CC BY
160
ОТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ К СТРАТЕГИЧЕСКОМУ УПРАВЛЕНИЮ ГОРОДАМИ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
В статье дан краткий обзор истории планирования городского развития на разных этапах урбанизации, дискуссий и представлений о будущем городов. Рассмотрены доктрины градостроительства в СССР и современной России (переход к стратегическому планированию). Обосновывается проект формирования системы управления реализацией стратегических планов городов.
Регулирование застройки городов (краткая история вопроса). Регулирование городского строительства, а также попытки преодоления проблем, связанных с хаотичностью застройки и антисанитарией, стали осуществляться по мере формирования централизованных государств"'. На Руси Иван III начал градостроительную деятельность с перестройки Кремля в Москве и монастырей-крепостей на подступах к столице. Мощным проявлением централизованного градостроительного планирования стал начертанный рукой Петра I план строительства С.-Петербурга. Петр I стремился насаждать планы регулярной застройки и в других городах, особенно промышленных на окраинах Российской империи - в Сибири, на Урале, -воздействуя на нерадивых застройщиков штрафами и конфискациями. Градостроительство было в центре внимания и Екатерины II, которая в 1762 г. учредила Комиссию о каменном строении С.-Петербурга и Москвы. Комиссия занималась генеральными планами застройки не только столичных городов, но и городов провинциальной России, как новых, так и старых, намеченных к реконструкции. Предполагалось перестраивать города по типу европейских, со сплошными фасадами зданий, которые разделялись только въездами. Градостроительные проекты подобной застройки осуществились лишь частично. За пределами центра города население продолжало строить привычные усадьбы с садами и огородами, которые еще и сейчас можно увидеть (фрагментарно или даже полностью) в российской местности. Термин «градостроительный проект» (план) вошел в обиход и стал иметь широкое хождение. При этом следует отметить, что до сегодняшнего дня он отождествляется с планированием городского развития, которое зачастую понимают исключительно как строительство.
Развитие производительных сил в России во второй половине ХГХ в. привело к ослаблению централизованного начала в застройке городов. Причина - появление заказчиков в лице крупного частного капитала и органов местного самоуправления, которые стали ускоренно развиваться после реформ 1860-х - 1870-х годов. Предприниматели, вкладывая огромные средства в строительство предприятий, а также жилья для высококвалифицированных рабочих и служащих, вместе с местной властью создавали градообразующую инженерную инфраструктуру. За счет финансов органов местного самоуправления возводились социальные дома для бедных, больницы, строилось большое количество культовых сооружений, озеленялись и благоустраивались территории. Если в XVIII в. на Урале создавались «города-заводы», то в конце XIX в. в силу особенностей развития капитализма в России (аграрная страна) в центральных ее районах стали возникать «города-села» рядом с промышленными городами и промышленными рабочими районами в составе больших городов. В генеральных
1 Рассуждения о необходимости рациональной организации городской жизни можно найти в знаменитом диалоге «Государство» Платона, трудах Аристотеля, Гиппократа, Витрувия, а первые черты градостроительного регулирования — в законах Византии.
планах городов в новых социально-экономических условиях начала просматриваться гуманистическая направленность.
За период с 1800 по 1900 г. городское население мира возросло с 5 до 13%. В начале ХХ в. число городов с населением более 100 тыс. составляло примерно 360, из них в 16 насчитывалось более миллиона [1, с. 25]. Процесс урбанизации изменил образ жизни многих миллионов людей, что сделало очевидным необходимость планирования городского развития. В ХХ в. тема будущего городов и в нашей стране, и за рубежом была актуальна среди ученых и практиков разных специальностей. Можно сказать, что она носила междисциплинарный и политико-экономический характер, поскольку была связана с инвестициями.
Система регулирования застройки городов, наряду с позитивными эффектами, имела и отрицательные стороны, среди которых главными были директивность и зачастую пренебрежение к потребностям населения. Дилемма, что лучше: спонтанность или план - особенно остро обсуждалась в первой половине ХХ в. в США в связи с массовым строительством типовых жилых зданий и автомобилизацией, что потребовало «перекраивания» городских магистралей крупных городов. Это привело к глобальным реконструкциям с переселением семей в другие районы, сносу части привычной застройки и прочим переменам, к которым жители не были готовы.
