CC BY
94
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2019. № 2
ПРОБЛЕМы ЭКОЛОГИчЕСКОГО
и земельного права
И. А. Игнатьева, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ*
особенности правового регулирования государственного надзора в области обращения с отходами
В статье подчеркиваются основные особенности состояния правового регулирования функции надзора в области обращения с отходами. Государственный надзор в области обращения с отходами представляет собой составную часть государственного экологического надзора, в связи с чем правовое регулирование в отношении последнего в значительной степени применяется для регламентации надзорной деятельности в области обращения с отходами. Виды государственного надзора в области обращения с отходами — федеральный и региональный — также выделяются согласно перечням объектов государственного экологического надзора. Специфика исследуемого вида надзора в такой ситуации заключается прежде всего в перечне и содержании требований в области обращения с отходами, которые являются обязательными для соблюдения субъектами деятельности в области обращения с отходами.
Ключевые слова: отходы производства и потребления, государственный надзор в области обращения с отходами, объекты государственного надзора в области обращения с отходами, требования в области обращения с отходами.
The article emphasizes the main features of the state of legal regulation of the function of supervision in the field of waste management. State supervision in the field of waste management is an integral part of state environmental supervision. In this regard, the legal regulation of state environmental supervision is largely used to regulate the supervisory activities in the field of waste management. The types of state supervision in the field of waste management — federal and regional — are also distinguished according to the lists of objects of state environmental supervision. The specificity of state supervision in the field of waste management in this situation lies primarily in the list and content of the requirements in the field of waste management, which are mandatory for compliance with the subjects of activities in the field of waste management.
Keywords: production and consumption waste, state supervision in the field of waste management, objects of state supervision in the field of waste management, requirements in the field of waste management.
Экологическое управление представляет собой разновидность социального управления, которое «воздействует на общество в целом, способствует упрочению и развитию основных политических и социально-экономических принципов его устройства, использованию главных закономерностей его развития, выявлению и обеспечению связи между всеми сторонами общественной жизни»1. По содержанию управление представляет собой совокупность конкретных действий, которые, будучи отнесенными к аппарату государственного управления, «приобретают характер его функций»2.
В ряду функций экологического управления государственный надзор в области обращения с отходами, равно как государственный экологический надзор в целом, занимает особое место. Эта повышенная значимость отдельной функции экологического управления связана с возможностью именно в ее рамках осуществлять одно из самых результативных воздействий на происходящие процессы, образующих управление как таковое3, в целях обеспечения надлежащего правопорядка в сфере экологических отношений, гарантирования права каждого на благоприятную окружающую среду.
Эффективность надзора проявляется в непосредственной его связи с пресечением выявляемых в ходе осуществления надзорной деятельности правонарушений, привлечением нарушителей требований законодательства об отходах, охране окружающей среды в целом к административной ответственности и устранением последствий таких нарушений. Иными словами, результативность надзора нередко состоит в реализации уполномоченными субъектами возможности использования мер юридической ответственности в процессе его осуществления.
Надо сказать, что вопрос о распространении функции надзора в области обращения с отходами на сферу юридической ответственности в научной литературе вызвал дискуссию. Так, Н. В. Кичигин считает необходимым «определить, когда заканчивается мероприятие по государственному надзору в области обращения с отходами: с момента выявления нарушения, с момента составления протокола об административном правонарушении, с момента привлечения нарушителя к административной или иной юридической ответственности или с иного момента»4. При этом указанный автор считает, что
1 Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 11.
2 Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 170.
3 Тихомиров Ю. А. Научная организация управления. М., 1973. С. 3—4.
4 Кичигин Н. В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора). М., 2012. С. 197.
«мероприятие по государственному надзору считается законченным с момента составления акта проверки»5.
Однако, по нашему мнению, проблема правовых рамок контрольно-надзорных действий получила разрешение в процессе длительного периода изучения функции контроля (надзора), осуществляемого в сфере охраны окружающей среды, и закрепления в действующем законодательстве соответствующего понимания надзора в области обращения с отходами и государственного экологического надзора. Так, еще в 1984 г. А. К. Голиченков подчеркнул, что «эффективность санитарно-экологического контроля во многом определяется тем, насколько правильно и комплексно применяются имеющиеся в распоряжении осуществляющих его должностных лиц меры административного принуждения»6.
Именно в диапазоне действий вплоть до привлечения нарушителя к административной ответственности понимается функция надзора в области обращения с отходами в праве. Так, содержание государственного надзора в области обращения с отходами определяется в п. 1 ст. 25 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»7 (далее — Закон об отходах). Поскольку этот вид надзора представляет собой одну из составных частей государственного экологического надзора, как следует из п. 2 ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»8 (далее — Закон об охране окружающей среды), в раскрытии исследуемого понятия нашли отражение все характерные черты последнего.
