CC BY
147
© Воробьева И.Г.,
к.э.н., ст. преп. кафедры «Международные финансово-кредитные отношения» Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ, ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ, И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА
Проблема коррупции, а также легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма является в настоящее время в российском обществе приоритетной и чрезвычайно актуальной с точки зрения обсуждения и исследования. Это связано с особой общественной опасностью данных преступлений, подрывающих устойчивость экономического роста. В условиях глобализации набирает силу организованная преступность и расширяются масштабы террористической деятельности. На их существование и развитие требуются большие объемы денежных ресурсов. Как отмечают эксперты ФАТФ, легализация преступных доходов наиболее активно в настоящее время осуще ствляется:1
1 Согласно документам Пленарного заседания ФАТФ, прошедшего 22-26 июня 2009 г. в г. Лионе (Франция).
- в футбольном секторе, постоянно аккумулирующем значительные инвестиции;
- в секторе ценных бумаг;
- в организациях, осуществляющих денежные переводы;
- в зонах свободной торговли;
- при помощи новых методов платежей (включая предоплаченные дебетовые карты, платежные терминалы, интернет-системы платежей, платежные услуги с использованием мобильного телефона и др.).
Коррупция тесно связана с проблемой отмывания денег. С одной стороны, она является одним из важных источников «грязных» денег и заказчиков их отмывания, а с другой стороны — необходимым элементом для многих схем отмывания. Тесная связь этих явлений прослеживается и с финансированием терроризма, особенно ввиду повышения криминализации общества и увеличения числа финансовых нарушений как последствия современного мирового финансово-экономического кризиса.
Эксперты ФАТФ отмечают, что в период финансово-экономического кризиса в мире резко возросло проведение операций клиентов по снятию наличных денежных средств со счетов и приобретению драгоценных металлов. На первый взгляд, это можно рассматривать как реакцию большинства инвесторов по обеспечению сохранности их капиталов. Однако под влиянием мирового финансовоэкономического кризиса выявилась негативная тенденция перемещения финансовых операций с организованных биржевых площадок на внебиржевые; увеличился объем инвестиций в компании, стоимость которых с начала финансового кризиса значительно снизилась [1]; образовались фиктивные ломбарды, через которые гражданам и юридическим лицам предоставляются финансовые услуги — от обналичивания до кредитов. Следовательно, в связи с ростом наличности в обороте происходит масштабное расширение теневого сектора. Это актуально и для России. В фокусе внимания Росфин-
мониторинга в 2009 г. оказался также активизировавшийся оффшорный транзит средств российских компаний через страны Балтии, США, Кипра, Швейцарии [2]. К примеру, по оценке Росфинмониторин-га, в первом полугодии 2009 г. через банки прибалтийских государств в оффшоры было переведено 295 млрд руб. [3]
В России бизнес по-прежнему широко использует давно известные таможенные схемы, когда происходит движение денежных средств по фальшивым грузовым декларациям и подложным договорам (например, платежи за импортные товары за границу направляются по заведомо заниженной цене, и товары в Россию реально не ввозятся). Кроме того, все больше криминальных нарушений происходит в сфере торговых операций и операций на рынке недвижимости, что согласуется и с общемировой тенденцией. Стремительно стали развиваться «альтернативные» (небанковские) системы кредитования.
В связи с этим можно констатировать, что рассматриваемые проблемы напрямую создают угрозы для финансовой безопасности России.
Системный характер исследуемых явлений обусловил необходимость комплексного подхода к решению возникающих трудностей. Необходимо подчеркнуть, что борьба с коррупцией, легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма происходит в России в русле тех подходов и тенденций, которые сложились к началу нового века в мировом сообществе. Международные организации и ведущие страны предпринимают значительные усилия, направленные на противодействие коррупции, легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
В последние несколько лет ведущие международные организации (такие как ФАТФ, МВФ, Всемирный банк, ОЭСР, Transparency International и др.) существенное внимание уделяют именно вопро-
су формирования и развития эффективных национальных систем противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее — ПОД/ФТ). Такая политика определяется необходимостью своевременного и адекватного реагирования на вызовы глобализации, ведь возросшее число международных финансово-банковских операций и появление новых методов и схем расчетов (в частности с использованием электронных и интернет-средств связи), а также расширение спектра финансовых инструментов в значительной степени облегчили криминальным структурам проведение комплекса мероприятий по отмыванию капиталов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма. Данный процесс протекает в рамках глобальной тенденции создания единой международной системы ПОД/ФТ и получил развитие в форме комплекса инициатив и мер отдельных стран и региональных объединений.
