CC BY
45
УДК 316.4
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ СТРУКТУР ПУБЛИЧНОМ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД
© А. Г. Баранов
Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450074 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32.
Тел: +7 (903) 310 09 80.
E-mail: [email protected]
На волне демократизации общественной жизни конца 80-х годов в нашей стране бурно шел процесс создания политических партий и движений. Одной из задач перестройки было реформирование национально-государственного устройства СССР. Осуществление республиканского экономического суверенитета должно было благоприятным образом отразиться на состоянии национальных отношений. Отметим, что Верховный Совет БАССР XII созыва, являясь в принципе советским органом власти, по сути, был переходной моделью на пути формирования новых региональных структур публичной власти. Очевидно, становление регионов, в частности республик, в качестве субъектов Федерации с собственной правовой компетенцией и со своими относительно самостоятельными политическими системами, активизация общественно-политических процессов на местах требуют соответствующего отражения этих новых явлений в научной литературе.
Ключевые слова: политические партии, переходный период, демократизация, политическое устройство, суверенитет.
Оценивая современный этап государственного правового строительства России, следует иметь в виду, что груз всех накопившихся в советский период противоречий и загоняемых внутрь проблем в территориально-государственном устройстве страны тяжкой ношей лег на «плечи» России. Мы сегодня стоим перед непростым выбором сценария развития своей национальной и территориальной государственности на ближайшие годы. Сложность этого выбора во многом связана с тем, что в результате политических процессов конца XX в. в России сложилась специфическая федеративная система. В соответствии с Конституцией 1993 г. Россия включает в свой состав субъекты, имеющие различные наименования - республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа. Автономные округа входят в состав краев и областей (за исключением Чукотского округа). Это так называемые сложносоставные субъекты Федерации.
Федеративной системе России присущи следующие черты:
• смешанный национально-территориальный характер построения страны, чреватый этнонацио-нальными конфликтами;
• неравенство статусов субъектов Федерации (различия между республиками и иными субъектами, наличие субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);
• асимметричность масштабов федеральных единиц и соответственно неравный вес голосов проживающего в них населения;
• экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, степени эффективности социальной инфраструктуры, удельному весу и роли
демократических институтов и процедур, уровню политической активности и характеру политических предпочтений;
• дотационность большинства субъектов Федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;
• провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений «центр - регионы»;
• наличие региональных элит, оказывающих серьезное, нередко своекорыстное влияние на стратегические и тактические решения региональных органов власти; меньший, чем в центре, контроль над их деятельностью со стороны институтов гражданского общества;
• неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым - социальное и экономическое положение проживающих в них граждан;
• противоречия в законодательстве, количество которых хоть и уменьшилось в результате осуществленных федеральным центром мер, все еще остается фактором, формирующим реальную политическую ситуацию в стране.
При выборе модели государственного устройства необходимо учитывать следующие факторы, адекватно отражающие как содержание государственных интересов, так и необходимость укрепления российской государственности. Первый - уровень правовой культуры в стране. Современная цивилизация предъявляет все более высокие требования к интеллектуальному, образовательному, профессиональному уровню людей, показателям их физического и психического здоровья, набору ценностей, включая в себя идейные и нравственные ориенти-
ры, мотивацию к труду и правовую культуру. Правовая культура общества отражает степень совершенства правовых актов, их применения, а также степень взаимной ответственности государства и личности [1]. Вместе с тем по всем показателям Россия отстает от многих государств мира и находится недалеко от той черты, за которой наша страна может навсегда распроститься с надеждой на достойное будущее.
