CC BY
131
рации: автореф. дис. ... канд. юрид наук. М., 2007. С. 3-7, 15-18; Ходакова О.В. Организационно-правовое регулирование в системе управления качеством медицинской помощи на территориальном уровне: дис. ... д-ра мед. наук. Чита, 2013. С. 5-6 и др.
7 Сурмин Ю.П. Теория систем и системный анализ: учебное пособие. Киев, 2003. С. 3.
8 См.: Калужский М.Л. Общая теория систем: учебное пособие. Омск, 2001. С. 3.
9 Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 5-12.
10 Олейник О.Г. Систематизация российского законодательства в сфере охраны здоровья населения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.
11 См.: Негодов В.Е. Указ. раб. С. 21.
12 См.: Там же. С. 9.
13 См. напр.: Власенкова В.В. Указ. раб. С. 5; Григорьев И.Ю., Григорьев Ю.И., Сергеев Ю.Д. Системный анализ в сфере медицинского права // Медицинское право. 2006. № 4. С. 4-9; Ерохина ТВ. Проблемы формирования регионального законодательства об охране здоровья граждан (на примере Саратовской области). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант»; Александрова О.Ю. Указ. раб. С. 11-29 и др.
14 Bertalanffy L. Problems of life. N.Y., 1960. P. 148.
15 Уемов А.И. Л. Фон Берталанфи и параметрическая общая теория систем // Системный подход в современной науке. М., 2004. С. 39.
16 Черри К. Человек и информация. М., 1972. С. 351.
17 Эшби У. Росс. Конструкция мозга. Происхождение адаптивного поведения. М., 1962. С. 38-40.
18 Цит. по: Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978. С. 107.
19 Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 98; Его же. Методологические проблемы исследования объектов, представляющих собой системы // Социология в СССР: в 2 т. Т. 1. М., 1965. С. 174.
20 Уемов А.И. Л. Фон Берталанфи и параметрическая общая теория систем // Системный подход в современной науке. С. 40-41.
21 Только А.И. Уемов и В.Н. Садовский проанализировали 34 таких дефиниций (Садовский В.Н. Основания общей теории систем. С. 93-99; Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. С. 103-118).
22 Анохин П.К. Очерки по физиологии функциональных систем. М., 1975. С. 24-25.
23 Там же. С. 34, 37-38.
24 См.: Там же. С. 35.
25 См.: Вестов Ф.А. Системный подход к построению правового государства в России // Известия Саратовского ун-та. Новая серия. Сер. Экономика. Управление. Право. 2012. Т. 12, вып. 2. С. 103.
26 См.: Хаметов Р.Б. Системный подход к расследованию преступлений. Саратов, 2014. С. 5-93.
27 См.: Хаснутдинов Р.Р. Проблемы методологии системного подхода к юридической ответственности / отв. ред. Р.Л. Хачатуров. Самара, 2012. С. 6-92; Его же. Методология системного подхода к юридической ответственности / отв. ред. Р.Л. Хачатуров. Самара, 2014. С. 6-151.
28 См.: Шминке А.Д. Система права и система законодательства России: вопросы методологии: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 3-211.
Е.О. Пазына
ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ БЮДЖЕТА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ПОСЛЕ ЛИССАБОНСКОЙ РЕФОРМЫ*
В статье анализируется современный правовой механизм разработки и принятия бюджета Европейского Союза. Исследуются влияние многолетнего финансового рамочного плана на ежегодную бюджетную процедуру; полномочия Европейской комиссии и институтов бюджетной власти, проблемы межинституционального сотрудничества и последствия отклонения бюджета, а также правила внесения в него поправок. Выделяется ряд элементов стадии разработки и принятия бюджета Европейского Союза, которые могут быть использованы для совершенствования механизма финансирования Евразийского экономического союза.
Ключевые слова: разработка и принятие бюджета ЕС, Лиссабонская реформа, многолетний финансовый рамочный план, институты бюджетной власти, межинституциональное сотрудничество, Евразийский экономический союз.
© Пазына Евгений Олегович, 2015
Кандидат юридических наук, доцент кафедры европейского права и сравнительного правоведения (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
* Статья выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках гранта «Правовое регулирование механизма наднационального финансирования Европейского Союза: проблемы, перспективы развития и возможности применения европейского опыта в интеграционных образо-188 ваниях с участием России (на примере Евразийского экономического сообщества)» (проект № 14-03-00203).
