CC BY
240
1.2. ОТЧЕТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ
Галуева Вероника Олеговна. Должность: ассистент кафедры конституционного права. Место работы: Горский государственный аграрный университет (г. Владикавказ). E-mail: veronica.fbg@mail.ru
Аннотация: В статье рассматривается место и роль отчетов Правительства РФ в сфере парламентского контроля, парламентский контроль - как одна из функций современного парламента, классификации парламентского контроля.
Ключевые слова: Правительство РФ, Парламент РФ, отчеты Правительства РФ, парламентский контроль, Конституция РФ, Президент РФ.
THE REPORTS OF THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SYSTEM OF PARLIAMENTARY CONTROL
Galueva Veronica Olegovna. Position: assistant at constitutional law chair. Place of employment: Gorsky State Agrarian University (Vladikavkaz). E-mail: veronica.fbg@mail.ru
Annotation: The article examines the place and role of the reports of the Government of the Russian Federation in the sphere of parliamentary control, the parliamentary control as one of the functions of a modern Parliament, the classification of parliamentary control.
Keywords: The government of the Russian Federation, the Parliament of the Russian Federation, reports of the Government of the Russian Federation, parliamentary control, the Constitution of the Russian Federation, the President of the Russian Federation.
Отчеты Правительства РФ перед парламентом (ежегодные отчеты о результатах правительственной деятельности, отчеты об исполнении федерального бюджета и др.) лежат в сфере парламентского контроля. Так, институт ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, был инициирован Президентом России в качестве средства усиления парламентского контроля над исполнительной властью. В ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию РФ 2008 г. этот институт предлагался в контексте контрольной функции Государственной Думы в отношении Правительства РФ1.
Примечательно, что Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г., конституировавший институт ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой, имел название «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Феде-рации»2.
Парламентский контроль вырастает из государственного (публичного) контроля, составляющего характерную функцию государственного управления. Как отмечает Конституционный Суд РФ, контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними
1 Российская газета. 2008. 6 ноября.
2 Российская газета. 2009. 21 января.
Конституцией РФ, федеральным законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации3.
Парламентский контроль в конституционно-правовой науке рассматривается как важнейшая функция современного парламента, наряду с законодательной, призванная к проверке исполнения принятых законов, выявлению и устранению причин, препятствующих их реализации. Как отмечал С.А. Котляревский, «если парламент участвует в осуществлении законодательной власти, он не может быть равнодушным к исполнению этих законов»4. Парламентский контроль в этом смысле выступает непременным условием устойчивости конституционного строя5.
Действующая Конституция России прямо не выделяет контрольную функцию в статусной характеристике Федерального Собрания РФ или его палат. Однако в конституциях Якутии (ст. 54) и Удмуртской Республики (ст. 31) парламенты этих республики именуются представительными, законодательными и контрольными органами республик, что вполне соответствует их назначению.
В этой связи мы бы предложили именовать в статье 94 Конституции РФ Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации) - высшим представительным, законодательным и контрольным органов Российской Федерации.
Парламентский контроль, будучи в своем политикоправовом назначении единым, осуществляется множеством субъектом, среди которых фигурирует как парламент в целом, так и парламентские органы, обладающие структурной самостоятельностью - палаты парламента, комитеты и комиссии парламента или его палат, специализированные органы, создаваемые парламентами, депутатами и уполномоченными должностными лицами. Ежегодный отчет Правительства РФ перед Государственной Думой о результатах его деятельности можно с полным основанием полагать проявлением парламентского контроля в целом, имея в виду связанность палат парламента единой парламентской системой.
Парламентский контроль достаточно вариативен, он осуществляется в многообразных организационноправовых формах, требующих научной систематизации. Чаще всего формами парламентского контроля называют парламентские слушания, парламентские расследования, правительственный час, депутатские и парламентские запросы, парламентский вотум недоверия (отказ в доверии) правительству, правительственные отчеты.
Парламентский контроль в научной литературе классифицируют по объекту контроля, субъектам контроля, предмету контроля, территории действия, по объему, методам контроля, времени его осуществления и другим параметрам.
Нельзя, однако, не заметить, что в отдельных исследованиях обнаруживается чрезмерная классификация парламентского контроля, размывающая его границы. Так, в зависимости от органов, осуществляющих пар-
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.
