CC BY
16ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ПРОЦЕССЫ POLITICAL AND LEGAL PROCESSES
УДК 347
ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
THE SPECIFICS OF COORPERATION BETWEEN THE GOVERNMENT AND MINERAL RESOURCES USERS AT THE PRESENT STAGE
Л. М. Алланнна
L. M. Allainna
Ключевые слова: государство, недропользователь, недра, право недропользования Key word: state; mining company, bowels of the earth, the right of mineral resources use
Рассматриваются основные особенности и проблемы взаимодействия государства как собственника недр и недропользователей — горных предприятий. Выделяются характерные черты государства как носителя суверенитета и субъекта гражданского права. Предложены конкретные шаги по решению имеющихся проблем в данной сфере.
The article discloses the basic features and problems of interaction between the state as a mineral resources owner and the mineral resources users, the mining enterprises. Certain traits characteristic of the state as a sovereignty bearer and the civil law subject are distinguished. Some definite actions to solve the problems existing in the above mentioned sphere are offered.
Одним ИЗ субъектов Правоотношений; возникающих В СВЯЗИ с предоставлением участков недр В пользование, является собственник недр — государство. С другой стороны, всегда присутствуют лица, использующие подземные пространства в установленном порядке (пользователи недр). Особенностью государства в данном случае является то, что оно относится к категории публично-правовых образований. Одни авторы в качестве основного критерия отнесения к последним видят обладание властными полномочиями, то есть функциями публичной власти [1], другие — назначение их деятельности, то есть достижение публичных (общественных) целей [2]. Полагаем, оба критерия отражают публично-правовой характер государства как субъекта права.
Существует точка зрения о том, что, выступая в гражданском обороте, государство лишается своих публично-властных свойств и предстает как хозяйственная публичная организация [3]. Указанная позиция, выраженная в отсутствии самостоятельности государства как субъекта гражданского права, представляется спорной, потому, что государство не может быть лишено иммунитета, который присутствует у него всегда (ст. 127 ГК РФ) В любом случае на основании ч 2. ст 124 ГК РФ государство выступает в качестве тех или иных коллективных образований. Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 06 апреля 2004 г. N 171 Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере недропользования. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370, Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом управления государственным фондом недр
Принимая ВО внимание глобальную мировую тенденцию «приватизации государственных функций» [4], трудно представить государственные образования, выступающие в сфере пользования недрами, в качестве единого унитарного субъекта: экономические законы объективно требуют включения вместо одного субъекта — государства — множества самостоятельных юридических лиц. При ЭТОМ указанные лица могут быть в будущем рассмотрены С ПОЗИЦИЙ не ТОЛЬКО публично-правовых форм, НО и частноправовых — в свете мировой ориентации государств на рыночные формы и методы управления.
Вместе с тем государство могло бы распределить весь фонд недр между отдельными хозяйствующими субъектами, однако для выступления государства в гражданском обороте, в связи с распоряжением, государственным фондом недр создается особый правовой режим, не совпадающий с тем, который установлен для имущества остальных субъектов — юридических лиц или граждан. Кроме того, выступая в рассматриваемом качестве, публичный собственник недр может приобретать для себя целый ряд специфических прав, которые отражают его верховенство.
С учетом дискуссии о правомочиях государства в части распоряжения (и соотношения этого понятия с полномочием управления) недрами и иными природными ресурсами [5] можно отметить, что все правомочия, характеризуемые как «управление» недрами, так или иначе, характеризуют общий режим принадлежащего государству имущества, и то обстоятельство, что государство выступает одновременно как собственник и как суверен, лишь предопределяет особый характер осуществления принадлежащих ему как собственнику' правомочий.