Второй фактор, который необходимо учитывать при выработке модели государственного устройства,- необходимость проведения стратегических разработок дальнейшего развития государства в перспективе, без которых невозможно определить основы общественно-государственного устройства. Несмотря на большое количество стран - сторонников федерально-субсидиарной модели территориального устройства и на очевидные достижения демократических государств, все больше стран склоняются в сторону именно органической концепции унитарных устройств, где государство стремится в своем развитии к достижению неких надындивидуальных целей; планирует, финансирует, координирует [2]. Как отмечает Д. С. Чер-навский, исходя из биологических законов развития жизни «постэкспоненциальное общество по общим контурам, которые можно предвидеть, должно быть иерархическим и, скорее, авторитарным» [3]. Это стало особенно очевидным, когда человечество столкнулось с угрозой экологического кризиса и терроризма.
Противоречие между огромным территориальным, природно-ресурсным, экологическим,
энергетическим потенциалом, которым располагает наша страна, и ее недостаточным человеческим и организационным потенциалом, морально и физически устаревшей технической базой также создают ситуацию высокого риска.
По мнению научного руководителя Центра стратегических разработок «Северо-запад» Ю. Пе-релыгина, создаваемые сегодня стратегии развития обычно «представляют собой компиляцию, поэтому эти документы не могут быть реализованы. В них не заложен механизм реализации, все блоки оторваны друг от друга, а согласительных процедур не прописано.
Все эти программы и стратегии просто невозможно переложить в план действий» [4].
Третьим фактором риска является ситуация, сложившаяся во внутренних социально-экономических процессах. Здесь бросается в глаза увеличение неоднородности социально-экономического пространства России. Отсутствие солидных внешних инвестиций в экономику России не в последнюю очередь связано с опасениями того, что наша страна снова вступит в фазу острого системного кризиса, начнет терять контроль над территориями [5]. Во все времена кризис государственности сопровождался одними и теми же явлениями - системной
коррупцией, деградацией сельского хозяйства, кризисом института семьи и экономики [6].
Эти факторы не могут быть сняты такими временными мерами, как образование различных межрегиональных ассоциаций субъектов Федерации, объединение субъектов Федерации в целях решения общезначимых (доминантных) проблем, выделение зон для проведения целенаправленной государственной социально-экономической политики. Политико-территориальное устройство должно быть направлено на формирование элементов, способствующих сохранению целостности и управляемости всей территории государства как методами принудительного характера, так и посредством согласования интересов территориальных единиц с интересами центра.
Дальнейшая региональная политика российского государства должна быть направлена на сохранение правовых, бюджетно-финансовых, социально-экономических и организационных основ федерализма, целостности государства, приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое и геополитическое значение для государственности. Особенности российской государственности и историческая традиция прошлого были связаны, с одной стороны, с масштабностью территории и потребностью в повышенной централизации управленческих структур, а с другой -приводили к зависимости центральной власти от местной. По существу, вся история России сводилась к попыткам так или иначе разрешить это противоречие. Поиск оптимального варианта выхода из этой ситуации порождал практику своеобразных «управленческих качелей», когда исторический этап «сильный центр - слабые регионы», сменялся моделью «слабый центр - сильные регионы» с последующим возвращением в исходное состояние. Реальная возможность проведения в жизнь третьего, возможно, оптимального варианта «сильный центр - сильные регионы» стала формироваться лишь в последнее время [7].
Исходя из исторических традиций целесообразно обратить внимание на апробированную еще в XVIII в. и отработанную позднее модель отношений центра и регионов. Усиление власти центра достигалось за счет унификации системы управления на местах, с одной стороны, с одновременным перераспределением конкретных властных полномочий центра и регионов в пользу последних - с другой. Задачи обеспечения безопасности страны и базовые геополитические функции замыкались на центральных органах власти, в то время как провинция, особенно окраины, получали права прямого управления с элементами самоуправления на уровне волостей.
Особого внимания требует проблема соотношения территориального и ведомственного принципов в ходе современного реформирования государственного устройства в целях ухода от маятни-
ковой модели подобного соотношения в советский период. Важным аспектом со времен самоуправляющихся городов остается самоуправление. Здесь справедлива точка зрения о том, что центр должен не диктовать свою волю в строительстве низших уровней власти, но корректировать модель возвышающихся над органами самоуправления государственных структур в связи с конструктивными инновациями, идущими снизу.
