CC BY
83
УДК 37.014
ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ РУКОВОДСТВА ПО КАЧЕСТВУ ОРГАНА ИНСПЕКЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
О.В. Вострякова
Статья рассматривает основные аспекты разработки руководства по качеству, как основополагающего документа органа инспекции в сфере образования, содержащего требования системы менеджмента качества, представленные в стандарте ГОСТ Р ИСО/МЭК 17020-2012 «Оценка соответствия. Требования к работе различных типов органов инспекции».
Ключевые слова: орган инспекции в сфере образования, область аккредитации, система менеджмента качества (СМК), требования системы менеджмента качества, руководство по качеству, критерии аккредитации, инспекционная деятельность, политика в области качества, политика беспристрастности, менеджер по качеству, технический директор.
Одним из перспективных направлений создания, функционирования и развития органов инспекций является сфера образования. Это обусловлено тем, что за организациями, осуществляющими образовательную деятельность осуществляется государственный контроль (надзор) в сфере образования, который выражается в проведении проверок [2].
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 26.12.2006 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) могут привлекать к проведению мероприятий по контролю экспертные организации, аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации [2].
Экспертные организации могут выступать в качестве органов оценки соответствия. Одним из типов органов оценки соответствия, широко распространенных в российской практике, являются органы инспекции [2].
Органы инспекции могут привлекаться органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования для проверок при проведении следующих видов контроля: федерального государственного контроля качества образования, федерального государственного надзора в сфере образования, лицензионного контроля за образовательной деятельностью [2].
В соответствии с критериями аккредитации [3], для аккредитации экспертной организации в качестве органа инспекции необходимо наличие у организации системы менеджмента качества с требованиями, установленными в руководстве по качеству [6].
Система менеджмента качества (широко используемая аббревиатура - СМК) или система управления качеством - это система для руководства и управления применительно к установленным государственным стандартам качества, систему менеджмента качества можно также рассматривать как совокупность процессов, направленных на достижение целей организации, в нашем случае органа инспекции в сфере образования и удовлетворение заказчиков (потребителей)
[5].
Требования к системе менеджмента качества различных органов инспекции представлены в стандарте ГОСТ Р ИСО/МЭК 17020-2012 «Оценка соответствия. Требования к работе различных типов органов инспекции». Настоящий стандарт был разработан с целью повышения доверия к органам инспекции [1].
К документам системы менеджмента качества органа инспекции в сфере образования относятся:
приказы и положения организации (например: приказы о создании системы менеджмента качества органа инспекции, об утверждении документов системы менеджмента качества и др.);
- руководство по качеству - документ, который содержит требования системы
менеджмента качества органа инспекции. Разрабатывается самостоятельно органом инспекции и оформляется в виде единого документа или в виде совокупности документов, подписывается руководителем органа инспекции, скрепляется печатью юридического лица [6];
- процессы и документированные процедуры;
- рабочие инструкции [4].
Руководство по качеству целесообразно
разрабатывать в виде совокупности документов системы менеджмента качества. Следует отметить, что данный документ устанавливает область применения системы менеджмента качества, которая должна распространяться на все места осуществления деятельности в области аккредитации. Понятие «область аккредитации» определяет статья 4 Федерального закона от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и трактуется как: «сфера деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, на осуществление которой подано заявление и (или) которая определена при их аккредитации либо расширена, сокращена или актуализирована» [6].
Особенностью разработки руководства по качеству органа инспекции в сфере образования является отражение в данном документе требований системы менеджмента качества, которые включают в себя:
1. Наличие политики в области качества деятельности органа инспекции.
Политика в области качества является «рамочным документом», цель которого можно сформулировать, как качественное выполнение функциональных обязанностей, возложенных на орган инспекции и удовлетворение требований заказчиков. Задачами политики в области качества являются: обязательное соблюдение критериев аккредитации; постоянное совершенствование системы менеджмента качества органа инспекции и её результативности; обеспечение независимости и беспристрастности при проведении инспекционной деятельности.
