CC BY
496
СОВРЕМЕННАЯ НАУКА. 2017. Т. 8. № 1 -3
60 - open ACCESS - в открытом доступе на сайте sovnauka.com
Юридические науки
УДК 341.22
Научная специальность 12.00.10 — Международное право; Европейское право
ОСОБО ОХРАНЯЕМЫЕ ПРИРОДНЫЕ ТЕРРИТОРИИ В ЕВРОПЕ
Д. В. Покрищук*
Аннотация. Рассмотрены современные подходы к определению особо охраняемых природных территорий, представлена международная классификация данных природных объектов. Проанализированы правовые основы природоохранной деятельности стран Европейского Союза. Отдельное внимание уделено вопросам функционирования межгосударственной экологической сети особо охраняемых природных территорий Natura 2000.
Ключевые слова: экология, особо охраняемые природные территории, Natura 2000.
SPECIALLY PROTECTED NATURAL AREAS IN EUROPE
D.V. Pokrishchuk*
Abstract. The article examines modern approaches to the definition of specially protected natural areas, presents an international classification of these natural objects. The paper analyzes the legal basis for the environmental activities of the countries of the European Union. Attention is paid to the functioning of the inter-state ecological network of Natura 2000 protected natural areas. Keywords: ecology, specially protected natural territories, Natura 2000.
Согласно данным Всемирного центра природоохранного мониторинга ООН, в мире насчитывается свыше 209 тыс. особо охраняемых природных территорий различного типа, общая площадь которых составляет около 30 млн кв. км [1].
Термин «охраняемая природная территория» применяется к различным типам земельных участков и водных объектов в соответствии с национальным законодательством стран. Среди наиболее часто встречающихся обозначений данных территорий: национальный парк, региональный парк, природный парк, природный заповедник, биосферный заповедник, охраняемая ландшафтная область и т.д.
В настоящее время те или иные виды охраняемых природных территорий имеются почти во всех странах мира. При этом законодательство каждого государства предусм атрив ает р азличные виды подо бных территорий.
Единой классификации, которая охватывала бы все известные в мире категории охраняемых природных территорий, до сих пор не создано, однако одной из наиболее признанных является классификация Международного союза охраны природы (МСОП) [5]. С 1979 г. МСОП ввел, а в 1994 г. усовершенствовал систему, по которой все охраняемые территории были классифицированы по целям их создания и управления.
Согласно определению данной организации, к особо охраняемым природным территориям относятся «участки суши или моря, специально предназначенные для сохранения и поддержания биоразнообразия, природных и связанных с ними культурных ресурсов и имеющие особый юридический статус».
МСОП было предложено различать шесть основных категорий охраняемых природных территорий:
Категории Ia и Ib: «строгий природный резерват» — это обширные по площади участки суши (акватории) с дикой или минимально измененной природой (например, «Швейцарский национальный парк»);
Категория II: «национальный парк» — значительная по площади и хорошо сохранившаяся природная территория, выделяющаяся высокой степенью биологического и ландшафтного разнообразия. Используется для развития различных видов туризма и отдыха («Беловежский национальный парк», Польша);
Категория III: «памятник природы» — особо ценный природный объект, обладающий культурной ценностью («Озеро Бардача», Сербия);
Категория IV: «управляемый природный резерват» (заказник) — природная территория, значимая для поддержания биоразнообразия и сохранения различных видов флоры и фауны, на которой осуществляется уп-
* Покрищук Дмитрий Владимирович,
ведущий специалист-эксперт отдела социальной политики, кандидат политических наук
Аналитическое управление аппарата Совета Федерации Российской Федерации
Контакты: ул. Большая Дмитровка, д. 26, Москва, Россия, 103426 E-mail: [email protected]
* Dmitriy V. Pokrishchuk,
Leading Specialist Expert of the Social Policy Department, Candidate of Political Science Analytical department of the Council of the Federation
Contacts: ul. Bol'shaya Dmitrovka, 26, Moscow, Russia, 103426 E-mail: [email protected]
doi 10.24411/2079-4401 -2017-10012
modern science. 2017;8(1-3)
в открытом доступе на сайте sovnauka.com
м8й
61
равление природными процессами для эффективного сохранения местообитаний различных видов растений и животных, а также приумножения их численности («Национальный парк Витоша», Болгария).