4 Котляревский С.А. Власть и право. М., 1915. С. 306.
5 Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4. С. 86.
ламентский контроль, некоторые авторы разделяет его на парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной Думы) и парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами и комиссиями, отдельными депута-тами)6.
Подобное разделение представляется искусственным. Органы и должностные лица парламента представляют собой составные элементы представительства, реализующие в конечном счете правосубъектность парламента в целом. Парламент функционирует посредством своих органов, структурных единиц, выступающих формами парламентской деятельности. Индивидуальный депутатский запрос в той же мере выступает проявлением парламентского контроля, что и парламентский запрос в целом, имея в виду, что вне представительства депутатства не существует. Вотум недоверия Правительству со стороны Государственной Думы, как парламентской палаты, с полным основанием можно полагать проявлением парламентского контроля в целом, поскольку палаты парламента существуют только в рамках единой парламентской системы. Контроль, осуществляемый комитетами, комиссиями, иными парламентскими институтами можно квалифицировать лишь как организационно-правовые формы осуществления парламентского контроля.
Некоторые авторы непомерно расширяют сферу парламентского контроля, включая в него назначение парламентом должностных лиц7. Само по себе назначение парламентом должностных лиц не образует предмета парламентского контроля, поскольку деятельность этих лиц в момент назначения не подвергается оценке. Контроль всегда начинается после формирования органов и назначения должностных лиц и в этом смысле носит последующий характер. Здесь мы согласны с С.А. Авакьяном, что право парламента формировать либо участвовать в формировании государственных органов является самостоятельной функцией Федерального Собрания РФ8.
Говоря о формах парламентского контроля, отметим, что в федеративном государстве, в том числе Российской Федерации, парламентский контроль имеет два уровня - федеральный и региональный, осуществляемый парламентскими органами субъектов Российской Федерации. Эти уровни парламентского контроля не до конца совпадают с территориальной структурой государственного аппарата: федеральный парламентский контроль в определенной мере распространяется и на региональные органы государственной власти, в то время как региональный парламентский контроль затрагивает и федеральные органы, имеющие свои филиалы в субъектах Федерации. Так, в Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» одной из целей парламентского расследования называется обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля, в частности, деятельности
6 См.: Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4. С. 88.
7 См.: Лапатухина Е.С. Парламентский контроль как вид государственного контроля // Представительная власть. 2009. № 7. С. 33.
8 Авакьян С.А. Федеральное собрание - парламент России. М.,
1999. С. 32.
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пп. 2 п. 1 ст. 2).
Наличие двух уровней федерального контроля в России проистекает из требования п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Не соответствует параметрам парламентского контроля и включение в его сферу импичмента Президента России9. Глава государства в силу своего статуса не может подвергаться внешнему контролю. Не случайно Президент РФ изъят из сферы парламентских расследований. Импичмент не есть проявление парламентской ответственности главы государства, его назначение вытекает за рамки взаимоотношений конкретных органов государства и выражает идею ответственности публичной власти перед гражданским обществом.
Само собой разумеется, что парламентский контроль не может выходить за пределы парламентского ведения, он должен быть увязан с кругом полномочий палат Федерального Собрания России. В этом отношении парламентская практика в России выглядит неадекватной. Государственная Дума в прошлом пыталась выразить недоверие отдельным членам Правительства РФ, хотя согласно Конституции РФ Правительство РФ несет перед Государственной Думой только солидарную ответственность, исключающую персональный вотум недоверия. Так, 10 марта 1995 г. Государственная Дума официально выразила недоверие министру внутренних дел В.Ф. Ерину, что, разумеется нельзя полагать проявлением парламентского контроля, имеющего четкие юридические параметры.
Объектом парламентского контроля выступает преимущественно деятельность исполнительнораспорядительная, административная, действия и акты органов и должностных лиц исполнительной власти, прежде всего, правительственной. Конституционный Суд РФ отмечает, что обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей 10
закон .
При этом необходимо отметить, что парламентский контроль за деятельностью исполнительных органов ограничивается соблюдением законодательства и не распространяется на сугубо внутренние сферы исполнительной деятельности, такие, скажем, как соблюдение служебной дисциплины, научная организация труда, кадровая политика, формы и методы деятельности и т.п., что обеспечивает направленность парламентского контроля.