Один из основателей социологии урбанизма, американский ученый Л. Мамфорд в работах «Культура городов» (1938 г.) и «Город в истории» (1961 г.) писал, что тотальное городское планирование есть не прогресс, а регресс, поскольку через план реализуется некий конкретный образ города, разработанный совершенно конкретными людьми, который не воспроизводит наследия цивилизации [2].
Книга Дж. Джекобс «Смерть и жизнь больших американских городов» (1961 г.) стала учебником управления городами и до сих пор не утратила своей актуальности [3]. Автор выступала за планирование, основанное на максимальном учете потребностей людей.
Немецкий социолог, философ и психолог Э. Фромм писал о необходимости перехода от бюрократического планирования к гуманистическому. Он не противопоставлял спонтанность планированию, как Л. Мамфорд и Дж. Джекобс. Гуманистическое планирование, по Фромму, должно иметь отправной точкой не производство, а человека со всеми его идеями, привычками и потребностями [4].
Наиболее известные градостроительные теории этого времени связаны с именами Э. Говарда и Ле Корбюзье [5; 6]. Э. Говард считал крупные города рассадниками зла. Он предлагал переселить бедное население в удобные экономичные жилища небольших городов, рассчитанных примерно на 30 тыс. чел., условия которых будут приближены к загородной жизни. Хорошее градостроительство, по мнению Э. Говарда, должно вызывать иллюзию уединения. Именно Э. Говардом был предложен образ города-сада. Ле Корбюзье, наоборот, был приверженцем строительства больших городов, предводителем «архитектуры века машин», как его часто называли. Идеал его города - кварталы небоскребов с плоскими крышами и ленточным остеклением, окруженные зелеными лужайками. Между ними проходят односторонние магистрали, приподнятые над землей или погруженные в тоннели. Весь город похож на парк. Архитекторы самозабвенно превозносили идеи Ле Корбюзье, считая его гением новой архитектуры [6].
В дальнейшем идеи Э. Говарда и Ле Корбюзье, сочетаясь в градостроительных проектах, были воплощены в жизнь практически во всех странах. Существует мнение: идеи Э. Говарда о том, что базовой единицей проектирования городов должен быть квартал, и идеи Ле Корбюзье - о выражении потребностей жителей через строительные и планировочные нормативы, получившие широкое распространение, привели к унификации облика городов, лишив их многообразия, и к наруше-
нию социальных связей. Однако нельзя не признать, что унификация и нормирование конструктивных и планировочных параметров зданий и застраиваемых территорий, способствовавшие строительству массового жилья, позволили типизировать, удешевить и развить инженерную инфраструктуру селитебных территорий, что создало основу для улучшения санитарно-гигиенического состояния городов.
В России в первое десятилетие советской власти шли бурные дебаты о создании «городов будущего». В разработке градостроительных проектов и дискуссиях участвовали широко известные и признанные архитекторы: И. Гельман, И. Жолтовский, А. Щусев, братья Веснины, а также иностранные архитекторы, в том числе Ле Корбюзье.
Одним из наиболее остро обсуждаемых был вопрос о целесообразности и возможности создания в России городов-садов. Сторонники подчеркивали три их важные характеристики: рентабельность малоэтажного строительства и удобство проживания в особняком стоящих домах; целесообразность небольшого размера поселения; возможность увеличить в таком поселении количество зеленых насаждений. Сторонники данного типа поселения видели в нем предпосылки для устранения противоположности между городом и деревней, для соединения промышленности с сельским хозяйством. Противники данной концепции предлагали застроить многоквартирными домами даже сельские поселения, обвиняя оппонентов в приверженности мелкобуржуазному образу жизни, не приемлемому в условиях коренной перестройки общества и обобществления быта.
Другая широко обсуждаемая в те годы концепция - создание так называемых «социалистических городов» - предполагала замену существующей системы поселений (от деревень до крупных городов) новой, связанной с потребностями промышленности и сельского хозяйства и максимальным обобществлением быта.
