная и методическая базы хранения электронных документов в данное время находятся в зарождающемся виде. Опыт работы с электронными доку-
тельной власти, учитывающих, в том числе, необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения: приказ Минкомсвязи России от 02 сентября 2011 г. № 221//Российская газета. 2011. 21 ноября.
5Арлазаров В.Л., Емельянов Н.Е. Системы обработки документов. Основные компоненты. // Сборник трудов ИСА РАН «Управление информационными потоками», 2012.
6 ГОСТ Р 53898-2013 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Технические требования к электронному сообщению»// Утвержден и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и методологии от 08 ноября 2013 г. № 1465-ст.//Стандартинформ. 2013.
7 Арлазаров В.Л., Емельянов Н.Е. Системы обработки документов. Основные компоненты. // Сборник трудов ИСА РАН «Управление информационными потоками», 2012.
ментами частично отражается в следующих нормативных правовых актах: «Основные правила работы государственных архивов Российской Федерации»8, «Основные правила работы с научно-технической документацией в государственных архивах Российской Федерации»9 и др. Также мы можем обратиться к ГОСТ Р 54989-2012/ISO/TR 18492:2005 «Обеспечение долговременной сохранности электронных документов»10. Данный ГОСТ закрепляет шесть ключевых факторов:
1) читаемость электронных документов;
2) интерпретируемость электронных документов;
3) идентифицируемость электронных документов;
4) доступность электронных документов;
5) понятность электронных документов;
6) аутентичность электронных документов.
В стратегии долговременной сохранности должны быть предусмотрены механизмы ограничения доступа к электронным документам и защиты их от случайного или умышленного искажения и порчи. У любого электронного носителя информации присутствует срок службы и для решения данной проблемы следует использовать разные стратегии и средства. Концептуально эти стратегии и средства можно разделить на три основных вида деятельности, которые совместно образуют фундамент любой стратегии долговременной сохранности.
Для решения проблемы ограниченности срока службы носителей, хранители информации должны проводить обновление носителей;
При наличии соответствующих автоматизированных средств, миграция документов путем их перемещения с одной технологической платформы на другую является подходящим способом решения проблемы технологического устаревания;
В случаях, когда информация и графические образы хранятся на устаревших информационных системах, может быть предложена эмуляция («...использование нового компьютера для имитации старого компьютера. Другими словами, эмулятор - это программа, работающая на новом компьютере и заставляющая его вести себя подобно старому компьютеру»)11.
При перезаписи информации с одного носителя на другой существует возможность её модифицировать, не оставляя никаких физических следов. Но данные также уязвимы в процессе переноса с одного носителя на другой. Если система даст сбой или даже произойдёт обычный скачок напряжения, часть информации или вообще вся, может удалиться или попросту сгореть один из носителей.
В будущем управленческий документооборот будет, по нашему мнению, электронно-бумажным, с точки зрения состава документов, но с ростом их электронной составляющей. Вместе с тем электронный документооборот уже сейчас становится важной частью управленческой деятельности любой организации. Однако вероятны разнообразные вариации совмещения элементов электронного и бумажного документооборота. Электронный документооборот постепенно входит в жизнь большинства российских компаний и государст-
8 Основные правила работы государственных архивов российской Федерации, утв. приказом Росархива от 13 февраля 2002 г. № 16//Российская газета. 2002. 26 декабря.
9 Основные правила работы с научно-технической документацией в государственных архивах Российской Федерации, одобрены решением коллегии Главархива СССР 30 сентября 1988 г., приказом Главархива СССР от 12 ноября 1988 г. № 71.
10 ГОСТ Р 54989-2012/180^ 18492:2005 «Обеспечение долговременной сохранности электронных документов», утвержден и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 17 сентября 2012 г. № 325-ст// Стандартинформ. 2013.
11 Хайнс Дж. Розенберг «Кабельные системы для телефонии,
данных, ТУ и видео»Изд: Кудиц-Образ. - М, 2010.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА
Мазур С.Ф. Дементьев Д.Д.
венных ведомств. Спрос, как известно, рождает предложение и в настоящее время на рынке представлено масса систем, как отечественных, так и зарубежных.
Приемлемой законодательной базы для работы с электронными документами почти нет. В данный момент существует только Федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»12, а также ряд законов и кодексов, которые в некоторой степени касаются вопросов, связанных с электронными документами.