2. Наличие внутренней организации органа инспекции. Орган инспекции должен быть юридическим лицом или структурным под-
разделением юридического лица, чтобы его можно было привлечь к юридической ответственности за всю его инспекционную деятельность [1].
Данное требование также предусматривает наличие должностных лиц:
- «менеджера по качеству», обеспечивающего использование системы менеджмента качества и её постоянное функционирование;
- «технического директора», ответственного за соблюдение требований к проведению инспекций и критериев аккредитации [1].
Лица, выполняющие функции менеджера по качеству и технического директора, должны быть технически грамотными и опытными в вопросах, касающихся деятельности органа инспекции. Руководитель органа инспекции может одновременно являться менеджером по качеству или техническим директором.
Орган инспекции должен иметь документацию, в которой описывается область его деятельности, в которой он компетентен [1] - этим документом может быть положение об органе инспекции, отражающее права и обязанности органа инспекции или его работников, выполняющих работы по оценке соответствия, при взаимодействии со структурными подразделениями юридического лица (их работниками) в целях исключения конфликта интересов; должностные инструкции работников органа инспекции, определяющие их функциональные обязанности, включая распределение прав, обязанностей, ответственности между сотрудниками органа инспекции.
3. Наличие системы обеспечения независимости и беспристрастности органа инспекции при осуществлении деятельности.
Орган инспекции должен нести ответственность за беспристрастность своей инспекционной деятельности и считать своей обязанностью, не участвовать в осуществлении видов деятельности, которые ставят под сомнение его беспристрастность. Кроме того, орган инспекции должен постоянно выявлять угрозы беспристрастности. Сюда относятся риски, связанные с его деятельностью или с его контактами, или контактами
его персонала [1].
Данное требование включает в себя наличие политики беспристрастности, в которой от имени руководства органа инспекции публично заявляется об обеспечении органом инспекции беспристрастных действий персонала при проведении инспекций, не позволяющих какому-либо давлению (финансовому, материальному, родственному, дружественному и др.) оказывать влияние на ход работ при проведении экспертиз.
Для соблюдения данного требования органом инспекции также разрабатываются правила, устанавливающие взаимосвязь инспекционной деятельности с иной деятельностью юридического лица, в состав которого входит орган инспекции; и правила выявления и минимизации рисков, влияющих на беспристрастность органа инспекции.
4. Обеспечение конфиденциальности информации, в том числе поступающей от третьих лиц.
Орган инспекции должен нести ответственность за управление всей информацией, полученной или созданной в ходе выполнения инспекционной деятельности [1].
В целях обеспечения конфиденциальности информации, в том числе поступающих от третьих лиц органом инспекции должна быть разработана политика конфиденциальности информации при выполнении инспекционной деятельности.
Ответственным за хранение материалов инспекции является руководитель органа инспекции, который несет первостепенную ответственность за обеспечение защиты конфиденциальной информации при выполнении инспекционной деятельности. Все материалы, полученные или созданные в ходе проведения инспекционной деятельности, должны храниться в архиве органа инспекции в бумажном и/или электронном виде.
5. Правила привлечения к работам по оценке соответствия работников, имеющих необходимый уровень компетентности. У специалистов органа инспекции, участвующих в выполнении работ по оценке соответствия должно иметься в наличии:
- высшее образование или дополнительное профессиональное образование по направлению «Образование и педагогика»;
- стаж работы в сфере образования не менее четырех лет;
- опыт работы, связанный с проведением инспекционной деятельности в сфере образования не менее 3-х лет. Допускается привлечение к проведению экспертиз лиц, не отвечающих требованиям настоящего пункта, при условии выполнения им работ под контролем лиц, отвечающих требованиям эксперта;
- удостоверение о повышении квалификации по дополнительной профессиональной программе по направлению - экспертная деятельность в сфере государственной регламентации образовательной деятельности в количестве не менее 36 часов не позднее 3 лет.