E.O. Pazyna
FEATURES OF THE PREPARATION AND ADOPTION OF THE BUDGET OF THE EUROPEAN UNION AFTER THE LISBON REFORM
In this article the modern legal mechanism of the European Union's budget preparation and adoption is analyzed. Author investigates the influence of the multiannual financial framework on the annual budget procedure; the powers of the European commission and the Budgetary Authority, the problems of interinstitutional cooperation and the consequences of the rejection of the budget as well as the rules of budget amendments. The elements of the stage of preparation and adoption of the budget of the European Union which can be used in the improving of the financing mechanism of the Eurasian Economic Union are highlighted.
Keywords: The preparation and adoption of the EU budget, Lisbon reform, multiannual financial framework, Budgetary Authority, interinstitutional cooperation, Eurasian Economic Union.
Современный бюджетный процесс Европейского Союза (далее — Евросоюз, ЕС) и, в частности, его стадии разработки и принятия наднационального бюджета — продукт более чем полувековой эволюции правоотношений органов бюджетной власти. Последние в свою очередь отражают интеграционные достижения Евросоюза и его государств-членов, которые постепенно соглашались передавать на наднациональный уровень все больше полномочий в данной сфере. В то же время даже после Лиссабонской реформы1 страны, входящие в Европейский Союз, по-прежнему напрямую или через институты межгосударственного сотрудничества контролируют принятие ряда ключевых источников бюджетного регулирования, закладывающих жесткие рамки для ежегодного процесса при- т нятия и утверждения бюджета ЕС. К
Анализ стадии разработки и принятия бюджета ЕС, а также процедур, но- а сящих подготовительный характер, поможет понять, какие правовые и орга- С низационные инструменты позволяют ежегодно принимать столь важный для й Евросоюза акт, преодолевая возможные противоречия между его институтами у и государствами-членами, интересы которых порой весьма сильно разнятся. С
Основным нормативным актом, регулирующим процесс разработки и принятия H наднационального бюджета Евросоюза в настоящее время, является Договор о й функционировании ЕС2. Его соответственные положения конкретизируют новые U финансовый регламент3 и правила его применения4 2012 г. Кроме того, данные Ч правоотношения регулируются Межинституциональным соглашением между о Европейским парламентом Советом ЕС и Европейской комиссией (далее — Комис- К
а
сия) по бюджетной дисциплине, сотрудничеству в бюджетной сфере и надлежа- M щему управлению финансами от 2 декабря 2013 г., а также Регламентом Совета и ЕС № 1311/2013 от 2 декабря 2013 г., содержащим многолетний финансовый 5 рамочный план Евросоюза на период с 2014 по 2020 г.5 00
Бюджет Евросоюза принимается ежегодно. Очередной финансовый год длится 2 с 1 января по 31 декабря6. В то же время в силу целого ряда причин работа по фор- 5 мированию очередного бюджета начинается задолго до начала соответствующего финансового года. Одна из них — необходимость предварительного согласования направлений и размеров расходования наднациональных финансовых средств со всеми 28 государствами-членами ЕС. Главным инструментом в данной сфере выступает финансовое планирование, результатом которого является разработка очередного многолетнего финансового рамочного плана, который в настоящее 189
время распространяет свое действие на период с 2014 по 2020 г. Этот документ, правовые основы которого были впервые внесены в учредительные акты ЕС Лиссабонским договором, закладывает предельные размеры финансирования приоритетных для Евросоюза программ и проектов, а также максимально допустимые значения отклонения от них. До Лиссабонской реформы подобные инструменты также успешно применялись Европейскими сообществами и Евросоюзом с 1988 г.7 на основе межинституциональных соглашений между Комиссией, Европейским парламентом и Советом ЕС, приложением которых они являлись.
Процесс согласования действующего в настоящее время многолетнего финансового рамочного плана начался летом 2011 г. с представления Комиссией проекта соответствующего акта и пакета сопутствующих документов8. Данный институт положил в основу своих инициатив положения новой стратегии развития Евросоюза «Европа 2020», утвержденной годом ранее Европейским советом9. Следует отметить, что многие прогрессивные первоначальные предложения Комиссии по реформированию системы финансирования Евросоюза в процессе обсуждения соответствующих нормативных актов были отклонены или отложены, а предлагаемые размеры финансирования ряда направлений урезаны10. Это было обусловлено нежеланием ряда государств передавать на наднациональный уровень больше полномочий в финансовой сфере, а также последствиями мирового финансово-экономического кризиса, который значительно снизил уровень благосостояния некоторых стран Европы.