Электронный документооборот является производной от традиционного документооборота. Электронный документооборот (ЭДО) — это единый механизм по работе с документами, которые представлены в электронном виде, с реализацией концепции «безбумажного делопроизводства»13. Обязательные задачи, которые должна решать и обеспечивать любая система электронного документооборота - это непосредственная работа с регистрационными карточками, контроль исполнения, ввод и вывод документов, их поиск, а также организация защищённой работы в сетевом режиме. В данное время в большинстве организаций документооборот остаётся в бумажной форме, несмотря на то, что организации стараются переставить, если не весь, то большую часть документооборота на автоматизированные системы. Однако данное решение подойдет не любой компании и его не так легко осуществить. К сожалению, пока возможность электронного документооборота ограничена законодательно, да и пользователи к такому режиму пока не готовы. Рассмотрим плюсы и минусы электронного документооборота. Информационные безбумажные технологии облегчают процесс управления данными. Исходя из них, образуются основы для решений, которые обеспечивают автоматизированный и централизованный обмен информацией и извлекаются необходимые данные из всех доступных источников.
При внедрении электронного документооборота, у служащих требуются наличие:
- Средства связи между всеми рабочими местами;
- Служб и технических возможностей перевода входящих бумажных документов в электронную форму;
- Средства вычислительной техники, адекватных по производительности внедряемому программному оборудованию документооборота;
- Обязательная стопроцентная оснащённость персональными компьютерами всех работников, работающих с документами;
- Психологическая готовность руководителей к использованию электронных аналогов собственноручной подписи на документе;
- Автоматизированная система делопроизводства, использующая программное обеспечение, допускающее переход к электронному документообороту;
При развёртывании электронного документооборота следует помнить, что служащие, не имеющие доступ к электронным документам, фактически перестают принимать какое-либо участие в работе. Те, до кого документ будет доходить в неэлектронном виде, смогут только ознакомиться с ним. Для участия в работе над документом, даже простым визированием или обслуживанием, требуется наличие персонального средства вычислительной техники, который имеет доступ к Системе электронного документооборота (СЭД). Используя СЭД, все отделы и структуры организации работают в
12 Об электронной подписи: Федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 63-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.)//Российская газета. 2011. 8 апреля.
13 URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/Система_автоматизации_доку-ментооборота.
одном информационном пространстве. Исходя из этого, возрастает скорость обработки документов внутри предприятия. Электронный документооборот стоит на порядок выше обычного в силу того, что его проще защитить от несанкционированного доступа. В современных системах используется шифрование данных, которое препятствует утечке информации. В зависимости от квалификации работника производительность возрастает и снижается вероятность ошибок в обработке документов. От внедрения СЭД выигрывает и бюджет организации, поскольку экономятся средства, затрачиваемые в прошлом на расходные материалы, оплату служб почтовой и курьерской доставки, ксерокопирование материалов, уменьшаются трудозатраты. Так, электронная подпись позволяет заменить традиционные печать и подпись, гарантируя авторство и неизменность документа после его подписания. С ее помощью можно подписать любую версию электронного документа, фиксируя и сохраняя информацию о том, кто и когда поставил подпись. Электронной подписью может пользоваться лишь её владелец, у которого есть сертификат ключа подписи. Регистрационный номер сертификата ключа содержит двадцать четыре символа, преимущественно буквенно-цифирный - 018603075BBC 010109804258. Срок использования электронной подписи не более десяти лет. Основным законом, регламентирующим придание юридической силы документам в электронной форме, является Федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 6Э-ФЗ «Об электронной подписи». С 1 июля 2013 г. все организации, использующие цифровую подпись, работают только по этому закону (хотя закон и был принят еще в апреле 2011 г., но до 1 июля 2013 г. он действовал наряду с ранее действовавшим Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 1 -ФЗ «Об электронной цифровой подписи»14, что позволяло использовать старые технологии электронно-цифровой подписи в переходный период). Сейчас этот период завершен, и юридическую силу имеют только те документы, которые подписаны в соответствии с федеральным законом от 06 апреля 2011 г. № 63-ФЗ. Федеральный закон «Об электронной подписи» дает также определения сертификата ключа проверки электронной подписи, квалифицированного сертификата ключа проверки электронной подписи владельца сертификата ключа проверки электронной подписи, удостоверяющего центра, корпоративной информационной системы и информационной системы общего пользования и др. Правила определения видов электронных подписей, которые могут использоваться при получении государственных или муниципальных услуг определены в постановлении Правительства РФ от 25 июня 2012 г. № 634 «О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг»15. Если, например, доверенность всегда подписывается усиленной квалифицированной цифровой подписью, нотариально заверенные копии документов заверяются усиленной квалифицированной цифровой подписью нотариуса, а если требование нотариального заверения отсутствует, копии документов могут заверяться простой электронной подписью. Электронная подпись является полноценной заменой рукописной подписи. Она обладает полной юридической силой согласно законодательству РФ.
14 Об электронной цифровой подписи: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ ( в ред. от 18 ноября 2007 г.)//Российская газета. 2002. 22 января (в настоящее время не действует).
15 О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг: постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. N 634//Российская газета. 2012. 27 июля.
Федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» закрепляет два вида электронных подписей: простая и усиленная, усиленная также может быть квалифицированной и неквалифицированной. Простая электронная подпись подтверждает факт формирования подписи при помощи логина и пароля. Как таковая, криптографическая электронная подпись в данном случае не используется. Усиленная неквалифицированная подпись создается с помощью криптографических средств, но для формирования подписи также можно использовать сертификат, выданный в неаккредитованном удостоверяющем центре. Данная подпись подтверждает факт формирования подписи определённым лицом и неизменность документа с момента подписания. Усиленная квалифицированная электронная подпись создается с помощью подтвержденных ФСБ криптографических средств и имеет сертификат от аккредитованного удостоверяющего центра, выступающего гарантом подлинности подписи. Электронный документ, подписанный данной подписью, во всех случаях приравнивается законодательством к бумажному документу с собственноручной подписью. Квалифицированная подпись признается действительной до тех пор, пока решением суда не установлено иное.
Перечисленное выше лишь малая часть того, что поможет более быстрому развитию электронного документооборота и переходу на более продвинутую ступень в использовании и работе с электронными документами.
Достаточно продолжительное время физические характеристики электронных документов были предметом критики противников безбумажных систем документооборота. Одним из аргументов которых являлось следующее - то, что написано на бумаге, трудно уничтожить и эта информация остается навсегда; данные же на электронных носителях могут быть легко удалены, они недолговечны. Однако правильная организация электронного документооборота в организации способствует росту эффективности, рационализации управления электронными документами, так и в целом деятельности всей организации. Организация электронного документа и появление системы электронного документооборота, является современным требованием в быстром переносе управленческих решений и умении сохранять в легкодоступном виде информационную составляющую подобных решений. Но стоит отметить, что при всех плюсах электронного документа и электронного документооборота не стоит окончательно отказываться от бумажного документа, необходимо избегать крайностей.
Таким образом стоит сказать, что в настоящее время еще не разработана достаточная законодательная база для работы с электронными документами. На данный момент бумага остаётся более универсальным хранителем информации. Создание действенной системы управления является сегодня ключевой проблемой большинства отечественных организаций и предприятий и всё больше организаций понимают, что их эффективная работа, улучшение информационно-документационного обслуживания сферы управления, повышение производительности и качества работы управленческого аппарата в целом невозможны без внедрения современных технологий и специального программного обеспечения. Стремительное развитие и переход на работу с электронными документами является одним из главных факторов эволюции в качественном и быстром делопроизводстве. В чистом виде электронного документооборота в настоящее время не существует и сложно представить, будет ли оно в дальнейшем таковым. Большинство руководителей предпочитает по-прежнему работать с традиционными документами, поскольку за все годы существования бумаж-
ных документов за ними закрепились законодательная и нормативная базы работы с ними.
Рецензия
на научную статью доктора юридических наук, профессора С.Ф. Мазура и адьюнкта кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России Д.Д. Дементьева на тему: «Отдельные вопросы совершенствования правового регулирования электронного документооборота»
Актуальность разрабатываемой темы обусловлена тем, что последние десятилетия ХХ в. и начавшийся XXI в. названы эрой научно-технической революции, потому что научно-технический прогресс затрагивает все сферы деятельности человека. В результате создания глобальных компьютерных сетей произошёл переворот в области передачи и распространения информации. Вместе с тем компьютеризация привела к возникновению целого ряда правовых проблем, таких как правовое регулирование использования систем электронного документооборота, делопроизводства и, в связи с этим, определение правового статуса электронных документов; закрепление требований к реквизитам электронного документа, в т.ч. к электронной подписи и порядка их применения; придание правового статуса электронным торгам и к другим сделкам, совершаемым в электронной форме.
В этой связи чрезвычайно важным представляется обращение авторов к изучаемой ими теме. Особенный интерес вызывает подробная правовая характеристика электронного документа, электронного документооборота, делопроизводства и различных видов электронной подписи. Авторами рецензируемого исследования также раскрываются требования, предъявляемые к электронному документообороту и к его внедрению в практику, а также требования по обеспечению долговременной сохранности электронных документов.
В заключении работы авторы делают полезные обобщенные выводы, основанные на положениях, изложенных в рецензируемой научной статье.
Вывод: научная статья Сергея Филипповича Мазура и Дмитрия Дмитриевича Дементьева «Отдельные вопросы совершенствования правового регулирования электронного документооборота» отвечает всем требованиям, предъявляемым к подобным работам, вызовет несомненный прикладной интерес, будет полезной широкому кругу теоретиков и практиков юриспруденции. В силу сказанного, вышеуказанная научная статья достойна быть опубликованной в журнале, рекомендованном ВАК Минобрнауки России.
Заведующий кафедрой Российского государственного Университета туризма и сервиса, доктор юридических наук, профессор А.А. Магомедов