Совершенствование этой системы происходит на постоянной основе. Развивается нормативно-правовая база, происходит дальнейшее совершенствование институциональной основы. Ведущая роль в этом отношении играет такая международная организация, как Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ). Кроме того, значительные усилия в развитии стратегии противодействия коррупции и отмыванию денег прилагают Международный валютный фонд, Всемирный банк и Transparency International.
Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) — это организация, в рамках которой ведется основная борьба с отмыванием денег на международном уровне. Известно, что она была учреждена в 1989 г. на встрече стран G-7 в Париже и изначально ее участниками были 15 стран (страны G-7, 8 государств-членов ОЭСР), а также Европейская комиссия. В 1991 г. членами ФАТФ стали еще 11 стран-членов ОЭСР,
а также Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива.
Организационно ФАТФ в настоящее время — это межправительственный орган, членами которого являются 33 страны и 2 международные организации. Южная Корея участником организации стала совсем недавно: она была включена в список стран-членов решением пленарного заседания ФАТФ, прошедшего в г. Париже (Франция) в период с 12 по 16 октября 2009 г. [4]. Россия является членом ФАТФ с 2003 г.
Основная цель ФАТФ — разработка и оказание содействия странам в стратегии борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. Среди важнейших задач ФАТФ:
1) разработка и совершенствование международных стандартов в области борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма;
2) изучение тенденций и методов (типологий) отмывания денег и финансирования терроризма и подготовка предложений по необходимым контрмерам;
3) содействие распространению предложенных ФАТФ мер в глобальном масштабе.
ФАТФ как важнейший институт международной системы ПОД/ФТ, помимо направлений деятельности, оговоренных Уставом, на регулярной основе организует встречи и совещания, на которых обсуждаются, конкретизируются и вырабатываются новые меры. Так, в частности, согласно итоговым документам заседаний рабочих групп и пленарного заседания ФАТФ, прошедших 12-16 октября 2009 г. в г. Париже (Франция), приоритетами деятельности ФАТФ в области распространения международных стандартов противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) на ближайшую перспективу определены следующие направления:
- процедуры надлежащей проверки клиентов;
- процедуры идентификации бенефициарных собственников;
- процедуры обеспечения прозрачности деятельности сообщающих организаций;
- выявление и перекрытие доходов от коррупционных преступлений.
Действительно, процедуры идентификации клиентов организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, имеют первостепенное значение с точки зрения минимизации риска вовлечения финансового учреждения или иной организации в криминальные схемы. Остальные проблемные аспекты чрезвычайно актуальны в современных условиях даже для стран, чьи национальные режимы ПОД/ФТ не вызывают нареканий со стороны ФАТФ.
Важным аспектом деятельности ФАТФ является наблюдение за отдельными национальными финансовыми системами на предмет их уязвимости к рискам отмывания денег и финансирования терроризма. В этом ключе работа ФАТФ основывается на двух процедурах.
Во-первых, эксперты ФАТФ оценивают степень соответствия международным стандартам системы национального законодательства в сфере ПОД/ФТ государств, входящих в состав ФАТФ, или аналогичные региональные структуры. В отношении стран, не выполняющих рекомендации ФАТФ, организация инициирует публичные заявления, которые призывают мировое сообщество ограничить финансовые взаимоотношения с официальными представителями этих стран, их коммерческими организациями и гражданами. Последнее подобное заявление было сделано в отношении Ирана и Пакистана в феврале 2009 г. Тогда же внимание мирового сообщества было обращено на низкое качество национальных систем ПОД/ФТ в Узбекистане и Туркменистане. Подобные меры в большинстве случаев имеют результатом концентрацию усилий стран на преодолении указанных недостатков и существенное улучшение ситуации в ближайшей перспективе. Так, уже в июне 2009 г. эксперты ФАТФ отметили очевидный прогресс в Узбекистане и
Туркменистане в восстановлении и построении национальных систем ПОД/ФТ. В настоящее время Узбекистан при поддержке, консультациях и техническом содействии России активно разрабатывает нормативно-правовую базу в сфере ПОД/ФТ.
Во-вторых, ФАТФ традиционно отслеживает и формирует так называемый «черный список» — санкционный список стран и территорий, не уделяющих должного внимания борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Страны и территории по различным категориям соответствия ранжируются ФАТФ в различные группы, и те из них, которые классифицируются как не соблюдающие международные стандарты в сфере ПОД/ФТ, заносятся именно в «черный список». По отношению к этим государствам применяются значительные контрмеры, направленные на ограничение их интеграции в мировую экономику и финансовую систему.