Вследствие указанных причин было принято решение о том, что Комиссия до а конца 2016 г. должна будет предоставить проект пересмотренного многолетнего ? финансового рамочного плана с учетом изменений экономической ситуации и s наиболее поздних макроэкономических показателей. При этом размеры финансирования не должны быть снижены, за исключением политики сплочения, чья i наднациональная финансовая поддержка вследствие уменьшения количества
1 государств, подпадающих под ее действие, может быть уменьшена11.
го
J Поскольку многолетний финансовый рамочный план определяет базовые
§ размеры финансирования сфер деятельности Евросоюза, которые должны учи-
| тываться Европейским парламентом, Советом ЕС и Комиссией в ходе бюджетной
2 процедуры, а соответствующие значения закладывались в него, исходя из цен ° 2011 г., ежегодно до начала процесса разработки соответствующего бюджета ЕС « его разделы подлежат техническим корректировкам. Они обусловлены рядом | факторов. Во-первых, инфляцией, базовое значение которой составляет 2% в
0 год12. Во-вторых, изменением уровня ВНД ЕС, 1,31% и 1,23% от которого со-
1 ставляет предельные размеры системы собственных средств, выделяемых для
0
° покрытия совокупных ежегодных обязательственных и платежных ассигнова-
го
§ ний соответственно13. В дальнейшем он влияет на значения допустимых марж,
1 рассматриваемых ниже.
| Первая из них составляет разницу между заложенными в многолетний фи-
нансовый рамочный план размерами ассигнований в процентах от ВНД ЕС и приведенной выше максимальной величине собственных средств для их покрытия. Для бюджета ЕС 2016 г. размер обязательственных ассигнований в текущих ценах составил 1,05 % ВНД ЕС или 154,738 млрд евро; платежных — 0,98% ВНД ЕС, или 144,685 млрд евро. Последнее значение оставляет маржу в 0,25% ВНД 190 ЕС, или 37,282 млрд евро14. В случае, если расходная часть превышает доходную,
первая подлежит снижению15, что отражает принцип сбалансированности бюджета ЕС. Вторая — это глобальная маржа для платежных ассигнований, которая представляет разницу, ежегодно подсчитываемую Комиссией с 2015 г., между фактически произведенными и заложенными платежами предшествующего финансового года. Она позволяет в случае наличия положительного значения увеличить размер ассигнований на будущий год. При этом в период с 2018 по 2020 г. максимальный ее размер установлен на уровне 7, 9 и 10 млрд евро соответственно. Третья — это глобальная маржа для обязательственных ассигнований в сфере экономического роста и трудоустройства, особенно для молодежи. Она рассчитывается Комиссией ежегодно на основании остатков обязательственных средств всех разделов бюджета в период с 2014 по 2017 г. и может применяться для финансирования указанного направления в период с 2016 по 2020 г. по решению Европейского парламента и Совета ЕС, принятого на основании процедуры, предусмотренной ст. 314 Договора о функционировании Европейского Союза16. Для 2016 г. ее размер составляет 543 млн евро в текущих ценах17.
Кроме того, возможны изменения размеров финансирования в рамках резервной маржи в пределах 0,03 % ВНД ЕС, обусловленные объективными экономическими причинами, которые невозможно было предусмотреть заранее. Подобные корректировки могут быть применены к соответствующему ежегодному бюджету ЕС или в качестве поправок к нему. Они должны находиться в пределах значений, предусмотренных для технических изменений многолетнего финансового рамочного плана, и не превышать размеров системы собственных средств на соответствующий год. Применение резервной маржи не должно привести к росту совокупных среднесрочных размеров платежных или обязательственных ассигнований, поэтому оно компенсируется за счет снижения максимально допустимых отклонений от значений одного или нескольких направлений финансирования, заложенных в многолетнем финансовом рамочном плане на текущий или будущий финансовые годы. Для 2016 г. размер резервной маржи составляет 4,4382 млрд евро18.