Однако в условиях ускоренной индустриализации страны финансовые возможности для выполнения этих грандиозных программ отсутствовали. В связи с этим на Пленуме ЦК ВКП(б) «О московском городском хозяйстве и о развитии городского хозяйства СССР» (1931 г.). партийное руководство обвинило архитекторов в непонимании текущего момента, прожектерстве, подчеркнув, что социальные проблемы - прерогатива власти, поэтому все научные или творческие дискуссии по этим проблемам профессионалы могут вести, лишь опираясь на решения директивных органов. «Интеллектуальное пиршество» социально-типологических поисков в архитектуре в советской России того времени закончилось.
Социалистическая доктрина градостроительства в СССР. Она была всесторонне разработана в 1930-х годах, впоследствии основные ее положения претерпели лишь незначительные изменения. Базой разработки градостроительных проектов являлась схема размещения производительных сил и обусловленная ею, особенно в плане новых точек роста, система расселения. Социалистический город рассматривался как населенный пункт, который имел монофункциональную структуру зонирования, строго контролируемую плотность населения в жилых кварталах и стандартную социальную инфраструктуру. В основе городского планирования лежали следующие законодательно закрепленные положения, нормы и правила:
- государственная собственность на землю и (или) право обязательной покупки земли по установленным, единым по всей стране, ценам;
- отвод земель под использование на основе технических норм;
- стандартизация и государственный контроль;
- государственное финансирование строительства и эксплуатации систем водоснабжения, канализации и центрального отопления;
- государственное финансирование объектов социально культурного бытового назначения, школ, мест отдыха и парков.
В послевоенные годы стремительный рост крупных городов явился импульсом к дискуссии о предпочтительности их размеров. В русле идей о будущем СССР как страны крупных городов в 1950-1960-х годах была разработана теория «опорного каркаса», представляющая собой сочетание главных парадигм хозяйственной и социальной жизни страны (крупных городов и соединяющих их социально-экономических линий). Сторонники двух других направлений (развитие малых городов и городов «оптимальных размеров») подверглись жесткой критике в партийной прессе.
Действительно, размещение производительных сил в больших городах имело объективную экономическую основу: эффект агломерации удешевлял строительство, так как одна инфраструктура (как социальная, так и инженерная) обслуживала несколько предприятий, в больших городах были сосредоточены более квалифицированные трудовые ресурсы и т.д. Использовать эти преимущества в условиях ограниченных финансовых возможностей было в те годы крайне важно.
Основным инструментом планирования городского развития в эти годы были генеральные планы, представлявшие, по существу, планы строительства. Слабо подкрепленные социально-экономическими обоснованиями, они быстро теряли свою жизнеспособность. Объемы жилищного, коммунального и культурно-бытового строительства отставали от расчетных в полтора - два раза и более, в то время как в 50% городов фактический рост населения был вдвое выше намеченного в планах. Поэтому проблема совершенствования планирования и проектирования городов требовала своего решения [7].
В конце 1970-х годов появился ряд методических рекомендаций, разработанных различными научными коллективами, а в июле 1979 г. Госплан РСФСР утвердил «Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города». Предполагалось, что принятые планы будут основой управления городским хозяйством и развитием ключевых отраслей производства независимо от ведомственной принадлежности объектов. Советский город выступал объектом, по меньшей мере, трех субъектов управления: горисполкома, областных органов, администрации не подведомственных городскому Совету предприятий, подчиняющихся вышестоящим министерствам и ведомствам. Это чрезвычайно усложняло долгосрочное планирование социально-экономического развития городов. Горсоветы и исполкомы в лице планово-бюджетных комиссий не только не выполняли основного объема работ в этой наиболее сложной и ответственной области плановой деятельности, но и фактически были лишены такой возможности. Ключевые вопросы перспективного развития города (объем и направления капиталовложений, пропорции и темпы развития) либо решались областным звеном органов власти и управления, либо определялись плановыми актами министерств, разработанными с ведомственных позиций для подчиненных им предприятий. В ведении городских плановых органов (включая областные центры), таким образом, находились вспомогательная работа и участие в выработке решений по вопросам развития тех объектов городского хозяйства, которые были непосредственно подчинены горисполкому. Городские плановые органы были не в состоянии координировать ведомственные планы даже по разделам социально-бытовой инфраструктуры в интересах развития города в целом.