Поскольку исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ), постольку главным и непосредственным объектом парламентского контроля становится правительственная деятельность, действия и акты
9 См..: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. С. 182-183.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (Основного закона) Тамбовской области // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.
Правительства и правительственных органов. Парламентский контроль над исполнительной властью концентрируется преимущественно на Правительстве, что органически вытекает из его места в системе исполнительной власти.
Парламентский контроль над Правительством повышает публичность правительственной деятельности, прозрачность исполнительно-распорядительных действий, носящих зачастую кулуарный характер. Примечательно, что Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ устанавливает, что ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и «Парламентской газете» (ст. 40.1).
Посредством парламентского контроля происходит публичная оценка правительственной деятельности с точки зрения ее законности и эффективности, правительственный курс подвергается необходимой коррекции с позиции конституционных и законодательных требований. В первом отчете Правительства в Государственной Думе о результатах его деятельности 6 апреля 2009 г. Председатель Правительства РФ В.В. Путин небезосновательно отметил, что правительство заинтересовано в том, чтобы его работа получила оценку законодателей, парламентских партий, представляющих интересы подавляющего большинства граждан России11. На итоговом пленарном заседании Государственной Думы 23 ноября 2011 г. Председатель Правительства РФ в отношении правительственных отчетов произнес: «Каждую нашу встречу в рамках таких отчётов рассматривал как возможность в абсолютно открытой, деловой атмосфере обсудить проблемы страны, пути решения вопросов её развития -именно такой разговор у нас с вами всегда и получался»12.
Подконтрольность правительства парламенту, составляющую важную характеристику современного парламентаризма, вытекает из принципа политической ответственности исполнительной власти перед народным представительством, основанного на необходимости публичного контроля над бюрократической частью государственного аппарата. Отчеты органов исполнительной власти перед парламентскими институтами реализуют идею ответственности государственной власти перед обществом, народом, представительством которого в государстве выступает, прежде всего, парламент. В ходе первого отчета Правительства РФ в Государственной Думе Председатель Правительства заявил, что «сегодня мы с вами закладываем новую традицию - отчет правительства перед парламентом России. Это еще один шаг вперед в развитии нашей политической системы и думаю, что это очень важно»13.
Отчеты Правительства Государственной Думе следует оценивать в контексте т.н. позитивной юридической ответственности, не связанной с совершением правонарушений. Отчеты Правительства Государственной Думе представляют собой реализацию позитивной конституционно-правовой ответственности высшего исполнительного органа государственной
11 Официальный сайт Государственной Думы: Стенограмма заседания 06 апреля 2009 г., N 84 (1057) //
http://transcript.duma.gov.ru/node/363/. http://government.ru/docs/17717/.
13 Официальный сайт Государственной Думы: Стенограмма за-
седания 06 апреля 2009 г., N 84 (1057) //
http://transcript.duma.gov.ru/node/363/.
власти перед народным представительством, обеспечивающей публичный контроль над административной, правительственной деятельностью.
Наличие правительственных отчетов усиливает парламентские начала государственного правления России, выраженные, по сравнению с президентскими, недостаточно. Институт правительственных отчетов повышает парламентское участие в государственной деятельности, усиливает степень политической ответственности правительства перед народным представительством, придает форме государственного правления России, относимой в большинстве источников к республикам смешанного, президентско-парламентарного типа, более гибкий, сбалансированный характер, обеспечивающий паритет ветвей государственной власти.
Парламентский контроль следует рассматривать в контексте разделения властей, в механизме сдержек и противовесов, используемых законодательной властью в отношении иных ветвей и звеньев публичной власти в целях сохранения конституционно-властного баланса. Применительно к парламентскому контролю в отношении федерального бюджета Конституционный Суд РФ отмечает, что этот контроль является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей14. Разделение властей не отвергает, а, напротив, предполагает взаимодействие и сотрудничество разных ветвей государственной власти в интересах слаженного функционирования государственного механизма. К формам организационно-правового взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей государственной власти с полным основанием можно отнести и отчеты Правительства РФ перед Государственной Думой.