В соответствии с положениями Договора о функционировании Европейского Союза обязанность подготовки предварительного проекта бюджета возложена на Комиссию. В целях реализации данных норм все институты, кроме Европейского центрального банка, обязаны в срок до 1 июля, а органы и учреждения, финансируемые из наднационального бюджета, до 31 марта предшествующего финансового года предоставить Комиссии сведения о своих планируемых доходах и расходах на соответствующий финансовый год, параллельно информируя о них Европейский парламент и Совет ЕС. Комиссия консолидирует полученные данные и добавляет в проект свои доходы и расходы, формируя предварительный проект бюджета ЕС, основываясь на положениях многолетнего финансового рамочного плана. При этом она должна учитывать мнения институтов бюджетной власти, полученные ею, относительно текущих приоритетов финансирования19. Полученный проект должен быть передан на рассмотрение Европейского парламента и Совета ЕС, а также направлен национальным парламентам государств-членов ЕС до 1 сентября предшествующего финансового года20. При этом Комиссия может вносить поправки в данный проект по собственной инициативе или по просьбе других институтов в связи с непредвиденными обстоятельствами, о которых не было известно на момент подготовки первоначального проекта. Делать это она может до созыва Согласительного комитета21.
На практике, однако, в целях оптимизации бюджетного процесса, в частности, необходимости согласования позиций Европейского парламента и Совета ЕС указанные сроки, начиная со второй половины 70-х гг. XX в., сдвигаются назад в рамках применения т.н. «прагматичного календаря». Последний был разработан по соглашению между Комиссией, Европейским парламентом и Советом ЕС22. В соответствии с указанным порядком институтам рекомендовано представлять свои ежегодные сметы Комиссии до конца марта, а не июня предшествующего финансового года23. Согласно календарному плану принятия бюджета ЕС на 2016 г. дата, установленная для утверждения Комиссией предварительного проекта наднационального бюджета, — 24 июня, для перевода его на все языки ЕС — 25 июня24.
Лиссабонский договор внес значительные изменения в бюджетную процедуру ЕС, сделав ее более простой. Он отменил деление наднациональных расходов на обязательные и необязательные, уравняв полномочия институтов бюджетной власти при их утверждении25. Полученный от Комиссии предварительный проект бюджета ЕС рассматривается бюджетным комитетом Совета ЕС, в состав которых входят атташе по бюджету, работающие в Комитете постоянных представителей государств-членов ЕС (КОРЕПЕР I). Бюджетный комитет после выработки своей позиции передает проект бюджета для утверждения в КОРЕПЕР II, в состав которого входят послы государств-членов ЕС. При этом если согласие по проекту в рамках бюджетного комитета не было достигнуто, то КОРЕПЕР II должен вынести решение квалифицированным большинством. В 2015 г. датой принятия такого решения было 8 июля. В случае необходимости в июле соответствующего года созывается заседание Совета ЕС в составе министров экономики и финансов а государств-членов ЕС (ЭКОФИН)26.
? Лиссабонский договор установил новое правило определения квалифициро-
3 ванного большинства в Совете ЕС, применяемого с 1 ноября 2014 г.: 55% членов Совета, представляющие 65% населения Евросоюза. Блокирующее меньшинство,
1 позволяющее отклонить решение, составляет минимальное количество членов | Совета ЕС, представляющих более 35% населения, плюс один член27. Инфор-
го
| мация о численности населения государств-членов ЕС для целей указанного
| голосования закрепляется в приложении к правилам процедуры Совета ЕС и
| обновляется каждый год28. При этом в период до 31 марта 2017 г. по требованию
2 члена Совета ЕС может быть применен способ определения квалифицирован° ного большинства, основанный на взвешенных голосах29, использовавшийся « до Лиссабонской реформы. В этом случае для принятия решения необходимо | 260 взвешенных голосов, принадлежащих 2/3 членов Совета. Дополнительно в
0 указанный период по требованию члена Совета ЕС может быть проверено, пред-
1 ставляют ли данные голоса 62 % населения ЕС30.
0
° До вынесения решения Советом ЕС по проекту бюджета проводятся трехсто-
го
3 ронние консультации с участием Комиссии, Европейского парламента и Совета
1 ЕС с целью согласования общих позиций31. Применительно к процессу принятия | бюджета ЕС на 2016 г. дата такой встречи — 14 июля 2015 г.