В ряде гражданско-правовых систем в силу самого факта принадлежности объекта государству они выведены из сферы действия обычного частноправового режима. Это означает, что в правовом регулировании отношений по поводу недр общие гражданско-правовые установления (в том числе и отношения собственности) вытесняются нормами права публичного. Как верно отмечено В. А. Лапа-чом, данные природные объекты лишь постольку допускают применение к себе цивилистической конструкции права собственности, поскольку они обладают объектными вещными правовыми признаками материальной ресурсной системы, обеспечивающей наиболее фундаментальные потребности общественного бытия [6]. Поэтому очень важно, чтобы правовой инструментарий, методы регулирования были адекватны сущности регулируемых отношений. Основной проблемой в данной сфере остается проблема создания эффективной гражданско-правовой конструкции справедливого распределения доходов, полученных в процессе пользования недрами и применения государством наиболее эффективных правовых способов управления фондом недр и создания специального органа государства. призванного осуществлять контроль и надзор за распределением указанных доходов.
Государство как суверенная власть не может осуществить эффективное управление недрами лишь одним фактом передачи недр в пользование без учета их значимости для общественных целей, поскольку это — один из бюджетообразующих факторов страны, основа ее жизнедеятельности. Существующий порядок передачи недр в пользование не до конца учитывает специфику горного производства. в результате на фоне истощения минерально-сырьевой базы можно наблюдать перевод огромного числа месторождений в разряд нерентабельных. На первый взгляд это выглядит нелогичным, поскольку регулируются имущественные отношения между государством как собственником недр и субъектом предпринимательской деятельности по вопросу определенного имущества путем передачи прав на него в определенном объеме. Действующий Гражданский кодекс РФ предусмотрел не только достаточно стройную систему регламентации отношений публичной собственности, но и определенные возможности ее эффективного использования собственниками [7]. Своеобразие публичной собственности, к которой относятся недра, проявляется, прежде всего, в цели ее функционирования, состоящей в достижении публичного интереса [8]. Это требует создания особого уполномоченного государством органа, который МОГ бы осуществлять подобные функции. Решением данной проблемы могло бы служить введение единой системы субъектов, вовлеченных в процесс пользования недрами, во главе которой должен стоять уполномоченный государственный орган. Предположительно, это должна быть государственная некоммерческая организация, не преследующая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, созданная для решения конкретных социально-политических задач.
Представляется очевидным наличие в качестве основания разграничения публичного и частного в нормативном акте, регулирующем отношения по использованию недр, категории «интерес». Какой из интересов является основным при извлечении горными предприятиями и обращении в частную собственность полезных ископаемых? Исходя из того, что вопросы владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр являются основополагающими при определении порядка и условий осуществления права пользования недрами, предположим, что главным интересом выступают указанные в ст. 2 Закона «интересы народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации», то есть пу бличный интерес. Следовательно, нужно объединить задействованные ныне органы в единую систему субъектов, осуществляющих свою деятельность в связи с использованием преимуществ и полезных свойств недр в соответствии с этим интересом, так как недра — основа и достояние российского общества.