Наличие в штате по основному месту работы в органе инспекции не менее трёх специалистов, участвующих в выполнении работ по оценке соответствия.
Данным требованием также устанавливаются обязанности, ответственность и полномочия работников органа инспекции, участвующих в выполнении работ по оценке соответствия, которые могут быть частью должностной инструкции или иной документации.
В соответствии с критериями аккредитации и в целях выявления потребности в подготовке кадров органом инспекции проводится мониторинг обучения, подготовки, навыков, опыта работы и полномочий каждого работника, участвующего в инспекционной деятельности.
Мониторинг организует и проводит менеджер по качеству. Он осуществляется следующими методами: наблюдение за проведением инспекций, изучение отчетов, собеседование. Результаты мониторинга оформляются в виде оценочного листа сотрудника инспекции, который может заполняться 1 -2 раза в год.
Перечень специалистов, участвующих в инспекционной деятельности должен размещаться на официальном сайте органа инспекции или юридического лица в разделе «Орган инспекции» [1].
6. Систему управления документацией (правил документооборота), которая включает в себя:
- Правила рассмотрения жалоб и апелляций, которые размещаются на официальном сайте органа инспекции или юридического лица. Процесс рассмотрения жалоб и апелляций на действия органа инспекции должны включать следующие элементы и действия: описание процесса приема, оценивания, расследования жалобы или апелляции; принятия решения относительно мер, принимаемых в ответ на такую жалобу или апелляцию; отслеживание и регистрирование жалоб и апелляций, включая действия, направленные на их урегулирование; обеспечение принятия соответствующих мер.
- Правила утверждения и регистрации документов, в том числе жалоб, которые должны включать в себя организацию работы с входящими и исходящими документами, что создает условия, обеспечивающие получение, хранение необходимой информации, обеспечение ею исполнителей (орган инспекции) в установленные сроки и с наименьшими затратами, а также своевременную отправку внешним адресатам.
- Правила учета и документирования результатов работ по оценке соответствия.
- Правила ознакомления работников органа инспекции с документами.
- Правила резервного копирования и восстановления документов, для обеспечения сохранности документов.
- Правила обеспечения актуальности используемых версий документов, и наличия необходимых документов в местах их применения специалистами органа инспекции. Нормативные правовые документы и техническая документация подлежат постоянной актуализации по мере их обновления. Необходимость, сроки, полнота актуализации оценивается при проведении внутренних проверок качества. Ответственным за полноту и периодичность актуализации является менеджер по качеству. Для оперативного доступа к актуальным документам, необходимым для осуществления инспекционной деятельности используются компьютерные справочно-правовые системы по законодательству Российской Федерации «Гарант»; «Консультант плюс» и др.
- Правила, обеспечивающие наличие в бумажном и/или электронном виде, в том числе
с использованием электронных справочно-правовых систем, нормативных правовых актов, документов в области стандартизации и иных документов, устанавливающих требования к объектам инспекции, указанным в области аккредитации.
- Правила внесения изменений в документы органа инспекции.
- Правила систематизации и ведения архива документов, в том числе условия передачи документов в архив, условия выдачи документов из архива, сроки хранения в архиве документов (групп документов), правила регистрации документов, поступающих в архив, условия хранения документов; систематизированное ведение сведений о работниках органа инспекции, участвующих в работах по оценке соответствия [3].
7. Правила размещения и актуализации на сайте органа инспекции в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» следующих сведений: наименование органа инспекции, его адрес (местонахождение), номер контактного телефона, адрес электронной почты; состав органов управления органа инспекции; описание этапов инспекции; правила рассмотрения жалоб и апелляций на решения органа инспекции; перечень документов, используемых при выполнении органом инспекции работ по оценке соответствия; примерная стоимость выполнения органом инспекции работ по оценке соответствия [1].