До принятия решения Советом ЕС по проекту наднационального бюджета должно пройти не менее 8 недель с момента передачи последнего Комиссией, чтобы национальные парламенты государств-членов Евросоюза имели время на ознакомление с ним и выработку позиции относительно того, отвечает ли данный акт принципу субсидиарности32. С учетом этого даты, установленные 192 для принятия вышеуказанного официального решения Совета ЕС и передачи
проекта в Европейский парламент, применительно к бюджету ЕС на 2016 год — 14-18 сентября 2015 г.
Параллельно Европейский парламент также активно работает с предварительным проектом бюджета ЕС. После получения проекта, одобренного Советом ЕС, у данного института остается 42 дня для выработки собственной позиции. Обсуждение поправок ведется в рамках специализированных комитетов, курирующих определенные политики ЕС, групп депутатов (необходимо получить не менее 40 подписей) и политических фракций. Для последних срок разработки поправок к проекту бюджета ЕС на 2016 г. — 10 сентября 2015 г., для остальных указанных субъектов — 3 сентября 2015 г. Далее бюджетный комитет выносит свое решение относительно поправок (с 28 по 30 сентября 2015 г), и проекта бюджета в целом (12-13 октября 2015 г.) и передает последний на утверждение Европейского парламента. До принятия последним соответствующего решения проводится трехсторонняя встреча представителей Комиссии, Совета ЕС и Европейского парламента для согласования позиций (19 октября 2015 г.). Европейский парламент может не предпринимать никаких действий относительно проекта, полученного от Совета ЕС, или утвердить его, и тогда наднациональный бюджет будет принят; либо принять к нему поправки. Соответствующие решения принимаются абсолютным большинством голосов его членов (376 голосов «за»). В последнем случае проект бюджета с поправками направляется Совету ЕС и Комиссии. Совет ЕС может согласиться с ними и утвердить проект в 10-дневный срок. Если этого не происходит, то председатель Европейского парламента по согласованию с председателем Совета ЕС созывает трехсторонний Согласительный комитет, состоящий из равного количества членов данных институтов с участием представителей Комиссии для выработки общей позиции33.
Согласительный комитет в 21-дневный срок (применительно к бюджету ЕС на 2016 г. — с 29 октября по 18 ноября 2015 г.) должен согласовать позиции входящих в него институтов бюджетной власти и утвердить проект наднационального бюджета, а члены Комиссии призваны помочь им в этом. При этом соответствующие решения принимаются представителями Совета ЕС квалифицированным большинством голосов, а Европейского парламента — абсолютным большинством34, для чего 9 и 13 ноября 2015 г. предусмотрено проведение двух заседаний и одной трехсторонней встречи между ними (11 ноября).
В случае согласования в рамках Согласительного комитета единого проекта у Европейского парламента и Совета ЕС есть 14 дней для его утверждения. Даты голосования по указанному проекту бюджета в Европейском парламенте в 2015 г. — 23-26 ноября. Бюджет будет принят, если оба института одобрят его; это сделает один из них при бездействии другого; Европейский парламент одобрит, а Совет ЕС отклонит. В последней ситуации первый из указанных институтов в течение 14 дней, действуя абсолютным большинством (3/5 поданных голосов) может дополнительно утвердить ранее выработанные им поправки. Если он не сможет этого сделать, будет принята редакция Согласительного комитета. Утвержденный наднациональный бюджет скрепляется подписью председателя Европейского парламента. Во всех других случаях проект бюджета ЕС подлежит возврату Комиссии для переработки и предоставления нового варианта35.
Если наднациональный бюджет не принят к началу соответствующего финансового года, по общему правилу ежемесячное расходование средств ведется в размере 1/12 от объема финансирования, заложенного в соответствующей главе
бюджета ЕС предыдущего года. Для обязательственных ассигнований данный размер может быть увеличен на 1/4. При этом величина соответствующих групп расходов не должна превысить соответствующие цифры, заложенные в отклоненном проекте бюджета ЕС. В случае необходимости Совет ЕС по предложению Комиссии квалифицированным большинством может увеличить размер расходов до 4/12, о чем он незамедлительно информирует Европейский парламент. Данное решение вступает в законную силу через 30 дней после принятия, если Европейский парламент в данный срок большинством голосов не решит снизить указанные расходы (в этом случае Комиссия представляет новое предложение) или не проинформирует Комиссию и Совет ЕС о нежелании снижать их (тогда решение Совета ЕС вступит в силу сразу после этого). Если же и такого увеличения расходов недостаточно, то в исключительных случаях возможно их дальнейшее увеличение посредством процедуры, описанной выше. В любом случае недопустимо превышение совокупного объема ассигнований предыдущего бюджета ЕС или отклоненного проекта последнего36.
