CC BY
52
Михаил Александрович Вядро,
аспирант,
Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина -УДК 323(470.44) филиал РАНХиГС при Президенте Российской Федерации
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ РЕПРЕЗЕНТАТИВНОЙ ФУНКЦИИ ДЕПУТАТАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ (на примере Саратовской области с 2003 по 2011 гг.)
Сфера политического представительства интересов граждан в органах власти до настоящего времени остается дискуссионной и не имеющей общих подходов к изучению. Кроме того, сохраняется высокая практическая значимость данной деятельности. В данной статье особое внимание уделяется изучению качества представительства интересов граждан депутатами Государственной Думы. В качестве примера была выбрана деятельность парламентариев от Саратовской области с 2003 по 2011 годы. На основе авторской методики была проведена оценка эффективности каждого народного избранника, а также сравнение двух созывов. Результатом научного исследования стали следующие выводы: тип избирательной системы, который применялся при формировании нижней палаты парламента, не влияет на качество работы депутатов; формальные характеристики народных избранников, в том числе и партийная принадлежность, также не влияют на качество отстаивания парламентарием интересов курируемого региона; жители в работе депутатов большее внимание уделяют их активности, а не эффективности. В целом качество репрезентативности Саратовской области в Государственной Думе 4-го и 5-го созывов было на низком уровне, за исключением работы нескольких депутатов.
Ключевые слова: представительная демократия, Саратовская область, Государственная Дума, качество представительства.
M.A. Vyadro
REALIZATION OF THE REPRESENTATIVE FUNCTION BY THE STATE DUMA DEPUTIES (based on the example of the Saratov region from 2003 to 2011)
The paper states that the sphere of political representation of citizens' interests to date remains controversial and there is no single approach to the study of political representation. In addition, this issue has a high practical importance. The
misha_vyadro@mail.ru
paper focuses mainly on the study of the quality of representation of the interests of citizens by the State Duma deputies. The study is based on the activity of the parliamentarians from the Saratov region from 2003 to 2011. The author uses an original methodology to assess the performance of each elected deputy and compares two convocations. The research results in the following conclusions: the type of electoral system, used in electing the lower house of parliament, does not affect the quality of deputies performance; formal characteristics of members of parliament, including party affiliation, also do not affect how uphold the interests of their voters; voters pay more attention to public activity of deputies rather than their efficiency. In general, representation of the Saratov region in the State Duma of the 4th and 5th convocation was low with the exception of several deputies.
Keywords: representative democracy, Saratov region, the State Duma, quality of representation.
В феврале 2014 г. в России был принят новый закон, регламентирующий порядок формирования Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации. Тем самым сохраняется тенденция изменения избирательного законодательства современной России перед каждыми выборами нижней палаты парламента. Безусловно, это отражается не только на принципах подсчета голосов или структуре Думы, но и условиях реализации представительской функции данного института власти. Но, несмотря на пристальное внимание к вопросам отражения интересов граждан в органах власти со стороны зарубежных ученых, в трудах отечественных исследователей данный вопрос раскрыт не в полной мере. Настоящее исследование нацелено на проведение научной оценки качества представительства депутатами Государственной Думы интересов жителей России и выполнено на примере Саратовской области.
Актуальность исследования обусловлена двумя направлениями: теоретическим и практическим. Первый блок характеризуется следующим рядом вопросов. Изучение представительной демократии пользуется особым вниманием современных политологов на протяжении длительного промежутка времени (с 60-х гг. XX в.). Однако до настоящего момента единого понимания и оценки представительной демократии нет. Исследователи расходятся во мнениях о том, какую деятельность считать представительной, какими функциями должны быть наделены представители и те, чьи интересы они отстаивают [5; 7]. Кроме того, появление транснациональных политических институтов, объединений граждан обусловливает отмену территориальных рамок в анализе репрезентативной деятельности [4]. Но смещение акцентов не влияет на актуальность реализации представительной демократии на национальном уровне. Ключевым различием в оценке деятельности представителей в рамках одного государства является восприятие их взаимоотношения с гражданами своего округа. Одна группа исследователей придерживается мнения о том, что народный избранник должен выступать в качестве делегата от избравшей его группы, что подразумевает принятие им решений в соответствии с мнением большинства представляемой группы [3]. Другие ученые считают, что на национальном уровне представители должны действовать в интересах всего населения, а не только избравшей его группы [2]. Поэтому они в своем поведении руководствуются собственными представлениями об объективных интересах граждан. Безусловно, сторонники данных подходов по-разному понимают степень ответственности народных представителей перед избирателями. Но для обеих групп неоспоримым остается положение о том, что представители выступают от имени народа, а значит, должны знать и понимать
основные проблемы граждан. Эта вовлеченность депутатов в происходящие процессы достигается за счет их участия в жизни населения.