Отчеты Правительства Государственной Думе обладают выраженным коммуникативным значением, реализующим интеграционные связи между этими органами, представляют собой организационно-правовую форму взаимоотношений правительственной и законодательной ветвей государственной власти. Примечательно, что в постановлении Государственной Думы от 20 апреля 2011 г. «Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2010 год» говорилось о целесообразности координации усилий Правительства Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания в решении по ускорению формирования нормативной правовой базы для обеспечения развития инновационной экономики Российской Федерации15
Правительственные отчеты можно рассматривать и в контексте антикоррупционной деятельности. На заседании Совета законодателей Президент РФ Д.А. Медведев в качестве способов противодействия кор-
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2005 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923.
15 Собрание законодательства РФ. 2009. № 17. Ст. 2353.
рупции назвал усиление контрольных полномочий законодательных органов, в частности, выступление в соответствии с Конституцией перед Государственной Думой Председателя Правительства РФ1 .
Парламентский контроль над правительством находит логическое обоснование в парламентском участии в формировании правительства, имеющим место и в Российской Федерации. Участие это выражается в праве Государственной Думы давать согласие на назначение Председателя Правительства РФ (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). Президент, правда, может назначить главу Правительства и без участия Государственной Думы при ее роспуске в виду трехкратного отклонения президентских кандидатур на должность Председателя Правительства. Но в этом случае, как отмечается в литературе, формирование новой Думы окажется своеобразным референдумом по кандидатуре Председателя Правительства. Избирая Государственную Думу в аналогичном составе, электорат тем самым поддержит ее позицию по кандидатуре премьера, с которой Президенту придется считаться. Кроме того, согласно части 3 статьи 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена в виду выраженного ею недоверия Правительству РФ либо отказа ему в доверии в течение года после ее избрания. Вотум парламентского недоверия Правительству РФ, который всегда преследует смену его руководства, выраженный в этот период, повлечет отставку Правительства, что даст Государственной Думе реальные шансы на назначение премьером устраивающей ее кандидатуры17.
Отзыв
научного руководителя о статье Галуевой Вероники Олеговны «Отчеты Правительства Российской Федерации в системе парламентского контроля»
Актуальность темы объясняется значением правительственных отчетов, составляющих важную форму парламентского контроля в России. В этом отношении выделяется конституционный институт ежегодного отчета Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, инициированный Президентом РФ в послании Федеральному Собранию РФ 2008 г. в качестве средства усиления парламентского контроля над исполнительной властью.
Существующая практика правительственных отчетов в России, достаточно вариативная и продолжительная, требует ее систематизации с целью выработки обоснованных научно-практических рекомендаций по совершенствованию отчетной деятельности Правительства Российской Федерации.
Теоретическую основу статьи составили труды отечественных авторов, посвященные общим и прикладным вопросам парламентского контроля как разновидности государственного контроля в его разнообразных формах. Это, прежде всего, работы таких авторов, как Л.В. Акопов, С.В. Бендюрина, И.В. Гранкин, Д.А. Гусаров, М.В. Демидов, К.А. Ишеков, Р.Ш. Караев, В.В. Кленкина, Е.В. Коврякова, А.И. Козлов, А.А. Корнилае-ва, А.В. Кузнецов, А.В. Макоев, Н.П. Михайлова, А.Г. Овсепян, В.А. Тюльпанов, Ю.В. Плюта, А.Н. Шерин и др.
В то же время отсутствуют специальные исследования, содержащие системный и целостный анализ парламентских отчетов федерального Правительства в контексте парламентского контроля и разделения властей в Российской Федерации.
В статье Галуевой В.О. рассматривается широкий спектр вопросов, характеризующих правительственные отчеты в контексте парламентского контроля в России, оцениваются дискуссионные вопросы данной темы, высказывается собственная научная позиция, выверенная ходом анализа.
Представляется, что статья Галуевой В.О. обладает необходимой степенью актуальности, новизны, теоретической значимости и может быть рекомендована для опубликования в юридической печати.
Доктор юрид. наук, профессор кафедры государственного права Северо-Осетинского государственного университета Р.М. Дзидзоев
16 kremlin.ru/transcripts/8343.
17 Дзидзоев Р.М. Правительственная власть: российское измерение. Краснодар, 2010. С. 9.