Целесообразно выделить следующие критерии формирования новых субъектов Федерации:
• наличие экономических, демографических, геополитических, инфраструктурных и социальных факторов, способствующих самостоятельному обеспечению региона без субсидий и дотаций «сверху» (не исключая помощи из временного федерального дотационного фонда). Выравнивание необходимо осуществлять по наиболее «продвинутым» по общему состоянию жизни регионам;
• стимулирование добровольного формирования новых субъектов «снизу» на основе свободного волеизъявления населения соответствующих территорий (при федеральном обеспечении правовых, бюджетно-финансовых, социально-экономических и организационных основ федерализма, целостности государства);
• единый комплексный территориальный подход к образованию новых субъектов Федерации, а не национальный, территориальный, экономический, партийный и др. в каждом конкретном случае. Справедлива точка зрения Н. М. Добрынина о том, что «сторонники национальных субъектов забывают, что культура создается не чиновниками, а самими гражданами через такие институты гражданского общества, как общественные организации (объединения)» [8]. Формирование страны должно строиться на принципах равноправия субъектов Федерации, независимо от национального состава той или иной территории;
• формирование единого статуса субъекта Федерации на основе единой системы разделения прав и полномочий страны и ее субъектов, закрепленной в федеральной конституции (с одновременным уходом от договорной практики на уровне Федерации). Это будет способствовать унификации нормативных актов, что избавит законодательство от уточнений и отсылочных норм, сделает систему источников права более четкой, а также будет способствовать формированию ясного представления о содержании федерализма.
Все варианты сокращения числа субъектов Федерации, изменения их статуса, их переименования и т.д. вторичны по отношению к главному вопросу: какая модель федеративных отношений будет определять государственно-правовое строительство России: кооперативная, параллельная или унитарная?
В России к 2000 г. сложилась ситуация, которая, по замечанию А. П. Воробьева, грозила размыванием «федерального управления по регионам» и
вела «к всеобщей потере управления» [9]. Поэтому одной из задач создания федеральных округов стало стремление «ослабить управленческую нагрузку на федеральный центр и федеральный бюджет» [10], а также осуществить «новую сборку страны» и проектировать эту сборку на основе восстановления ранее существовавших народохозяйственных комплексов бесперспективно.
В этих условиях полномочные представители Президента РФ в федеральных округах должны способствовать укреплению вертикали власти в целях формирования единого федеративного государства, обладающего единством правового, экономического, социального пространства. Не случайно полпред занял «суперособенное» место в рамках взаимодействия уровней власти, «связав» центр и регионы отношениями координации [11].
Одной из основных задач полномочных представителей и их аппарата в момент образования было приведение нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а в дальнейшем - организация контроля над исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ в федеральном округе, а также внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
«За время своего президентства Ельцин,- отмечал в апреле 2001 г. Л. В. Смирягин на международном семинаре «Система власти в России и мировой опыт»,- был вынужден идти на множество компромиссов и уступок, в результате чего, конечно, законодательство запуталось чрезвычайно. Переходный период закончился, новый президент логичным образом стал приводить все это в порядок и уступки отбирать назад» [12]. При этом единственным органом, реально занимавшимся анализом актов субъектов Федерации на их соответствие федеральному законодательству, была прокуратура. Однако, как отмечал заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе В. Г. Степанков, выступая в апреле 2001 г. на заседании международного семинара «Система власти в России и мировой опыт», «прокуратура, чьими руками мы во многом действовали, сама по себе выполнить эту установку Президента не могла... Да, введение федеральных округов было политической кампанией, но результатом ее стало практически прочищенное правовое поле» [13].