Первый Отчет о странах, не сотрудничающих с ФАТФ по вопросам легализации преступных доходов (NCCTs — non-cooperative countries and territories), был опубликован 14 февраля 2000 г. Отчет устанавливал 25 критериев выявления государств и юрисдикций, применявших законы и практику, не соответствующие 40 Рекомендациям ФАТФ. Следующим шагом стало опубликование первого обзора некоторых стран, не сотрудничающих с ФАТФ (NCCTs) в июне 2000 г. В отчете были названы 15 юрисдикций (Багамские острова, Каймановы острова, острова Кука, Доминика, Израиль, Ливан, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Науру, остров Ниуэ, Панама, Филиппины, Россия, Сент-Киттс-Невис, Сент-Винсент и острова Гренадины), которые критически не соответствовали системе или проявили нежелание сотрудничать с ФАТФ.
Таким образом, изначально в 2000 г., список состоял в основном из оффшорных зон. Однако все оффшорные зоны проделали серьезную «работу над ошибками» в отношении своего финансо-
вого законодательства, обеспечив прозрачность финансовой системы, соответствующую требованиям ФАТФ. Под давлением США, Германии, Великобритании и Франции крупнейшие оффшорные центры и территории обязались раскрывать информацию об операциях своих клиентов перед органами финансовой разведки, а отдельные даже отменили гарантию банковской тайны для нерезидентов (например, Андорра). По инициативе ОЭСР, в три ближайших года должна быть проделана серьезная работа по обретению абсолютной прозрачности движения любых денежных средств в оффшорах, и в этот срок все оффшоры должны заключить с членами ОЭСР соглашения о беспрепятственном обмене информацией.
Формирование и развитие российской системы ПОД/ФТ также стало реакцией на происходящие процессы в мировой финансовой системе, а кроме того, важным шагом на пути к созданию нового образа нашей страны перед мировым сообществом как государства, эффективно контролирующего и обеспечивающего прозрачность финансовых потоков (официальных государственных и широкого круга экономических агентов).
Переломным моментом в развитии национальной системы ПОД/ФТ является февраль 2002 г., когда вступил в действие Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» от 07.08.2001 г. №115-ФЗ. Кроме того, в октябре 2002 г. Россия была исключена из «черного списка» ФАТФ и с этого момента еще более активизировала усилия в борьбе с отмыванием денег. С 2003 г. в сферу действия закона была включена проблема финансирования терроризма, а после принятия соответствующих поправок к Федеральному закону от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» был существенно расширен круг субъектов, обязанных предоставлять информацию в уполномоченный орган (организа-
ции, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества; адвокаты, нотариусы и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или финансовых услуг).
Одновременно указанный закон был дополнен рядом норм, направленных на усиление (в соответствии с требованиями ФАТФ) внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, с особым акцентом на всеобъемлющие процедуры реализации принципа «знай своего клиента» для того, чтобы своевременно предотвращать попытки отмывания «грязных» денег, не допустить в финансовый оборот средства, принадлежащие либо предназначенные для финансирования терроризма.
Учитывая, что из-за несовершенства системы финансового регулирования и надзора в 1990-е г. к российским кредитным организациям и иным финансовым посредникам практически не предъявлялись требования по обеспечению комплекса мероприятий, направленных на противодействие отмыванию денег, рассматриваемая проблема в последние годы решалась российской финансовой системой экстренно, но с опорой на передовой международный опыт. Интеграция российской финансово-кредитной системы в международное финансовое сообщество, активизация внешнеэкономической деятельности российских товаропроизводителей, функционирование на территории нашей страны большого количества иностранных участников и связанные с этим дополнительные риски обусловили необходимость приведения требований системы национального финансового регулирования и надзора к мировым стандартам, прежде всего к соответствию Рекомендациям ФАТФ.
При формировании современной институциональной структуры российской системы ПОД/ФТ учитывался ведущий мировой опыт и международные
стандарты, о чем свидетельствует ее настоящая конфигурация. Как показывает опыт организации отдельных национальных систем ПОД/ФТ, важным условием эффективного контроля за процессами, связанными с отмыванием преступных доходов или финансированием терроризма, в рамках национальных финансовых систем является активная позиция двух групп участников этого процесса:
- организации, которые в своей ежедневной практической деятельности наблюдают, участвуют или непосредственно содействуют совершению операций с денежными средствами физических или юридических лиц в наличной или безналичной форме. Такие организации, согласно устоявшейся терминологии, и в связи с выполняемой ими в этом аспекте функцией, принято называть субъектами первичного финансового мониторинга. Важной возложенной на них задачей является фиксирование и передача информации в уполномоченный орган относительно тех операций их клиентов, в отношении которых возникают обоснованные подозрения в их причастности к отмыванию денег или финансированию терроризма, и об операциях, подлежащих обязательному контролю;
- непосредственно уполномоченная организация, где концентрируются все сообщения об операциях, которые потенциально могут быть связаны с процессами отмывания преступных денег или финансированием терроризма. Такая организация, как участник системы контроля за финансовыми потоками, решает функцию государственного финансового мониторинга. Впоследствии, проанализировав сообщения об операциях и в зависимости от степени риска их причастности к отмыванию денег или финансированию терроризма, данная организация направляет информацию в правоохранительные органы для дальнейшего расследования.