Переход к стратегическому планированию и стратегическому управлению. С середины XX в. Запад демонстрировал широкое использование плановых инструментов в процессе управления городами, вполне, как оказалось, совместимое с рыночными принципами. На рубеже 1950-1960-х годов в развитых странах Европы и Америки наблюдался настоящий бум внедрения долгосрочного планирования и прогнозирования в практику управления. Особенно широкое распространение получили методы стратегического планирования (как национального, так и регио-
нального), основы которого были заложены теоретиками управления коммерческими структурами и применены на практике предприятиями и корпорациями. Их
использование позволяло делать более предсказуемыми риски предприниматель-
„2 скои деятельности, предотвращать ухудшение условии проживания населения , а
также решать сложные долгосрочные социальные и экономические проблемы.
В России в 1990-е годы под влиянием процесса глобализации города оказались в эпицентре внутри- и межгосударственнои конкурентнои борьбы за инвестиции, рабочую силу, материальные и финансовые ресурсы. Нарастание социальных и экономических проблем требовало решении, которые не мог дать только рынок. Стало ясно, что планирование городского развития - это необходимый инструмент стратегии городского управления. Большая часть городских стратегических планов сроком на десять - пятнадцать лет была разработана в России за период с 1996 по 2005 г. С.-Петербург стал первым российским городом, сумевшим создать долгосрочный план развития принципиально нового типа. В этот период были разработаны стратегические планы крупных городов: Казани, Екатеринбурга, Новосибирска, Омска, Череповца, несколько позднее - Хабаровска, Томска, Ростова-на-Дону и др. Сегодня перечень городских планов и программ стратегического характера в России весьма внушителен. Однако есть и проблемы.
Одной из наиболее слабых сторон стратегического планирования в городах является отсутствие разработанной системы управления реализацией плана. Это связано с тем, что определение стратегических целей и задач плана часто понимается как формальная работа: придание плану наукообразия, провозглашение формальных ориентиров.
Преамбула стратегического плана - экономико-географическая характеристика города. Далее следует обширная аналитическая часть, где детально анализируется социально-экономическое состояние города. Несмотря на обширную информацию, комплекс целей стратегического развития описывается в большинстве планов рекомендательно и декларативно, без использования всей имеющейся информации, что затрудняет перевод плана на операционный уровень. Существует путаница в понимании сути взаимосвязей между целями, задачами и мероприятиями по их выполнению. Так, в ряде плановых документов наряду с главной целью приводятся цели, якобы расшифровывающую главную, затем оказывается, что это не цели, а стратегические направления. Повсеместно индикаторами реализации плана считают показатели выполнения не целей и задач, а программных мероприятий, огромное количество которых и требования проведения ежегодных мониторингов делают работу с планом неподъемной.
В связи с подготовкой юбилейного X Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России: ресурсы для развития» (С.-Петербург, 17-18 октября 2011 г.), Леонтьевский центр и фонд «Институт экономики города» в 2011 г. провели исследование по оценке последствий первых российских проектов муниципального стратегирования. Основная его цель - систематизировать и оценить значимость факторов, влияющих на устойчивость муниципальных систем стратегического планирования, которые начали формироваться в первые годы XXI в. Из тридцати шести факторов, которые, по мнению исследователей, влияют на устойчивость стратегических планов, три были определены как существенные. В их числе - уровень организации реализации плана (самым главным был признан фактор стабильности власти) [9].
Необходимость управления реализацией стратегических планов как важнейшая часть системы управления городом постепенно осознается и на местах. В ряде городов ведутся исследования и разрабатываются документы по управлению реали-
2 Обзор работ по вопросам стратегических планов городского развития см. в [8].
зацией стратегий на основе использования признанных в мире инструментов стратегического планирования и управления. Так, в Череповце реализация стратегии развития города опирается на систему сбалансированных целевых показателей. В Екатеринбурге действуют методические рекомендации по разработке, актуализации и пролонгации стратегических проектов развития города. В Хабаровске постановлением мэра утверждена методика мониторинга реализации Стратегического плана устойчивого развития г. Хабаровска до 2020 г. и т.д.