Функционирование федеральных округов во многом определяется субъективным фактором. Как отмечает директор Центра философских исследований российского реформаторства Института фи-
лософии РАН А. А. Кара-Мурза, полпреды - «публичные политики. Они хоть и назначены, а не выбраны, но они - эманация «великого и ужасного» Президента», что может способствовать единению государства в определенные исторические периоды.
Сегодня многие исследователи признают, что создание федеральных округов и института полномочных представителей было вынужденной мерой, направленной на преодоление «рыхлости» страны. Однако по поводу дальнейшей «судьбы» этого института мнения расходятся, порой диаметрально противоположно. Так, А. В. Кокин полагает, что должен появиться губернатор округа, которому будут непосредственно подчиняться руководители субъектов Федерации. «В таком виде исследуемый институт будет органичным инструментом прочной вертикали власти. И внесение соответствующих поправок в Конституцию РФ - это необходимое условие динамизма власти на пути к демократическому и эффективно развивающемуся обществу» [14].
Заместитель руководителя Администрации Президента РФ А. Сурков, подводя в конце 2000 г. промежуточные итоги функционирования института полномочных представителей, резко выразил свое отношение к возможному расширению их полномочий: «Надеюсь, мы этот процесс тормознем. Сейчас объективно все убедились, что перебор пошел» [15]. Инициаторы реформ не скрывали, что они являются первым шагом на пути пересмотра всего постсоветского политического устройства в направлении централизации государства и выстраивания единой «властной вертикали» [16].
Следует согласиться с А. М. Салминым и А. А. Кара-Мурзой, первый из которых на заседании международного семинара «Система власти в России и мировой опыт» отметил, что изменения в конституцию необходимо вносить только в крайнем случае, хотя возможна ее частичная модификация путем толкования конституционных норм. А. А. Кара-Мурза выступил за использование экспертного, наблюдательного потенциала этого института, расширение его инспекторских функций. По его словам, «даже Андропов, когда пришел из госбезопасности, сказал, что он не знает страны, в которой он живет и которой ему выпало управлять. Естественно, с тех, андроповских, времен в стране еще столько всего накопилось, что экспертиза совершенно необходима» [17].
Несмотря на то что, как отмечает А. Федоров, многие губернаторы поддержали идею создания округов («им будет удобнее решать свои проблемы ближе к дому, в центре новых округов» [18]), некоторые главы регионов, например М. Прусак, отмечали в свое время, что «округа - это только первый шаг, который нанес заметный ущерб региональным экономикам» [19]. Таким образом, образование федеральных округов - «шаг не последний», и впоследствии «нам еще не раз придется поговорить на эту тему» [20]. Кроме того, «если будет проведена судебная реформа и нала-
жен прокурорский надзор, необходимость в округах и полпредах отпадет сама собой» [21].
Полномочные представители выполнили главную из возлагавшихся на них задач - обеспечили восстановление единого правового пространства страны и приведение большей части законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Этого удалось добиться в силу не столько достаточных правомочий полномочных представителей, сколько авторитета самой должности, освещенной авторитетом Президента РФ. Иные задачи, возлагавшиеся на полномочных представителей (за исключением информационно-аналитических), решались и решаются в настоящее время менее эффективно, потому что их правовой статус не предусматривает наличие властных полномочий по отношению к должностным лицам органов государственной власти территорий, образующих федеральные округа. Потребовались трагические сентябрьские события в Северной Осетии, чтобы наделить полномочного представителя в Южном федеральном округе фактически специальным правовым статусом и широкими полномочиями по координации ряда федеральных гражданских министерств, а по определенным функциям - силовых правоохранительных ведомств для решения неотложных задач в экономике, социальной сфере, сфере безопасности [22].