Категория V: «охраняемая ландшафтная область» (наземная и морская) — участок суши или акватории, где поддерживаются базовые параметры окружающей природной среды, биологическое и ландшафтное разнообразие («Национальный парк Нью-Форест», Великобритания).
Категория VI: «территория устойчивого природопользования» — хорошо сохранившаяся природная территория. Может осуществляться неистощительное использование различных видов природных ресурсов («Этнический национальный парк», Греция) [5].
Европейская политика в отношении охраняемых природных территорий в основном определяется двумя основными правовыми источниками: Конвенцией ООН о биологическом разнообразии, а также нормативными актами Европейского Союза.
Конвенция ООН о биологическом разнообразии представляет собой международный договор, к которому присоединились 196 стран. Цель конвенции заключается в создании «системы охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия» [1].
Согласно данным Европейского агентства по охране окружающей среды, ожидается, что к 2020 г. не менее 17% наземных и внутренних акваторий и 10% прибрежных и морских зон стран-участниц конвенции получат статус особо охраняемых природных территорий [8].
На уровне Европейского Союза важное значение для создания охраняемых территорий имеет ряд директив Европейского совета. Данные директивы также рассматривают охраняемые территории как средство защиты биоразнообразия и обеспечения сохранности экосистем. Поворотным моментом в формировании нормативно-правовой базы для сохранения биоразнообразия в ЕС стало принятие Европейским союзом Директивы о птицах [2] и Директивы по сохранению естественных сред обитания и дикой фауны и флоры [3].
Под действие данных директив попадают обширные территории стран европейского континента. Тем не менее, Европейский союз принял дополнительные нормативные акты, регулирующие охрану водных и морских сред, а также их экосистем.
Рамочная директива по управлению водными ресурсами [4] создала правовые основы охраны внутренних поверхностных вод, смежных, прибрежных и
грунтовых вод. Указанная директива устанавливает обязанность всех государств-членов создавать реестр мест, требующих особой защиты в соответствии с законодательством ЕС.
В 2011 г. Европейская комиссия также приняла новую стратегию по сохранению биоразнообразия до 2020 г. [7]. В документе изложены долгосрочные и краткосрочные задачи по предотвращению потери биологического разнообразия и деградации экологических систем.
В рамках первого показателя предполагается, что к 2020 г. количество оценок сред обитания и экспертиз, проводимых в соответствии с Директивой по сохранению естественных сред обитания и дикой фауны и флоры, возрастет на 100 и 50% соответственно.
Второй показатель заключается в поддержании экосистем в рамках создания «зеленой» инфраструктуры и восстановления как минимум 15% деградировавших экосистем (табл. 1).
Европейское агентство по окружающей среде в рамках Европейской сети экологической информации и наблюдения (Еюпе^ публикует информацию об особо охраняемых природных территориях европейских стран. Согласно указанным данным, в 52 странах Европы создано свыше 120 тыс. особо охраняемых природных территорий различных типов, совокупная площадь которых составляет примерно 21% от общей площади этих стран. Охраняемые территории в Европе охватывают 11 различных биогеографических регионов: от арктических пустынь и бореальных хвойных лесов до засушливых степных зон.
Размер охраняемых территорий в Европе достаточно вариативен, начиная от обеспечения защиты отдельного дерева, например, ели в словенском г. Годо-вич, до более чем 97 илн га в Гренландии. Площадь 90% подобных территорий составляют не менее 1000 га каждой.
Несмотря на общий подход к созданию охраняемых территорий, в разных частях Европы имеется выраженная региональная и национальная специфика их организации. Национальными законодательствами европейских стран внедрены различные правовые режимы охраны земель.
Так, специфика природоохранной политики Австрии определяется федеративной формой ее государственного устройства. Девять федеральных земель могут внедрять в законодательную практику различные категории охраняемых природных территорий. В настоящее время в стране действуют 249 охраняемых ландшафтных областей, 66 памятников природы, 48 природных парков, 453 природные резервации.
62
СОВРЕМЕННАЯ НАУКА. 2017. Т. 8. № 1 -3
Nâ
OPEN ACCESS
в открытом доступе на сайте sovnauka.com
Юридические науки
Таблица 1. Инструменты экологической политики, способствующие созданию особо охраняемых территорий в Европе
Название документа Год принятия Описание
На глобальном уровне
Рамсарская конвенция или Конвенция о водно-болотных угодьях 1971 Конвенция о водно-болотных угодьях является межправительственным соглашением, подписанным в г. Рамсар (Иран). Вступила в силу в 1975 г. Создает основы для международного сотрудничества в сфере сохранения и разумного использования водно-болотных угодий и их ресурсов.