Однако следует подчеркнуть, что на сегодняшний день ни государственными органами, ни научным сообществом не предложены рекомендации по организации процесса реализации стратегических планов городского развития для практической деятельности на местах. Общепринятый взгляд на этот процесс как на выполнение мероприятий и программ, включенных в стратегический план, явно недостаточен, поскольку не позволяет понять, каким образом и в какой степени эти мероприятия и программы влияют на выполнение целей и задач плана. Механизм количественной и качественной оценки их влияния на достижение целей не разработан. Кроме того, отсутствуют инструменты оценки по горизонтали вклада каждой из программ в решение поставленных задач и достигнутого синергетического эффекта.
Модель стратегического плана. Управление реализацией планов (в самом общем виде) - формирование соответствия системы программных мероприятий стратегическим целям. Оценка этого соответствия необходима для сканирования траекторий развития, принятия решений о корректировках стратегических целей и концепции перспективного развития. При наличии такого соответствия стратегический план становится практически значимым документом, а совокупность приемов (методов) оценок соответствия целей результатам выполнения программных мероприятий - системой управления реализацией стратегического плана. Исходя из этого, для создания такой системы можно предложить следующее.
Стратегический план должен быть описан в форме модели. Модель стратегического плана - это краткое, четкое и информативное описание плана. Основой для ее построения являются показатели (индикаторы). Сгруппированные в определенную систему они позволяют лучше понять стратегию и привести действия и планы в стратегическое соответствие.
Индикаторы, являющиеся основой модели должны, прежде всего, содержать оценку выполнения целей и задач плана. Эти индикаторы могут иметь количественный или качественный характер. Они должны ясно указывать на возможный вклад каждого программного мероприятия в реализацию целей и задач плана.
Сформированная модель стратегического плана должна быть пригодна для применения исполнителями всех уровней. В ходе реализации стратегического плана обычно бывает задействовано огромное количество операционных подразделений администрации, коммерческих и некоммерческих предприятий и организаций социальной и хозяйственной сфер города. Стратегический план, выраженный через индикаторы модели, поможет им более четко уяснить свои задачи и предотвратить возможное их дублирование при реализации. Это понимание необходимо для достижения договоренностей, получения синергетического эффекта и в конечном счете достижения лучшего результата. Совершенно ясно, что большая часть исполнителей не может ознакомиться со всеми обширными материалами стратегического плана. Вместе с тем его модель, в которой через индикаторы будут четко прописаны цели и задачи плана, позволит каждому понять стратегию, определить свой вклад в ее реализацию и привести свои действия и планы в необходимое соответствие.
Система управления реализацией стратегического плана, опирающаяся на вышеописанную модель, по существу, станет механизмом коммуникации между ис-
полнителями и заказчиками (в нашем случае - городским сообществом и администрацией города, выражающей интересы городского сообщества) для получения информации о ходе реализации плана. Данный механизм также позволит не только контролировать процесс исполнения, но и корректировать его, внося в случае необходимости существенные изменения в концепцию стратегии, соотнося ожидания и прогнозы на будущее с реальностью. Поскольку стратегический план, даже построенный на основе точной информации и глубокого знания городских проблем, может устаревать, необходимо периодически подвергать критической переоценке основные положения концепции с тем, чтобы выяснить насколько она продолжает оставаться жизнеспособной и успешной, не потеряла ли актуальности с начала ее реализации. Это необходимо для следующего этапа, на котором поставленные цели анализируются, пересматриваются и заменяются в соответствии с реальными результатами и будущими потребностями.
Истинная значимость системы индикаторов проявляется тогда, когда в модели происходит ее трансформация в систему управления, позволяющую довести стратегический план до всех участников его реализации; согласовать задачи целевых программ с долго- и среднесрочными целями; систематически проводить мониторинг достигнутых результатов; создать обратную связь для получения информации и своевременного внесения изменений в стратегию в случае необходимости.
Таким образом, модель, описанная системой индикаторов, превращается из операционной оценочной системы в средство управления реализацией стратегического плана и позволяет заполнить существующий в большинстве управленческих систем пробел: отсутствие обратной связи по вопросам реализации стратегии.
Разработка системы индикаторов призвана ранжировать цели и задачи стратегического плана, определить критические параметры их достижения, согласовать их с исполнителями, обосновать методы расчета и оценки индикаторов.