Современная институциональная структура российской системы ПОД/ФТ включает в себя эти два важнейших компонента.
Механизм первичного финансового мониторинга представлен группой организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, причем перечень этих организаций не является закрытым и постепенно расширяется. В ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» дан перечень этих организаций; при этом важно подчеркнуть, что преобладающую их часть составляют финансовые организации (по методологии ФАТФ). В этом плане российская практика полностью согласуется с мировыми тенденциями. Мировой опыт свидетельствует, что финансовые посредники — банки и другие кредитные организации, участники рынка ценных бумаг, страховые организации, ПИФы — наиболее вероятные узловые точки отмывания преступных капиталов и финансирования терроризма (хотя необходимо помнить, что круг субъектов отмывания чрезвычайно широк: предприниматели, связанные с металлами, брокеры по предметам торговли, казино, телеграфные и почтовые службы, автомобильные распродажи, сельскохозяйственные рынки, рынок ювелирных изделий, художественные аукционы, мелкий бизнес и недвижимость и пр.).
Действия субъектов первичного финансового мониторинга в России строго и порой чрезмерно детально регламентированы законодательно. Речь идет, прежде всего, о том, что Федеральным законом №115 прописаны мероприятия, процедуры и действия, которые обязаны совершать организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. При этом участие широкого круга организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в первичном финансовом мониторинге стимулирует комплекс же-
стких санкций и иных наказаний за неэффективное выполнение возложенных на них функций и иные нарушения законодательства в сфере ПОД/ФТ. Эти меры реализует Росфинмониторинг и иные надзорные органы. Они включают в себя штрафы, приостановление деятельности организации на определенный срок и даже отзыв лицензии (для кредитных организаций). Высокая цена нарушения законодательства в сфере ПОД/ФТ определяет выгоду его соблюдения, даже несмотря на определенный объем затрат, связанных с этим. Однако, с другой стороны, конеч-ным эффектом добропорядочного исполнения организациями возложенных на них функций является соблюдение общественных интересов и, в конечном итоге, обеспечение финансовой безопасности государства.
Вплоть до недавнего времени в российской системе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма особая роль отводилась коммерческим банкам, ведь именно они проводят широкий спектр операций с денежными средствами: обеспечивают международные расчеты через трансграничные платежи; обеспечивают наличными деньгами экономический оборот и аккумулируют наличные деньги; предоставляют финансовые услуги, в том числе на основе современных технологий.
Однако современное положение дел таково, что роль и значение иных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, существенно повысились. Прежде всего, это связано с развитием нормативно-правовой базы и, в связи с этим, активизацией деятельности надзорных органов. Кроме того, происходит очевидное повышение уровня подготовки сотрудников организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом в связи с вступлением в действие приказа Росфинмониторинга №256 от 01.11.2008 г. «Об утверждении Положения о требованиях к подготовке и обу-
чению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Последние оценки, присваиваемые международными экспертами российской системе ПОД/ФТ, свидетельствуют об очевидных устойчивых успехах, однако по-прежнему указывают на существование так называемых «узких мест». Так, в сентябре 2009 г. Россия представила отчет о прогрессе в национальной системе ПОД/ФТ на Комитете экспертов Совета Европы МАНИВЭЛ. Общая высокая оценка ее работы дополнилась несколькими рекомендациями ФАТФ по совершенствованию действующей нормативно-правовой базы в сфере ПОД/ФТ и правоприменительной практики. В рамках этих рекомендаций разработаны и направлены на рассмотрение законодателям перспективные законопроекты, предполагающие, в частности, ужесточение ответственности за торговлю инсайдерской информацией, повышение требований к надлежащей проверке кли-
ентов организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом. Также согласно рекомендациям ФАТФ и учитывая серьезные пробелы в законодательстве должны быть подготовлены и рассмотрены нормы по выявлению конечных бенефициаров банков и других финансовых и нефинансовых организаций.
Таким образом, несмотря на очевидный прогресс, российская система ПОД/ФТ в настоящее время сталкивается с вызовами, обусловленными расширением финансовой глобализации, что определяет направления ее дальнейшего совершенствования.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Российская газета. — 2009. — №195 (5019) от 15 октября.
2. Российская газета. — 2009. — №75 (4899) от 29 апреля.
3. Итоги работы Росфинмониторин-га в I полугодии 2009 г. // www.kfm.ru
4. Информационное сообщение
ФСФМ от 19.10.2009 г. //
http://www.kfm.ru/news_19102009_445.ht т1