Вышеизложенная ситуация возникала в истории Европейских сообществ и Евросоюза всего 4 раза: в 1979, 1984, 2010, 2012 гг. применительно к проектам наднациональных бюджетов 1980, 1985, 2011 и 2013 гг. соответственно. Кроме того, утверждение бюджета 1986 г. было аннулировано Судом Европейских сообществ по иску Совета, а принятие бюджета 1988 г. задержано до 1 июня 1988 г. в связи с межинституциональным конфликтом37. Небольшое количество указанных случаев свидетельствует о весьма жизнеспособной системе разработки и принятия наднационального бюджета, созданной в процессе европейской интеграции.
В ряде случаев в бюджет ЕС могут быть внесены поправки, представляемые на рассмотрение институтов бюджетной власти Комиссией в срок до 1 сентября соответствующего финансового года: перенос положительного или отрицательного баланса предыдущего года в расходную или доходную части соответственно; пересмотр прогнозируемого объема собственных средств на основе обновленного экономического прогноза; корректировка размера доходной части, а также пересмотр необходимости и возможности выделения платежных ассигнований. В исключительных обстоятельствах или в случае необходимости привлечения средств Фонда солидарности Европейского Союза (European Union Solidarity Fund) соответствующие поправки Комиссии могут быть направлены в любое время38. По общему правилу поправки утверждаются посредством такой же процедуры, как и сам проект бюджета. В то же время с учетом того, что они часто вызваны обстоятельствами, требующими оперативного реагирования, в рамках механизма межиституционального сотрудничества предусмотрены меры, способствующие ускорению их принятия. В частности, институты стараются достичь согласия как можно быстрее, не прибегая к созыву заседаний Согласительного комитета39.
Проведенный анализ стадий разработки и принятия наднационального бюджета ЕС позволяет сделать ряд следующих выводов, которые могут быть учтены в бюджетном механизме Евразийского экономического союза, сменившем Евразийское экономическое сообщество.
Во-первых, при создании финансового инструмента сложного интеграционного образования, включающем ряд членов, интересы которых могут расходиться, важное место занимают среднесрочное финансовое планирование и финансовая
дисциплина, обеспечивающая соблюдение первого упомянутого условия. При этом, безусловно, необходима определенная финансовая гибкость, способствующая адекватному реагированию на изменение экономической и политической ситуаций. В Евросоюзе такая гибкость реализуется посредством ежегодной актуализации значений среднесрочного финансового плана и наличия системы марж, позволяющих оперативно актуализировать объемы финансирования, заложенные в нем. В то же время указанные корректировки в процентном отношении минимальны, что обеспечивает финансовую стабильность интеграционного образования и сохраняет для участников ежегодного бюджетного процесса генеральную линию приоритетов финансирования, основанную на значениях многолетнего финансового рамочного плана.
Во-вторых, необходимо обеспечить баланс наднациональных и межгосударственных интересов при формировании бюджета. В Евросоюзе это реализовано посредством участия в процессе разработки проекта бюджета независимой от государств-членов Комиссии, а в процессе его утверждения — Европейского парламента, представляющего всех граждан объединенной Европы и Совета ЕС, состоящего из должностных лиц государств-членов. При этом история европейской интеграции, в т.ч. недавняя Лиссабонская реформа, отменившая деление расходов ЕС на обязательные и необязательные, свидетельствует о поступательном повышении роли Европейского парламента в бюджетном процессе, что делает его более демократичным в глазах населения Евросоюза.
В-третьих, необходим четко структурированный и проработанный организационно-правовой механизм сотрудничества участников процесса разработки и принятия бюджета, позволяющий избегать и оперативно разрешать возможные межинституциональные конфликты. В Европейских сообществах, а затем и в Евросоюзе с 1988 г. активно применяется механизм межинституционального сотрудничества, включающий постоянные трехсторонние консультации на всех стадиях указанного выше процесса его ключевых субъектов, а также функционирование Согласительного комитета. Это позволило во многом снизить напряженность между Советом ЕС и Европейским парламентом, которая ранее осложняла бюджетную процедуру и даже иногда приводила к задержкам принятия наднационального бюджета.