Стратегические цели и задачи необходимо довести до сведения всех участников реализации плана, особенно генеральных подрядчиков по выполнению тех или иных целевых программ и мероприятий. В свою очередь проекция стратегических целей на операционный уровень в виде системы показателей позволит исполнительным структурам разработать свои специфические задачи, которые, будучи соподчинены таким образом стратегическим, станут фактором их достижения. Это наладит диалог между центральным органом, курирующим разработку и выполнение плана, с непосредственными исполнителями, а корректировки и модернизация будут осуществляться совместными усилиями.
Методические основы формирования модели стратегического плана и системы индикаторов. Разработка системы управления реализацией стратегических планов вызывает определенные затруднения в силу существенных отличий городов друг от друга (разнообразие внутренней среды, стратегических ситуаций во внешней среде, возможностей выбора альтернативных путей развития, несовпадающих систем мотиваций).
Конструирование модели управления реализацией городских стратегических планов через индикаторы требует ответа на вопрос: можно ли разработать общую модель для всех городов, или каждому городу в силу своеобразия следует иметь свою? В практике городского стратегического планирования обычно используется довольно стандартный набор показателей. Для того, чтобы построить систему индикаторов для городов, на наш взгляд следует прежде всего уяснить понятие основной (или сущностной) цели стратегического плана развития города. В разработанных городами стратегических планах часто встречаются различные формулировки цели: «устойчивое развитие», «сбалансированное развитие», «комплексное
развитие», «позиционирование города...» и т.д. Как правило, это либо дань моде, либо акцент на применение определенных инструментов, используемых в процессе составления плана, либо внедрение неких терминологических новаций в планирование, к сожалению, не всегда имеющих четкое определение.
Формулировка основной (сущностной) цели стратегического плана социально-экономического развития города как минимум должна соответствовать следующему основному положению Конституции Российской Федерации: «Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [10, ч. 1, ст. 7]. Таким образом, цель экономического и в целом общественного развития состоит в предоставлении возможностей и создании условий каждому человеку в настоящем и будущем для реали-
„3
зации своего потенциала и для здоровой, полноценной, творческой жизни .
Исходя из вышесказанного под основной (сущностной) целью стратегического плана, необходимо понимать такой обоснованный выбор направлений городского развития, который создавал бы каждому жителю в настоящем и будущем условия для полноценной жизни. Это аксиоматичное понимание сущностной цели стратегического планирования должно лежать в основе социально-экономического развития гороов и учитываться на всех этапах разработки и реализации плана. Таким образом, одна и та же основная цель городского развития на территории России, несмотря на многообразие городов и различий в уровнях развития социальной и экономической жизни означает и возможность, и необходимость разработки единых методических принципов для конструирования систем индикаторов по оценке реализации стратегических планов.
Методически правильным (в соответствии с сущностной целью стратегического планирования городского развития) и социально оправданным является выбор городами в качестве важнейшей стратегической цели рост качества жизни граждан.
Качество жизни - категория, с помощью которой характеризуют существенные стороны жизни населения. Это более широкое понятие, чем уровень жизни, являющийся только одним из многих критериев качества жизни. Качество жизни человека зависит от состояния его здоровья, коммуникаций в социуме, психологического и социального статуса, свободы деятельности и выбора, организованности досуга, уровня образования, доступа к культурному наследию, социальному, психологическому и профессиональному самоутверждению и т. д.
Единого и общепринятого определения понятия «качество жизни» не существует, равным образом как и интегрального его показателя. Большинство исследователей и специалистов (социологов, медиков, экономистов)4 выделяют три блока индика-
3 Это понимание сущностной цели общественного, а следовательно и городского, развития имеет давнюю историю. Еще в знаменитом диалоге «Государство» греческий философ Платон писал: «... каждый человек привлекает то одного, то другого для удовлетворения той или иной потребности. Испытывая нужду во многом, многие люди собираются воедино, чтобы обитать сообща и оказывать друг другу помощь: такое совместное поселение и получает у нас название государства...» [11, с. 130]. Разумный город (государство), по Платону, существует для удовлетворения потребностей его граждан, которые им описываются очень детально. Образы будущего, в том числе образы будущего городов, встречаются во многих произведениях мыслителей ХУ1-Х1Х веков, в том числе в трудах социалистов-утопистов (Ш. Фурье, Р. Оуэна, позднее У. Морриса). Одной из центральных идей в книге Т. Мора «Утопия» является отмена частной собственности и всякой эксплуатации. Т. Кампанелла, подобно Т. Мору, в своей работе «Город Солнца» создал идеальный образ города, в котором равномерно распределяются все блага. Вйдение городов будущего у Платона, Т, Мора и Т. Кампанеллы — это, прежде всего, социальная гармония. В России Н. Чернышевский писал о том, что города будущего станут некими социальными центрами, где люди будут встречаться, удовлетворяя свои духовные и материальные потребности. Таким образом, данные теории можно назвать предтечами гуманистического подхода к планированию.