Конвенция ООН об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 Была принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО, направлена на охрану природы и сохранение культурных ценностей.
Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных (Боннская конвенция) 1979 Конвенция была подписана в г. Бонн (Германия). Вступила в силу в 1983 г.
Конвенция ООН по морскому праву 1982 Конвенцию ратифицировали более 150 государств. Она регулирует такие аспекты морского пространства, как границы, экологический контроль, научные исследования, экономическую и коммерческую деятельности.
Конвенция ООН о биологическом разнообразии 1992 Целями Конвенции являются сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов. Конвенция вступила в силу 29 декабря 1993 г.
Конвенции, принятые на европейском уровне
Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе (Бернская конвенция) 1979 Бернская конвенция направлена на правовое регулирование большей части природного наследия европейского континента. Конвенция открыта для подписания в г. Берне (Швейцария) и вступила в силу в 1982 г. В настоящее время подписана 40 государствами, которые входят в Совет Европы, а также странами-членами Европейского Союза, Буркина-Фасо, Марокко, Тунисом и Сенегалом.
Альпийская конвенция 1994 Международный территориальный договор, призванный обеспечить устойчивое развитие Альпийского горного региона. Инициированная Европейским Союзом и восьмью государствами региона (Австрией, Германией, Италией, Лихтенштейном, Монако, Словенией, Францией и Швейцарией), Альпийская конвенция вступила в силу в 1995 г.
Европейская конвенция о ландшафтах (Флорентийская конвенция) 2000 Европейская конвенция о ландшафтах способствует охране и управлению европейскими ландшафтами, а также определяет рамки сотрудничества по вопросам ландшафта между странами Европы. Конвенция была принята в г. Флоренции, (Италия) и вступила в силу в марте 2004 г.
Рамочная конвенция по охране и устойчивому развитию Карпат (Карпатская конвенция). 2003 Конвенция является единственным многосторонним механизмом управления Карпатами, не считая Альпийской конвенции (второй субрегиональный международный договор об охране и устойчивом развитии горных регионов). Была принята в мае 2003 г. в г. Киеве (Украина) и вступила в силу в январе 2006 г.
Директивы Европейского Союза
Директива № 79/409/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза по охране диких птиц (Директива о птицах). 1979 Директива о птицах является одним из старейших нормативных актов ЕС в природоохранном законодательстве. Она направлена на создание комплексной схемы защиты для всех видов диких птиц, обитающих в ЕС.
Директива № 92/43/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза по сохранению естественных сред обитания и дикой фауны и флоры. 1992 Директива является основой природоохранной политики в ЕС. Она предусматривает создание двух элементов охраны природы: европейскую экологическую сеть Natura 2000 и национальные системы охраны природных территорий стран-членов ЕС.
Директива № 2000/60/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Устанавливающая рамочные положения о деятельности Сообщества в области водной политики». 2000 Создала правовые основы охраны внутренних поверхностных вод, смежных, прибрежных и грунтовых вод.
Директива № 2008/56/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Устанавливающая рамочное законодательство Сообщества в области морской природоохранной политики (Рамочная директива морской стратегии)». 2008 Определяет меры защиты морских территорий как инструмент обеспечения их благоприятного экологического состояния.
в открытом доступе на сайте sovnauka.com
м8й
63
Основу национальной системы особо охраняемых природных территорий Великобритании, Германии и Чехии составляют охраняемые ландшафтные области.
В Великобритании существуют различные подходы к правовым формам указанных территорий в Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. В частности, в Шотландии предусмотрена возможность создания так называемых национальных живописных территорий (в настоящее время существуют 40 подобных территорий, которые охватывают порядка 13% ее площади). В Англии, Уэльсе и Северной Ирландии созданы территории повышенной природной привлекательности. Действуют 46 охраняемых территорий данного типа (33 в Англии, пять в Уэльсе и восемь в Северной Ирландии). Уровень защиты данных природных территорий соответствует стандартам защиты национальных парков, однако возможности любой антропогенной деятельности в них существенно ограничены.