Анализ выполняемых полномочными представителями функций и характер их внеаппаратных полномочий актуализирует вопрос о дальнейшей судьбе этого института. Его дальнейшее сохранение в нынешнем правовом статусе нецелесообразно. В случае принятия иного решения следует, во-первых, наделить всех полномочных представителей необходимыми властными полномочиями для эффективной координации усилий федеральных ведомств и органов исполнительной власти субъектов в решении экономических и социальных проблем, обеспечения региональной безопасности; во-вторых, определиться с правовым статусом федеральных округов, которые из административно-политических единиц должны трансформироваться в единицы административно-территориальные, возглавляемые полномочным представителем Президента РФ. Такой сценарий развития института полномочных представителей должен носить временный характер, ограниченный периодом стабилизации в экономической сфере и сфере национальной безопасности.
При любом варианте политико-территориального устройства, включая возможность «деэтни-зации государственности» и «деэтатизации этнич-ности», главным, с точки зрения государственных интересов России и укрепления российской государственности, остается обеспечение государственной целостности страны, верховенство правового закона, неукоснительное соблюдение прав и свобод человека и гражданина, реализация права каждого на «минимум человеческого достоинства»
и судебную защиту законных интересов, соблюдение законных интересов индивидуальных и коллективных субъектов права, развитие институтов гражданского общества, формирование эффективной системы общественного контроля над деятельностью органов публичной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Степанов О. А. Правовая культура как залог качества управления // Век качества. 2003. №6. С. 83.
2. Семин А. А. Институциональные основы устойчивого развития федеративного государства // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии): тезисы докладов и сообщений международной конференции, апрель 2002 г. Ростов н/Д.: СКАГС, 2002. С. 86-89.
3. Валентинов А. Конец света в трех вариантах // Российская газета. 1995. 15 июля.
4. Никонов Б. Регионы развития и субъект Федерации - это не одно и то же // Время & Деньги. Бизнес-приложение к еженедельной газете «Невское время». 2003. 11 ноября.
5. Основные направления стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа Российской Федерации на период до 2015 г. // Россиская газета. 2004. 8 декабря.
6. Бочкарев В. К. Просуществует ли Россия до 2015 г.? // Независимая газета. 2003. 15 апреля.
7. Бусыгин А. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. №3. С. 310.
8. Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. №11. С. 89.
9. Воробьев А. П. К вопросу об административной реформе // Чиновник. 2000. №1. С. 12.
10. Калашникова М. Реформа административная или конституционная // Независимая газета. 2000. 16 мая.
11. Стрюковский В. И. Общее и особенное во взаимодействии уровней власти в условиях федерализации // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии): Тезисы докладов и сообщений на международной конференции. Апрель 2002 г. С. 17-19.
12. Толстой Ю. К. Проблемы разграничения полномочий РФ и ее субъектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. 2005. №12. С. 144.
13. Степанов О.А. Правовая культура как залог качества управления // Век качества. 2003. №6. С. 133.
14. Кокин А. В. Слабое взаимодействие уровней власти в условиях федерализма // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии): Тезисы докладов и сообщений на международной конференции. Апрель 2002 г. С. 80-82.
15. Петрова О., Трегубова Е. Семеро по вертикали // Коммерсант-Власть. 2000. №49. С. 16-18.
16. Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: Омега-пресс, 2003. С. 279.
17. Кара-Мурза С. Г. Советская цивилизация. Кн. 2. М., 2002. С. 269-272.
18. Виноградов В. А. Федеральное вмешательство: проблемы теории и правовое регулирование // Законодательство и экономика. 2004. №7. С. 91.
19. Жукова Н. Я смелый, потому что боюсь // Эксперт. Северо-запад, 2000. №20. С. 97.
20. Тропкина О. Реформа административная или конституционная // Независимая газета. 2000. №87.
21. Лысенко В. Безопасность регионов и от регионов // Эксперт. 2000. №46. С. 66.
22. Выступление Президента РФ на расширенном заседании Правительства РФ с участием глав субъектов Федерации 13 сентября 2004 г. // Российская газета. 2004. 19 сентября.
Поступила в редакцию 10.10.2010 г.