4 В 2009 г. под руководством нобелевских лауреатов Дж. Стиглица и А. Сена был подготовлен доклад международной Комиссии по основным показателям экономической деятельности и социального прогресса. В нем доказывалось, что в качестве критерия социально-экономического развития общества вместо ВВП следует использовать показатели качества жизни [14].
торов, характеризующих качество жизни: здоровье и демографическое благополучие; удовлетворенность условиями жизни; духовное состояние общества. В самом общем виде категория «качество жизни», на наш взгляд, включает и оценивает возможности человека осуществлять жизненные процессы, характеризует уровень жизни населения и состояние окружающей среды с точки зрения их соответствия осуществлению жизненных процессов и достижению искомого уровня жизни.
Научным сообществом, международными организациями, статистическими органами, властью (на уровне нормативно-правовых актов) разработаны различные системы показателей качества жизни, которые исходят из анализа статистических показателей уровня жизни, труда и занятости, переписей населения, социологических обследований и прочих информационных материалов, характеризующих условия жизни и деятельность людей. Так, например, в России регулярно, сроком на два года подписывается соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ, устанавливающее общие принципы регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений на федеральном уровне. Стороны ставят в числе приоритетных целей Соглашения достижение более высокого уровня жизни граждан РФ. В настоящее время действует Генеральное соглашение на 2014-2016 гг. В Приложении № 4 Соглашения даны основные социально-экономические показатели мониторинга качества и уровня жизни населения (42 показателя) [12].
Система показателей уровня жизни в международной статистике ООН начала активно разрабатываться во второй половине XX в. и в настоящее время включает двенадцать основных групп показателей [13]:
1. Рождаемость, смертность и другие демографические характеристики населения.
2. Санитарно-гигиенические условия жизни.
3. Потребление продовольственных товаров.
4. Жилищные условия.
5. Условия труда и занятости.
6. Образование и культура.
7. Доходы и расходы населения.
8. Стоимость жизни и потребительские цены.
9. Транспортные средства.
10. Организация отдыха.
11. Социальное обеспечение.
12. Свобода человека.
Мониторинг качества жизни в городах на международном уровне активно осуществляют в рамках Программы ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ). Сегодня действует третий вариант системы индикаторов ХАБИТАТ, который направлен на выполнение важнейших решений мирового сообщества по городскому развитию: Повестки дня ХАБИТАТ и Целей тысячелетия. В него входят следующие блоки показателей.
1. Жилище.
2. Социальное развитие и искоренение нищеты.
3. Сбалансированность систем расселения и охрана окружающей среды.
4. Экономическое развитие.
5. Местное самоуправление.
Методическая определенность понятия «качество жизни» позволяет предложить перечень стратегических целей, к достижению которых стремятся все города, хотя формулируют их по-разному. Наличие такого перечня внесет определенную четкость в разработку стратегий, позволит в будущем наладить мониторинг реализации планов и осуществлять межгородские сравнения (первый уровень индикаторов). Абстрагируясь от раз-
нообразия индивидуальных потребностей, можно предположить, что на определенном этапе исторического развития для всех городов России можно разработать единый перечень стратегических целей и соответствующих стратегических индикаторов (международные организации предлагают это сделать для всего мира).
Предложенная в таблице система стратегических целей и показателей, актуальных для оценки качества жизни в городах России, является результатом исследования состояния российских городов, проведенных автором за последние десять лет.