В Германии охраняемые природные территории охватывают около 28,5% территории страны. Среди них преобладают охраняемые ландшафтные области и природные парки, в которых разрешены многие виды хозяйственной деятельности. Природоохранные территории (резерваты) и национальные парки с более строгим режимом охраны занимают около 3% площади страны. Характерной особенностью природоохранной политики Германии является ландшафтное планирование, которое в законодательном порядке осуществляется на трех уровнях — федеральном, земельном и муниципальном.
В Чехии созданы четыре национальных парка, 25 природных охраняемых ландшафтных областей. В стране также разработано законодательство об особых охраняемых зонах — национальных заповедниках, создание которых может инициировать Министерство окружающей среды; региональные власти имеют полномочия по созданию местных природных заповедников.
В ряде стран законодательством предусмотрена возможность создания особых микро-заповедников. Например, в Испании это небольшие территории площадью менее 20 га, которые ориентированы на защиту отдельных популяций редких, эндемичных и исчезающих видов растений.
Целью создания подобных микро-резерваций может также являться сохранение популяции так называемого «урожая диких родственников». Дикие предки многих современных сортов сельскохозяйственных культур имеют большую генетическую и культурную ценность. Без создания этих микро-заповедников, сохранение некоторых из этих культур будет проблематично.
Подобные территории изначально были созданы в испанском регионе Валенсия, а затем появились в Болгарии, Греции (Крит), Кипре, Словении и Эстонии.
Основу охраняемых природных территорий в некоторых странах Европы составляют национальные парки. Так, система национальных парков Франции состоит из десяти парков, располагающихся как в европейской Франции, так и на ее заморских территориях. Парки занимают 2% территории страны. Во Франции также существует система региональных природных парков. Они создаются в рамках соглашения между местными властями и центральным правительством. В общей сложности около 17% территории страны находятся под защитой экологического законодательства.
Весьма интересен пример Польши, где национальные парки создаются таким образом, что способствуют сохранению флоры и фауны, первичных природных ландшафтов. Так, в Волинском парке сохраняются черты природы, которые характерны для побережья Балтики. В Великопольском парке сохраняется пейзаж, сформированный древним ледником. Беловежский национальный парк представляет природные ландшафты, которые ранее покрывали большую часть территории Польши. В общей сложности в стране действуют 23 национальных парка.
В ряде стран Европы созданы морские национальные парки. Так, в 2009 г. в Норвегии был создан морской национальный парк Ютре Хвалер. Парк занимает площадь 354 кв. км, из которых 340 км приходятся на морскую территорию. В сентябре 2009 г. также открыт морской национальный парк Костерхавет в Швеции.
Следует отметить, что в ряде стран определенные типы экосистемы охраняются законом на всей территории без уточнения конкретного природного объекта.
Например, законодательством Венгрии запрещена любая деятельность в болотах, торфяниках, щелочных озерах и пещерах. При этом предусмотрены три вида охраняемых природных территорий: в стране созданы десять национальных парков, 35 природных ландшафтных областей и 145 национальных заповедников. Особо охраняемые территории составляют около 9% территории Венгрии.
В Дании перечень охраняемых типов природных объектов включает в себя (при условии, что они превышают определенный размер): государственные и частные водотоки, озера, торфяники и болота, луга, пустоши. Закон устанавливает полный запрет на любые изменения состояния этих природных зон.
В Хорватии все водно-болотные местообитания должны быть сохранены в естественных или близких к есте-
64
OPEN ACCESS
в открытом доступе на сайте sovnauka.com
ственным условиях. Запрещены все виды хозяйственной деятельности, которые могут нарушить экологический баланс или нанести ущерб биоразнообразию этих мест.
Одной из особенностей природоохранной политики Европейского союза является создание надгосударст-венной сети особо охраняемых природных территорий в странах-членах. В 1992 г. была разработана и внедрена европейская программа Natura 2000 — система специ-
альных защищенных территорий сохранения дикой природы в Европе.
Экологическая сеть Natura 2000 построена на общих методических принципах и предполагает связывание отдельных охраняемых природных территорий в целостную систему без учета государственных границ. На данный момент она является самой обширной системой охраняемых природных районов во всем мире.