Второй момент, который является следствием отсутствия единого подхода к восприятию представителей - отсутствие общего критерия оценки их деятельности. Некоторые политологи считают наиболее значимым соответствие представителя той группе, чьи интересы он отстаивает, другие - одобрение деятельности депутата электоратом, третьи - соответствие проводимой народным избранником политики интересам избирателей [6]. Но указанные критерии позволяют оценить эффективность работы депутата не в полной мере или недостаточно объективно. В этой связи существует необходимость выработки комплексного подхода к оценке представительства интересов граждан народными избранниками, который учитывал бы функциональную и региональную специфику, а также обладал высокой степенью объективности и верифицируемое™.
Второй блок сформирован современными политическими условиями, сложившимися в России. Во-первых, каждый созыв Госдумы (в настоящий момент функционирует 6-й созыв) избирался по новым законодательным требованиям1. В 2016 г. выборы пройдут по смешанной системе (Федеральный закон Российской Федерации от 22.02.2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 26 фев. № 45). В России уже существовала данная система формирования нижней палаты парламента в 2003 г., но позже была отменена. Вполне логично, что политическими исследователями проводятся параллели и предпринимаются попытки спрогнозировать развития представительства в подобных условиях.
Во-вторых, в российском законодательстве четко зафиксировано, что депутаты должны проводить встречи с населением, в чем, собственно, и отражается функция представительства (Федеральный закон Российской Федерации от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (ред. от 02.04.2014 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 24 мая. № 108. Ст. 8). Однако в российской практике сложилось отношение к парламентариям как к опекунам, а не делегатам [1]. В результате репрезентативная функция осуществляется только через законотворчество без проявления должного внимания взаимодействию с гражданами.
1 В Федеральный закон Российской Федерации от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» за 9 лет его действия изменения вносились 31 раз.
Кроме того, в свете возвращения выборов части депутатов по мажоритарной системе научный интерес представляет сравнение качества работы народных избранников, победивших в одномандатных округах и прошедших по партийным спискам.
В настоящее время прослеживается стремление оценивать эффективность любой деятельности. Это же касается и работы депутатов. И если вопрос оценки законодательной активности находится во внимании ученых и практиков, то изучение эффективности представительской деятельности фактически не проводится.
В контексте данной работы под качеством репрезентативной деятельности понимается осуществление парламентарием мероприятий по решению вопросов, значимых для жителей курируемого региона либо артикуляция этих вопросов на заседаниях Государственной Думы. Соответственно, чем чаще в деятельности депутата фиксируются данные показатели, тем выше качество его репрезентативной работы. Кроме того, стоит отметить, что термины «представительство» и «репрезентация» используются в данном исследовании как синонимы.
В связи с отсутствием методологии оценки качества репрезентативной деятельности была предпринята попытка выработки собственного механизма изучения реализации данной функции. И уже с помощью этого инструмента был проведен анализ репрезентативной деятельности депутатов 4-го и 5-го созывов Государственной Думы от Саратовской области.
Для оценки были выделены некоторые формальные и, что важно, объективные факторы, при подсчете которых можно было сформировать некую шкалу эффективности работы депутатов. Исходя из озвученного выше мнения о том, что депутаты представительного органа федеральной власти для полноценного осуществления репрезентативной функции должны владеть информацией о ситуации в курируемом регионе и отстаивать интересы в первую очередь жителей данного субъекта, факторами эффективности (качества) представительской деятельности депутата являются следующие:
• активность проведения мероприятий с участием граждан в курируемом регионе;
• деятельность депутата в Государственной Думе, направленная на отстаивание интересов жителей курируемого региона.
Важно отметить, что одним из ключевых моментов, который учитывался при разработке данного механизма, является возможность его применения в отношении депутатов Госдумы от любого субъекта страны.