8. Порядок привлечения органом инспекции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в целях выполнения отдельных работ, и ведения записей о соответствии выполненной ими работы установленным требованиям (при условии привлечения) [1]. Как правило, специфика инспекционной деятельности органа инспекции в сфере образования не предусматривает привлечение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в целях выполнения отдельных работ. Обоснование этого заявления также должно быть отражено в руководстве по качеству.
9. Описание методов и процедур выполнения работ по оценке соответствия органа инспекции в сфере образования предусматривает описание нестандартных методов и про-
цедур инспекции, потому что на законодательном уровне не утверждены методы и процедуры выполнения работ по оценке соответствия объектов аккредитации в сфере образования, которые устанавливаются документом органа инспекции - «область аккредитации».
Объектами аккредитации могут выступать: основные образовательные программы, локальные акты образовательной организации и т.д. На сегодняшний день законодательно закреплены только нормативные законодательные акты, на основе которых разрабатываются те или иные документы и локальные акты образовательных организаций, которые подлежат инспектированию, например: содержание основной образовательной программы основного общего образования образовательной организации должно соответствовать Федеральному государственному образовательному стандарту основного общего образования, утвержденного приказом Министерством образования и науки Российской Федерации от 17.12.2010 № 1897 и ни в коем случае не противоречить ему.
Кроме этого, данное требование предусматривает: правила использования нестандартных методов или процедур инспекции; наличие инструкций для безопасного проведения инспекции; правила рассмотрения заявок на проведение инспекций; правила ведения и составления записей по результатам инспекции, протоколов и актов инспекции; правила обеспечения сохранности и исключения повреждений объектов инспекции; правила предоставления заявителю результатов работ по инспекции; правила рассмотрения жалоб и апелляций на решения, принятые органом инспекции, включающие в том числе порядок направления ответов по итогам рассмотрения жалоб.
10. Правила использования оборудования для проведения инспекций. Данное требование, актуально лишь для органов инспекций, которые в своей инспекционной деятельности используют специальное оборудование. Если объектами аккредитации органа инспекции в сфере образования являются лишь документированные продукты, то использование специального оборудования не требуется.
11. Механизм внутреннего контроля соблюдения требований системы менеджмента качества, предусматривает наличие в руководстве по качеству:
- Правил проведения контроля соблюдения требований системы менеджмента качества (внутренний аудит), проводимого органом инспекции, включающих: периодичность проведения внутреннего аудита; программу проведения внутреннего аудита; правила формирования документарного отчета по итогам внутреннего аудита, включающего в том числе сведения о мероприятиях, предпринимаемых в связи с выявлением работ по оценке соответствия, выполненных с нарушением установленных требований (корректирующие мероприятия).
- Правил проведения анализа системы менеджмента качества, организуемого руководителем органа инспекции или его заместителем, включающих: наличие методики проведения анализа; периодичность проведения анализа; порядок формирования документарного отчета по итогам анализа, в том числе с указанием сведений о корректирующих мероприятиях.
12. Правила осуществления корректирующих мероприятий и проведения предупреждающих действий, устанавливающих: анализ причин выполнения работ по инспекционной деятельности, выполненных с нарушением установленных требований; процедуры выбора подходящих для устранения выявленных проблем корректирующих мероприятий; проведение оценки достижения целей корректирующих мероприятий; предупреждающих действий в целях устранения причин потенциальных несоответствий [1].
Руководство по качеству является обязательным документом для ознакомления всеми специалистами органа инспекции.
В целом, содержание руководства по качеству органа инспекции в сфере образования полностью должно отвечать требованиям системы менеджмента качества и соответствовать критериям аккредитации, потому что наличие данного документа является одним из требований для аккредитации экспертной организации в качестве органа инспекции в национальной системе аккредитации.
Несомненно то, что разработка руководст-
ва по качеству потребует от его разработчиков больших временных затрат и высокого уровня знаний и опыта в области изучения данной проблемы. Но, несмотря на это, внедрение руководства по качеству в работу органа инспекции положительно повлияет на улучшение качества деятельности всей организации в целом.