Таблица 2. Особо охраняемые природные территории сети Natura 2000 в странах Европейского союза [6]
Страна-член ЕС Количество охраняемых территорий в рамках Natura 2000, шт. Площадь территории, охраняемой Natura 2000, кв. км Территория страны, охраняемая Natura 2000, %
Австрия 219 12 559,48 14,98
Бельгия 458 5153,81 12,72
Болгария 336 39 056,31 34,32
Великобритания 924 94 966,63 8,53
Венгрия 525 19 949,74 21,44
Германия 5 253 80 746,43 15,44
Греция 419 42 947,05 27,10
Дания 350 22 646,38 8,32
Ирландия 588 16 127,51 13,12
Испания 1807 148 002,41 27,21
Италия 2585 63 841,10 18,96
Кипр 61 1759,75 28,38
Латвия 333 11 831,32 11,53
Литва 488 8564,12 12,08
Люксембург 60 469,48 18,08
Мальта 39 233,72 12,88
Нидерланды 199 17 370,80 13,40
Польша 983 68 296,37 19,53
Португалия 149 21 628,01 20,66
Румыния 531 55 675,46 22,56
Словакия 514 14 441,54 29,57
Словения 354 7683,96 37,85
Финляндия 1839 55 986,24 14,45
Франция 1758 110 807,84 12,59
Хорватия 780 25 954,21 36,53
Чехия 1116 11 061,53 14,03
Швеция 4072 66 738,57 13,84
Эстония 568 14 832,28 17,86
Итого 27 308 1 039 332,05 18,36
в открытом доступе на сайте sovnauka.com
м8й
65
В Natura 2000 входят около 787,6 тыс. кв. км наземных объектов и 251,7 тыс. кв. км [6] морских акваторий. В целом в рамках данной экологической сети создано 27 308 защищенных природных объектов, что составляет около 18% [8] территории всех стран ЕС.
Правовой основой создания проекта Natura 2000 являются Директива о птицах [2], а также Директива об охране естественных мест обитания и дикой фауны и флоры [3].
В данную экологическую сеть обязаны войти все государства-члены Евросоюза. В рамках сети предусмотрено создание зон двух типов: особых сред обитания (направленных на охрану редких уязвимых естественных сред, флоры и фауны) и специальных защищенных районов (направленных на охрану диких птиц и естественных сред их обитания).
Для каждой страны устанавливается список естественных мест обитания, а также видов флоры и фауны, для которых необходимо создать особо охраняемые зоны с разделением на биогеографические регионы. Государства-участники несут ответственность за охраняемые
территории и должны обеспечивать сохранность определяемых правовыми предписаниями ЕС видов и ареалов.
В настоящее время сеть включает в себя природные территории, на которых должно обеспечиваться сохранение более 180 видов и подвидов птиц, а также особые заповедники, создание которых призвано обеспечить сохранение более 250 различных ареалов, около 200 видов животных и около 430 видов растений.
Одной из важнейших особенностей экологической сети Natura 2000 является то, что особо охраняемые территории, которые создаются в ее рамках, не всегда соотносятся с природными территориями, обладающими особым статусом в соответствии с национальным законодательством стран-членов ЕС.
Например, в данную экологическую сеть входит около 15% территории Австрии, при этом статус 4% из них не урегулиров ан национальным з аконодательств ом, их защита обеспечивается в рамках Natura 2000. Сеть охватывает чуть более 12% территории Франции, при этом 8% данных земель не охраняются национальным законодательством (табл. 2).
Литература/References
1. Конвенция ООН о биологическом разнообразии подписана 5 июня 1992 г. URL:https://www.cbd.int/con-vention/text/ [Convention on Biological Diversity (1992) URL: https://www.cbd.int/convention/text/].
2. Директива № 79/409/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза по охране диких птиц (Директива о птицах) [The Birds Directive].
3. Директива № 92/43/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза по сохранению естественных сред обитания и дикой фауны и флоры. [The Habitats Directive].
4. Директива № 2000/60/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Устанавливающая рамочные положения о деятельности Сообщества в области водной политики». [Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy URL: http://data.europa.eu/eli/dir/2000/60/oj].
5. Biosphere reserves and the IUCN system of protected area management categories. Canberra, 1996.
6. Natura 2000: EU funding opportunities for Europe's biodiversity, 2014.
7. Our life insurance, our natural capital: an EU biodiversity strategy to 2020.
8. Protected areas in Europe — an overview. The European Environment Agency report. 2012.
9. United Nations List of Protected Areas 2014.
© Покрищук Д.В./Pokrishchuk D.V., 2017. Это произведение распространяется по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0 Всемирная. [This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International License].