Первая группа факторов - анализ активности работы депутата в курируемом регионе. Этот критерий является одним из наиболее значимых в оценке качества представительства интересов граждан. В качестве предположения использовался тезис о том, что парламентарий обладает ресурсами для отстаивания интересов жителей региона, от которого он был избран. Это необязательно должна быть законотворческая деятельность или обсуждение проблемы на заседании Думы. Не менее действенными могут быть мероприятия на местах в виде встреч с гражданами, привлечении спонсорских средств и т.д. Для оценки данного критерия был проведен контент-анализ 69 средств массовой информации и информационных агентств в период с 2003 по 2011 гг. Из всего
массива были отобраны упоминания о каждом из функционировавших депутатов. Отсортированные результаты были разбиты на категории по типу активности парламентария. Дальнейшая работа проводилась только с теми информационными сообщениями, в которых рассказывалось о проведенных депутатом мероприятиях или пресс-конференциях. Сообщения в каждой категории были оценены с точки зрения полезности/бесполезности проводимого мероприятия для жителей, индикатором чего является масштабность влияния результатов предпринятых действий на различные социальные группы. По итогам были получены наглядные показатели общей медийной активности народного избранника и полезности его действий для граждан.
Второй блок критериев - анализ выступлений депутатов на заседаниях Государственной Думы на предмет отстаивания интересов курируемого региона. Оценка осуществлялась на основе количества выступлений, в которых депутат упоминал проблемы своего региона, в соотношении с общим количеством выступлений за период функционирования в рамках одного созыва.
В ходе исследования была проанализирована работа депутатов Государственной Думы от Саратовской области, избранных в 2003 и 2007 гг. Полученные результаты позволили сделать вывод о качестве представительной деятельности федеральных депутатов.
Среди народных избранников 4-го созыва наиболее активно проводил мероприятия В. Третьяк (всего 95 мероприятий). За ним в порядке убывания расположились В. Рашкин (74), Л. Слиска (37), Н. Сухой (14), А. Чернышов (8), С. Суровов (5), А. Бабошкин (3) и П. Камшилов (2). Эти показатели свидетельствуют о том, что все депутаты, кроме первых трех, проводили в год менее 4 мероприятий. Очевидно, что для народных избранников, к обязанностям которых относится поддержание коммуникации с населением и представительство их интересов, подобное количество является недопустимо малым.
При оценке качества проводимых депутатами мероприятий было установлено, что количество фиксируемых событий и их качество фактически не имеют взаимосвязи. Среди наиболее активных депутатов лидером по полезности проведенных мероприятий также является В. Третьяк (61% полезных, 32% условно полезных, 7% бесполезных для групп населения событий с участием народного избранника). У В. Рашкина показатели соответственно равны +14%/59%/-27%, у Л. Слиски: +27%/30%/-43%. У некоторых депутатов в долевом соотношении вообще отсутствуют бесполезные мероприятия (С. Суровов, Н. Сухой, П. Камшилов), но они скорее относятся к числу аутсайдеров по количеству проведенных мероприятий, что снижает значимость зафиксированного высокого коэффициента полезности (40% положительных и 60% условно положительных у С. Су-ровова, 36% и 64% у Н. Сухого и 100% нейтральных у П. Камшилова соответственно).
Исходя из выявленных показателей были сделаны следующие выводы.
Депутаты, избранные по мажоритарной системе, далеко не всегда демонстрируют высокую активность во взаимодействии с населением. Так, из 3 рассматриваемых одномандатников только В. Третьяк был не просто самым активным парламентарием, но и имел самый высокий показатель качества проведенных мероприятий.
В то же время два других народных избранника - Н. Сухой и П. Камшилов, - за весь период нахождения в Государственной Думе проводили менее 4 встреч в год (Сухой - 14 за весь период, Камшилов - 2). Показатели качества проводимых ими мероприятий также не являются самыми высокими (Сухой - 36% полезных действий, Камшилов - 0%).
Важно отметить высокую активность одного из представителей оппозиционных партий, избранного от Саратовской области, - В. Рашкина. Он являлся одним из лидеров по количеству мероприятий (74) и намного опередил других членов изучаемого списка по частоте проводимых пресс-конференций (38). Но при этом у коммуниста один из самых низких показателей полезности (14% мероприятий отнесены к полезным и 26% пресс-конференций). При этом другой представитель оппозиции - член ЛДПР А. Чернышов, - провел только 8 мероприятий за 4 года (из них 2 полезных).
Кроме проводимых депутатами Государственной Думы от Саратовской области мероприятий, в ходе исследования были проанализированы выступления народных избранников на заседаниях нижней палаты парламента.