В настоящее время с переходом процессов реструктуризации на новый качественный уровень, когда процессы слияний и поглощений привели к появлению в России компаний международного уровня не только по натуральным показателям (ресурсная база, добыча), но и по капитализации, последние стали добиваться существенных изменений в системе государственного регулирования пользования недрами, которая теперь отражает интересы отдельных частных лиц в противовес интересам государства и других субъектов предпринимательской деятельности, что требует детальной регламентации порядка распределения доходов от пользования недрами. Каким образом они должны рас-
пределяться? При участии и контроле государства в виде его уполномоченного органа или без него? И как не перешагнуть тонкую грань между публичным и частным, допустив вмешательство государства в частное, или наоборот, слишком ослабив государственное регулирование отношений? Вместе с тем без определения приоритета государственных (общественных) и частных интересов, невозможно точно определить задачи, связанные с эффективным пользованием недрами, стоящие перед публично-правовыми образованиями: подобного комплекса задач в законе РФ «О недрах» не сформулировано. Если у государства есть имущественные права на недра, то ими нужно распоряжаться с вовлечением профессиональных предпринимателей, но в России еще предстоит разработать современную законодательную базу регулирования отношений, связанных с использованием государственной собственности в целом и недр в частности
Исторически публично-правовые образования возникли вовсе не с целью участия в обороте, поэтому государство выделяется из всей массы субъектов гражданского права, отличаясь рядом особенностей. Главное назначение государства как носителя суверенитета заключается в исполнении публично-властных функций. Участие в гражданском обороте так или иначе подчинено этой цели, поэтому, характеризуя государство как субъект указанных правоотношений, необходимо учитывать это. Выступление в гражданском обороте в качестве равноправного с иными субъектами не означает умаление или ограничение суверенитета государства. Речь идет о сокращении материальных и иных возможностей его проявления и осуществления, но не о формально-юридическом ограничении суверенитета как такового, исходя из той посылки, что в действительности государственный суверенитет, будучи формально-юридическим феноменом, одновременно несет и материальное содержание [9]. Признание ЭТОГО не будет Противоречить принципу равных начал, на которых государство И Другие публично-правовые образования выступают в гражданском обороте с иными субъектами, так как в самом Гражданском кодексе указанный принцип соблюдается постольку, поскольку' иное не вытекает из Закона и особенностей таких субъектов (ст. 124 ГК РФ).
Активы пользователей недр в виде отделенных (извлеченных) полезных ископаемых либо иных поступлений — это ценность. Эта ценность есть ничто иное, как отделенная составная часть недр, правовой режим которых закреплен в качестве основы благосостояния народов в Конституции РФ. В связи с этим отсутствие в действующем законе «О недрах» нормативной регламентации порядка оформления в собственность полученных в результате пользования недрами поступлений при действии общего правила статьи 136 ГК РФ не в полной мере отвечает социальной сущности и значению недр: представляется, что право на поступления от использования такого социально важного феномена, как недра, затрагивает публичные интересы. Соответственно, существующая в настоящее время «конструкция» приобретения подобных прав должна принять такую форму, в рамках которой реализуется как юридически значимая воля субъектов частного права, так и интересы третьих лиц.
Таким образом, необходима разработка оптимальной правовой конструкции права пользования недрами, которая, с одной стороны, позволяла бы надлежащим образом реализовывать юридически значимые интересы частных лиц (пользователей недр), а с другой стороны, учитывала бы и публичный интерес — интерес государства.
Список литературы
1. Суханов Е. А. Публично-правовые образования как участники гражданских отношений // в Кн.: Гражданское право. Том I. / Под ред. проф. Е. А. Суханова. 2-е изд. М.: 2002. - С. 280-294.
2. Масляев А. И. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации как субъекты гражданского права // в Кн.: Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под. ред. В. П. Мозолина, А. И Масляева. - М.: Юристъ, 2003. - С. 192.
3. Панютин С. А. К вопросу о возникновении и государственной регистрации юридических лиц в исторической ретроспективе // Адвокат. - 2009, № 2. - С. 12-16.
4. Васильева А. Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. - 2008. -№ 2. - С. 66.
5. Карасс А. В. О содержании права государственной социалистической собственности // Советское государство и право. - 1949. - № 7. - С. 25.
6. Лапач В. А Система объектов гражданских прав: Теория и судебная практика. - СПб.; Юридический центр Пресс. 2002. - С 151-156.
7. Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый ГК РФ // Г ражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. - М., 1998.-С. 222.
8. Тихомиров Ю. А. Публичное право. - М., 1995. - С. 53-54.
9. Марченок М. Н. Государственный суверенитет' проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. - 2003.-№ 1.-С. 197.
Сведения об авторе
Алланина Лилия Мансуровна, Тюменский государственный нефтегазовый университет, г. Тюмень, тел. 8(3452)453526, e-mail: и ildorchitls9(a>yandex.ru
AUanina L. M. Tyumen State Oil and Gas University, tel: 8(3452)453526, e-mail: [email protected]