Список литературы
1. ГОСТ Р ИСО/МЭК 17020-2012. Оценка соответствия. Требования к работе различных типов органов инспекции [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/gost-r-iso-m ek-17020-2012 (дата обращения: 29.10.2018 г.)
2. Вострякова, О.В. Перспективы создания органов инспекций в сфере образования, аккредитованных в национальной системе аккредитации для участия в контрольно-надзорных мероприятиях [Текст] / О.В. Вострякова // Научно-методическое обеспечение оценки качества образования. -2018. - № 1 (4). - С. 14-18.
3. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.05.2014г. № 326 «Об утверждении критериев аккредитации, перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, и перечня документов в области стандартизации, соблюдение требований которых заявителями, аккредитованными лицами обеспечивает их соответствие критериям аккредитации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://fsa.gov.ru/index/staticview/id/ 192/ (дата обращения: 15.10.2018 г.)
4. Семенова, Т.А. Модель СМК как средство достижения нового качества образования [Текст] / Т.А. Семенова // Управление качеством образования: теория и практика эффективного администрирования. - 2018. -№ 6.- С. 3-15.
5. Система менеджмента качества. СМК самое основное [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://quality-manager.ru/qms (дата обращения: 28.10.2018 г.)
6.Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.co-
nsultant.ru/document/cons_doc_LAW_156522/ (дата обращения: 01.11.2018 г.)
References
1. GOST R ISO/MEK 17020-2012. Otsenka sootvetstviya. Trebovaniya k rabote razlichnykh tipov organov inspektsii [Elektronnyy resurs]. -Rezhim dostupa: http://docs.cntd.ru/docu-ment/gost-r-iso-mek-17020-2012 (data obrash-cheniya: 29.10.2018 g.)
2. Vostryakova, O.V. Perspektivy sozdaniya organov inspektsiy v sfere obrazovaniya, akkreditovannykh v natsional'noy sisteme akkreditatsii dlya uchastiya v kontrol'no-nad-zornykh meropriyatiyakh [Tekst] / O.V. Vos-tryakova // Nauchno-metodicheskoe obespeche-nie otsenki kachestva obrazovaniya. - 2018. -№ 1 (4). - S. 14-18.
3. Prikaz Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii ot 30.05.2014g. № 326 «Ob utverzhdenii kriteriev akkreditatsii, perechnya dokumentov, podtverzhdayushchikh sootvetstvie zayavitelya, akkreditovannogo litsa kriteriyam akkreditatsii, i perechnya doku-mentov v oblasti standartizatsii, soblyudenie tre-bovaniy kotorykh zayavitelyami, akkredito-vannymi litsami obespechivaet ikh sootvetstvie kriteriyam akkreditatsii» [Elektronnyy resurs]. -Rezhim dostupa: http://fsa.gov.ru/index/stat-icview/id/192/ (data obrashcheniya: 15.10.2018 g.)
4. Semenova, T.A. Model' SMK kak sredstvo dostizheniya novogo kachestva obrazovaniya [Tekst] / T.A. Semenova // Upravlenie kachestvom obrazovaniya: teoriya i praktika effektivnogo administrirovaniya. - 2018. - № 6. - S. 3-15.
5. Sistema menedzhmenta kachestva. SMK samoe osnovnoe [Elektronnyy resurs]. - Rezhim dostupa: http://quality-manager.ru/qms (data obrashcheniya: 28.10.2018 g.)
6. Federal'nyy zakon ot 28 dekabrya 2013 goda № 412-FZ «Ob akkreditatsii v natsion-al'noy sisteme akkreditatsii» [Elektronnyy resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_156522/(data obrashcheniya: 01.11.2018 g.)
Сведения об авторе
Вострякова Ольга Владимировна - методист организационно-издательского от-
дела ГБУ ДПО «Региональный центр оценки качества и информатизации образования», г. Челябинск
Information about the author Vostryakova O.V. - Methodist of the Organizational and Publishing Department, Regional Center for Quality Assessment and Informatization of Education, Chelyabinsk