В-четвертых, следует отметить увеличившуюся в результате Лиссабонской реформы роль национальных парламентов в процессе разработки и принятия бюджета ЕС, поскольку теперь они могут направить Совету ЕС до принятия им решения по проекту последнего мнения относительно того, отвечает ли данный акт принципу субсидиарности.
В целом после вступления в силу Лиссабонского договора процесс разработки и принятия бюджета ЕС стал более демократичным, понятным и эффективным.
1 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community // Official Journal C 306, 17/12/2007. P. 1-230.
2 Title II, Part Six Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal C 326, 26/10/2012. P. 47-199.
3 Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 // Official Journal L 298, 26/10/2012. P. 1-96.
4 Commission Delegated Regulation (EU) No 1268/2012 of 29 October 2012 on the rules of application of Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 of the European Parliament and of the Council on the financial rules applicable to the general budget of the Union // Official Journal L 362, 31/12/2012. P. 1-111.
5 Council Regulation (EU, Euratom) No 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020 // Official Journal L 347, 20/12/2013. P. 884-891. В настоящее время данный регламент действует в редакции от 21 апреля 2015 г.: Council Regulation (EU, Euratom) 2015/623
of 21 April 2015 amending Regulation (EU, Euratom) No 1311/2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020 // Official Journal L 103, 22/04/2015. P. 1-3.
6 См. art. 313 Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
7 См.: Interinstitutional Agreement of 29 June 1988 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure // Official Journal L 185, 15/07/1988. P. 33.
8 Proposal for a Council Regulation laying down the multiannual financial framework for the years 20142020 - C0M(2011)398 final / European Commission. Brussels, 29.06.2011. 19 p.; Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - A Budget for Europe 2020 - Part I - C0M(2011) 500/I final / European Commission. Brussels, 29.06.2011. 25 p.; Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - A Budget for Europe 2020 - Part II: Policy fiches - C0M(2011) 500/II final / European Commission. Brussels, 29.06.2011. 89 p.; Commission Staff Working Paper - A Budget for Europe 2020: the current system of funding, the challenges ahead, the results of stakeholders consultation and different options on the main horizontal and sectoral issues. Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - A Budget for Europe 2020
- SEC(2011) 868 final / European Commission. Brussels, 29.06.2011. 215 p.; Commission Staff Working Paper
- The added value of the EU budget. Accompanying the document Commission Communication — A budget for Europe 2020 - SEC(2011) 867 final / European Commission. Brussels, 29.06.2011.
9 European Council 17 June 2014 — Conclusions, EUCO 13/10 CO EUR 9 CONCL 2 / European Council. -Brussels, 17.06.2010. P. 1-4, 11-12.
10 European Union Public Finance 5th edition / European Commission. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014. P. 99-115.
11 См. arts. 2, 7 Council Regulation (EU, Euratom) No 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020 (в ред. от 21 апреля 2015 г.).
12 Ibid. Art. 3 (1).
13 См. art. 3 (2, 3) Council Decision of 7 June 2007 on the system of the European Communities' own resources (2007/436/EC, Euratom) // Official Journal L 163, 23/06/2007. P. 17-21; Communication from the Commission to the European Parliament and the Council - Adaptation of the ceiling of own resources and of the ceiling for appropriations for commitments following the decision to apply FISIM for own resources purposes COM(2010) 162 final / European Commission. Brussels, 16.04.2010. P. 2-3.
14 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - Technical adjustment of the financial framework for 2016 in line with movements in GNI (Article 6 of Council Regulation No 1311/2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020) COM(2015) 320 final / European Commission. Brussels, 22.05.2015. P. 4; Annex to the Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - Technical adjustment of the financial framework for 2016 in line with movements in GNI (Article 6 of Council Regulation No 1311/2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020) COM(2015) 320 final / European Commission. Brussels, 22.05.2015. 3 p.
15 См. art. 4 Council Regulation (EU, Euratom) No 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020 (в ред. от 21 апреля 2015 г.).
16 Ibid. Arts. 5, 6 (1(d)).
17 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - Technical adjustment of the financial framework for 2016 in line with movements in GNI (Article 6 of Council Regulation No 1311/2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020) COM(2015) 320 final. P. 9-10.
18 Ibid. P. 9. Arts. 6(1(c)), 13 Council Regulation (EU, Euratom) No 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020 (в ред. от 21 апреля 2015 г.).