Лидерами по данному показателю среди парламентариев 4 созыва были А. Чернышов (187 выступлений), Л. Слиска (174) и Н. Сухой (68). При этом представитель ЛДПР в своих выступлениях 40 раз упоминал Саратовскую область и ситуацию в ней. Л. Слиска, несмотря на большое количество выступлений в Думе, высказывалась о Саратовской области только 2 раза. Н. Сухой упоминал регион за весь четвертый созыв также 2 раза. В. Рашкин, который всего выступил с 2003 по 2007 гг. 20 раз, в 9 речах упоминал Саратовскую область и ситуацию в ней. У П. Камшилова из 6 выступлений курируемый регион упоминался 1 раз. Все остальные народные избранники не касались в своих выступлениях региона, от которого были избраны.
В 5-м созыве активнее всех был депутат от «Единой России» Н. Панков (136 мероприятий). Он почти в два раза превзошел своего ближайшего преследователя по данному показателю - В. Рашкина, который за 4 года провел 78 встреч. На третьем месте был В. Третьяк (62 мероприятия). Остальные парламентарии провели 30 и менее мероприятий. Очевидно, что это указывает на слабую работу народных избранников непосредственно со своим электоратом.
Несмотря на изменение порядка формирования Государственной Думы, зависимость между показателями количества мероприятий и их качества отсутствует. Как и в 4-м созыве, наиболее результативным среди активных парламентариев был В. Третьяк (66% полезных мероприятий и только 2% бесполезных). За ним расположилась К. Лукьянова, у которой при не очень большом количестве проведенных встреч зафиксировано существенное преобладание положительных мероприятий над отрицательными (+57%/-3%). Важно отметить, что лидеры по числу проведенных мероприятий Н. Панков и В. Рашкин являлись аутсайдерами по показателям качества (+27%/-5% и +15%/-38% соответственно). Но если в случае Н. Панкова при низком уровне полезных мероприятий отмечается еще более низкий показатель бесполезных, то в случае с представителем коммунистической партии зафиксировано су-
щественное преобладание негативных событий над положительными.
В. Рашкин был наиболее активным депутатом от Саратовской области по количеству выступлений на заседаниях Государственной Думы: он брал слово 44 раза. В своих речах парламентарий 8 раз касался ситуации в Саратовской области. Представитель ЛДПР Ю. Коган выступал 36 раз, но также упоминал курируемый регион 8 раз. Депутат Ю. Зеленский от «Единой России» в своих 22 речах ни разу не поднимал вопросы Саратовской области. У всех остальных депутатов было 4 и менее выступлений за весь период, в связи с чем оценка эффективности их работы в данном направлении не представляется целесообразной.
Проведенное исследование качества представительства депутатами Государственной Думы 4-го и 5-го созывов интересов жителей Саратовской области позволило сделать следующие выводы.
Тип избирательной системы принципиально не влияет на уровень ответственности депутатов перед населением. Существующее мнение о том, что народные избранники, получившие персональный, а не партийный мандат, являются более зависимыми от воли электората, а значит, и эффективнее работающими в регионе, не нашло подтверждения. Среди политиков, победивших в мажоритарных избирательных округах, фиксировался кардинально различающийся уровень активности, качества работы на местах и в Государственной Думе. И, напротив, среди избранных по партийным спискам парламентариев были те, кто действовал на всем протяжении активно и эффективно. Наиболее показательным является избрание одномандатников в следующем созыве по партийным спискам, которое никак не повлияло на характер их деятельности.
Другие формальные характеристики депутатов, такие как политическая и профессиональная принадлежности, половозрастные особенности, также не имеют сильной корреляции с работой парламентариев. Мнение о высокой эффективности представителей «партии власти» и отсутствии конструктивных действий со стороны оппозиции в отношении представительства интересов граждан не находит подтверждения. И в тех, и других рядах были и высокоэффективные депутаты, и незаметные для жителей. Однако в силу малого количества представителей оппозиционных партий в нижней палате национального парламента абсолютное число неэффективных политиков гораздо ниже, чем у членов «Единой России». Допускаем, что это связано с более рациональным использованием малочисленной оппозицией имеющихся ресурсов.
Жители Саратовской области не проявляют пристальный интерес к деятельности своих представителей. Об этом свидетельствует слабая корреляция между повторным голосованием за депутата и качеством отстаивания интересов граждан. В ходе исследования было установлено, что большие шансы на переизбрание имеют политики с высокими показателями медийной активности, а не эффективности представительской работы. Данный вывод указывает на необходимость глубоких перемен не только в реализации репрезентативной функции, но и общем восприятии населением института представительства. Безусловно, подобное положение не стимулирует повышение качества работы
самих депутатов, что в итоге усугубляет всю ситуацию. Фактически на данный момент депутаты являются профессиональными законотворцами, но не представителями интересов граждан.