Таблица
Система стратегических целей и стратегических индикаторов
Блок целей Стратегическая цель Стратегический индикатор
Возможность осуществлять жизненные процессы Обеспечение возможностей для здоровой жизни. Ожидаемая продолжительность жизни Возрастные коэффициенты смертности Стандартизированные коэффициенты смертности по причинам смерти
Способность образовывать и сохранять семью Браки и разводы
Повышение физической безопасности Число зарегистрированных преступлений
Социальная защита Удельный вес социальных выплат в ВВП
Уровень жизни Обеспечение права домохозяйства на жилье соответствующей потребительной стоимости Доля домохозяйств, в которых на одну комнату приходится более трех человек Домашние хозяйства, не удовлетворенные своими жилищными условиями
Повышение уровня образования и квалификации Доля населения, охваченного обучением в соответствующих возрастных группах, достигнутый уровень образования
Обеспечение роста доходов горожан Соотношение медианных доходов домохозяйств и величины прожиточного минимума Распределение общего объема денежных доходов по 20-процентным группам населения
Обеспечение реализации профессионального и творческого потенциала Численность безработных по отношению к численности экономически активного населения (%) Структура численности безработных по уровню образования и возрастным группам Число малых и средних предприятий Среднесписочная численность работников малых и средних предприятий в численности экономически активного населения (%)
Среда осуществления жизненных процессов и адекватного уровня жизни Улучшение санитарно-гигиенических условий проживания Благоустройство жилищного фонда Выбросы загрязняющих атмосферу веществ стационарными источниками и автомобильным транспортом Обеспеченность населенных пунктов питьевой водой, отвечающей обязательным требованиям безопасности Образование отходов производства и потребления, их использование и обезвреживание
Обеспечение доступности жилья Отношение медианной рыночной цены жилищной единицы к медианному годовому доходу домохозяйств Отношение медианной годовой рыночной арендной платы за жилую единицу к медианному годовому доходу домохозяйств, снимающих жилье
Укрепление местного самоуправления Доходы местного бюджета Гражданское участие в управлении городом Прозрачность управления городом
При определении системы стратегических индикаторов отбирались те, которые соответствовали бы следующим основным требованиям: комплексный характер, отражающий широкий спектр проблем городского сообщества; количественная или качественная определенность; информационная доступность.
Стратегические цели в процессе планирования диверсифицируются в задачи городского развития и соответствующие им индикаторы (второй уровень индикаторов модели), определение тех и других требует их точной «подгонки» под конкретную си-
туацию в городе. Пакет программ и мероприятий должен соответствовать всему комплексу стратегических целей и задач. Программные документы на стадии разработки и утверждения включают систему нормативных показателей их выполнения, которые условно можно считать третьим уровнем индикаторов реализации стратегического плана. Изложение методов выбора системы целей и индикаторов второго и третьего уровней, а также последовательность создания и конструкция модели стратегического плана городского развития - предмет следующих публикаций.
Литература
1. Пивоваров Ю.Л. Урбанизация //Народонаселение стран мира. М.: Финансы и статистика, 1983.
2. По материалам Фонда содействия сохранению культурного наследия «Русский авангард», http://www.avangard-ru.org
3. Джекобс Дж. Смерть и жизнь больших американских городов /Пер. с англ. М.: Новое издательство, 2011.
4. Фромм Э. Человек для себя. Революция надежды. Иметь или быть. М.: АСТ, 2007.
5. Гутнов А., Глазычев В. Мир архитектуры: Лицо города. М.: Молодая гвардия, 1990.
6. Ле Корбюзье. АрхитектураXX века. М.: Прогресс, 1977.
7. Повышение эффективности градостроительных решений в условиях комплексного социально-экономического развития городов. М.: ЦНИИП градостроительства, 1981.
8. Белкина Т.Д. Стратегические планы городского развития и инструменты их реализации // Проблемы прогнозирования. 2010. № 3.
9. Жихаревич Б.С. Загадка жизнестойкости муниципальных систем стратегического планирования //Муниципальные стратегии: десять лет спустя. СПб, 2011.
10. Конституция Российской Федерации. http://www.constitution.ru
11. Платон. Собрание сочинений в четырех томах. Т. 3. М.: Мысль, 1994.
12. Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014-2016 гг. // Российская газета, 30 декабря 2013 г.
13. Международная статистика: учебник для магистров / Под ред. Б.И. Башкатова, А.Е. Суринова. М.: изд-во Юрайт, 2013.
14. Доклад комиссии по измерению эффективности экономики и социального прогресса. Раб. пер. М.: НИИ СП, 2010.