19 О приоритетах наднационального финансирования на 2016 г. Совета ЕС и Европейского парламента подробнее см.: Report from Budget Committee to Permanent Representatives Committee / Council - Budget guidelines for 2016 — Draft Council conclusions / Council of the European Union. Brussels, 30 January 2015. 11 p.; Outcome of the Council meeting — 3370th Council meeting (Economic and Financial Affairs) / Council of the European Union. Brussels, 17 February 2015. P. 10; European Parliament resolution of 11 March 2015 on general guidelines for the preparation of the 2016 budget, Section III — Commission (2015/2008(BUD)) // Сайт Европейского парламента. URL: https://polcms.secure.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/8aefe768-6bb3-4dd5-bcae-d4f 6f0749aa7/Guidelines%20for%20the% 202016% 20budget_Section% 20III.pdf (дата обращения: 31.05.2015).
20 См. art. 314 (1, 2) Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union; arts. 36, 37, 38 (1) Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002.
21 Ibid. Art. 39.
22 European Union Public Finance 5th edition. P. 179.
23 Part C (3) Annex Interinstitutional Agreement of 2 December 2013 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management // Official Journal C 373, 20/12/2013. P. 1-11.
24 Здесь и далее при упоминании дат отдельных стадий разработки и принятия бюджета ЕС на 2016 год см.: 2016 budgetary procedure: Key dates // Сайт Европейского парламента. URL: https://polcms.secure. europarl.europa.eu/cmsdata/upload/45ef5d70-a73d-4618-af1e-8b278065703e/2016%20budgetary%20proce-dure_Key%20dates.pdf (дата обращения: 31.05.2015).
25 Ранее Совет ЕС обладал большими полномочиями относительно обязательных расходов, а Европейский парламент — необязательных, что часто приводило к конфликтам данных институтов.
26 European Union Public Finance 5th edition. P. 181.
27 См. art. 238 (3(a)) Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
28 См. art. 1 Annex III Council Decision No 2009/937/EU of 1 December 2009 adopting the Council's Rules of Procedure // Official Journal L 325, 11/12/2009. P. 35 - 61. В настоящее время данное решение действует в редакции от 9 декабря 2014 г.: 2014/900/EU: Council Decision of 9 December 2014 amending the Council's Rules of Procedure // Official Journal L 358, 13/12/2014. P. 25-27.
29 Каждое государство-член ЕС в зависимости от численности населения наделялось определенным количеством взвешенных голосов.
30 См. art. 3(2, 3) Protocol (No 36) on transitional provisions Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal C 326, 26/10/2012. P. 322 - 327. Количество взвешенных голосов, указанное в данном протоколе, было изменено в связи со вступлением в ЕС Хорватии: art. 20 Decision of the Council of the European Union of 5 December 2011 on the admission of the Republic of Croatia to the European Union // Official Journal L 112, 24/04/2012. P. 6-110.
31 Part D (10) Annex Interinstitutional Agreement of 2 December 2013 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management.
32 См. arts. 2-4 Protocol (No 1) on the role of National Parliaments in the European Union Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal C 326, 26/10/2012. P. 203-205.
33 См. art. 314 (4) Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union; Part E (13) Annex Interinstitutional Agreement of 2 December 2013 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management; Rules 88, 89 Rules of Procedure of the European Parliament 8th parliamentary term - July 2014 // Сайт Европейского парламента. URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-// EP//NONSGML+RULES-EP+20140701+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN (дата обращения: 12.06.2015).
34 См. art. 314 (5) Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
35 См. art. 314 (6-9) ibid; Rule 90 (5-7) Rules of Procedure of the European Parliament 8th parliamentary term — July 2014.
36 См. art. 315 Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union; art. 16 Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002.
37 European Union Public Finance 5th edition. P. 184.
38 См. art. 41 Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002.
39 Part F Annex Interinstitutional Agreement of 2 December 2013 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management.
Р.О. Очкин
КОНЦЕПЦИЯ СТЕЙКХОЛДЕРСТВА В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ
В статье раскрывается содержание концепции стейкхолдерства; выделяются основные виды стейкхолдеров национально-государственного экономического интереса; представлен понятийный оборот. Особое внимание уделяется современным стандартам корпоративной социальной ответственности.
Ключевые слова: национальные интересы, стейкхолдеры, концепция стейкхолдерства, экономические интересы, корпоративная социальная ответственность.
© Очкин Роман Олегович, 2015
Аспирант кафедры экономической теории (Саратовский социально-экономический институт)