В целом можно сказать, что представительская деятельность ни одного из депутатов Государственной Думы, избранного от Саратовской области в период с 2003 по 2011 гг., не являлась высокоэффективной с точки зрения имевшихся у парламентариев ресурсов. У наиболее активных народных избранников приоритетным являлось только одно из двух направлений: либо деятельность в регионе, либо обращение внимания на проблемы жителей курируемого субъекта на выступлениях в ходе заседаний Думы. Полноценное использование этих двух площадок никто из депутатов не продемонстрировал. Безусловно, работу некоторых парламентариев можно назвать эффективной, других - фактически безрезультатной с точки зрения интересов граждан. Но в целом жители Саратовской области имели низкий уровень представительства своих интересов с учетом имевшегося потенциала в лице избранных депутатов. С учетом того, что изучаемый регион является типичным, то можно предположить актуальность отмеченной проблемы для большинства субъектов Российской Федерации. И она является комплексной, а не обусловленной одной причиной. Одна из ключевых проблем данной ситуации - отсутствие заинтересованности со стороны жителей в повышении качества представительства собственных интересов. Без данного компонента попытки стимулирования повышения эффективности репрезен-
тативной деятельности депутатов будут восприниматься как насаждаемые и непонятные.
В ходе данного исследования был апробирован новый метод оценки качества реализации представительской функции депутатов. В целом он продемонстрировал свою применимость и универсальность. Безусловно, для дальнейшего его использования необходимо уточнение теоретических основ и применяемых инструментов, например полноты содержания понятия «представительство депутатами интересов граждан» или полноценности анализа средств массовой информации как источника данных.
1. Авакьян С.А. Проблемы политического представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под.ред. С.А. Авакья-на. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 5 - 12.
2. Берк Э. Размышления о революции во Франции и заседаниях некоторых обществ в Лондоне, относящихся к этому событию. М.: Рудомино, 1993.
3. Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / пер. с англ.; под общ. ред., с предисл. H.H. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. М.: Издательская группа «Прогресс» - «Литера», 1994.
4. Dryzek J.S., Niemeyer S. Discursive Representation // American Political Science Review. 2008. Vol. 102. Issue 04. P. 481 - 493.
5. Pennock J. Roland and John Chapman. Representation. New York: Atherton Press, 1968.
6. Pitkin H.F. The Concept of Representation. California: University of California Press, 1972.
7. Schwartz N.L. The blue guitar: political representation and community. Chicago: University of Chicago Press, 1988.
Татьяна Николаевна Митрохина,
доктор политических наук, профессор, декан факультета подготовки научно-педагогических кадров, социально-экономический институт (филиал) ФГБОУВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»
ПРОЕКТИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННОЙ ПОЛИТИКИ: ДИСКУРС-АНАЛИЗ СМИ*
Статья содержит результаты исследования современной российской политики с помощью методологии, основу которой составляет концепт « политический проект». Автору близко веберовское понимание проекта как действия, в основе которого лежит определенный набор мероприятий с ожиданием определенного поведения предметов внешнего мира и людей, использование этого ожидания в качестве условий или средств достижения рационально поставленной и продуманной цели. Тезисы М. Вебера о рационально действующем субъекте и А. Турена о субъекте, активно действующем, в смысловой совокупности позволили осуществить интерпретацию мира политики в терминах рациональной, целенаправленной и управляемой деятельности по разработке и реализации политических проектов. Разрозненные повседневные новостные сообщения и коммуникативные практики интегрированы в целостную проектную конструкцию с целью ее научного осмысления, встраивания в исследовательский контекст и интерпретации российской политики с позиций реализуемых субъектами проектирования политических проектов. Эмпирическую основу исследования составили сообщения в СМИ - интервью, пресс-конференции, комментарии, дискуссии, аналитические материалы. Рефлексия в СМИ различных оценочных позиций и мнений в отношении происходящих событий позволяет в совокупности рассматривать СМИ как важный источник информации о политической сфере. В данном контексте функциональны все типы информации Особую ценность представляют материалы в формате пресс-конференций политиков для журналистов, специфика которых состоит в двустороннем характере коммуникации. Одним из первичных критериев отбора информации для дальнейшей
fia» Mtn002@rambler.ru
Саратовский
УДК 32.019.5
* Публикация подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ), проект № 14-0300112 а.