В частности, и Закон об отходах, и Закон об охране окружающей среды устанавливают идентичное понимание надзора как совокупности прямо перечисленных в законодательстве действий. Надзор образует таким образом комплекс действий, включающий: а) организацию и проведение проверок определенных в законодательстве лиц, б) принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в) деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, по анализу и прогнозирова-
5 Там же; также см.: Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления: науч.-практ. пособие. М., 2010. С. 44-45.
6 Голиченков А. К. Организационно-правовые формы санитарно-экологического контроля в СССР. М., 1984. С. 68.
7 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009. Тексты нормативных правовых актов использованы в статье при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
8 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
нию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении субъектами, деятельность которых подлежит надзору, своей деятельности.
Для реализации поставленных задач согласно п. 9 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Минприроды России от 29 июня 2012 г. № 1919, соответствующие должностные лица в ряду прочего наделены полномочиями выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений; направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.
При этом конечными результатами исполнения государственной функции п. 14 указанного Административного регламента обозначены составление акта проверки, выдача предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований, составление протокола об административном правонарушении и вынесение постановления о назначении административного наказания.
Следовательно, привлечение правонарушителя к административной ответственности составляет важную, заключительную, стадию самого надзора как отдельной функции экологического управления. Это пример одного из возможных и вполне объяснимых случаев взаимопроникновения элементов разных механизмов, направленных на реализацию экологического законодательства, поскольку вообще «для выполнения законов необходимо использовать комплекс средств — юридических, экономических, социально-психологических, организационных» 1 0. Именно таким образом применительно к исследованию механизма экологического контроля А. К. Голичен-
9 Российская газета. 2013. 23 янв.
10 Тихомиров Ю.А. Как применять закон (практическое пособие). М., 1993. С. 8.
ковым были выделены четыре более простых механизма: правовой, организационный, экономический, идеологический11.
Таким образом, в научных исследованиях могут быть выделены разные факторы реализации права, такие, как юридические средства, экономические, организационные приемы и способы, с учетом воздействия правовых норм на общество с точки зрения социально-психологического их восприятия. Для различных целей исследования в науке принято их разграничивать и изучать поэлементно, но все они служат общей цели обеспечения реализации экологического законодательства, и в таком качестве неизбежно их взаимопроникновение и пересечение12.
Государственный надзор в области обращения с отходами и государственный экологический надзор объединяет определение в законодательстве направленности деятельности, составляющей содержание обоих видов надзора, которая заключается в предупреждении, выявлении и пресечении нарушений различными субъектами специальных требований.
Специфика государственного надзора в области обращения с отходами определяется при этом более узкой сферой самих требований, необходимость соблюдения которых служит основанием проведения комплекса действий, образующих в совокупности надзорную деятельность. Если для государственного экологического надзора таким основанием являются требования в области охраны окружающей среды, то для государственного надзора в области обращения с отходами — это требования в области обращения с отходами, также именуемые в Законе об отходах обязательными требованиями. Таким образом, основное различие между государственным экологическим надзором и государственным надзором в области обращения с отходами заключается в степени конкретизации содержания требований, по поводу которьх осуществляется надзорная деятельность.
Закон об отходах определяет обязательные требования посредством перечисления актов, в которых они могут содержаться. Такой подход к определению комплекса требований, соблюдение которых необходимо при осуществлении деятельности в области обращения с отходами, в Законе об отходах аналогичен подходу, примененному в Законе об охране окружающей среды.
В связи с этим перечень обязательных требований формируется из обозначенных в законодательстве источников. К таким источникам в Законах об отходах и об охране окружающей среды отнесены
11 См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 73.
12 См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 103.
международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В число требований в области обращения с отходами включаются прежде всего общие требования к обращению с отходами, содержащиеся в гл. III Закона об отходах, которая именуется «Общие требования к обращению с отходами». Кроме того, к таким требованиям относятся требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления, изложенные в ст. 51 Закона об охране окружающей среды.
Для реализации цели совершенствования контрольно-надзорной деятельности был принят Перечень правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора) (далее — Перечень), и Порядок ведения такого Перечня, утвержденные приказом Росприроднадзора от 18 октября 2016 г. № 67013. Таким образом, осуществление государственного надзора в области обращения с отходами оказывается связано с применением таких обязательных требований в области обращения с отходами, которые содержатся в указанном Перечне.
Раздел 4 Перечня последовательно называет необходимые к применению в ходе надзорной деятельности три международных договора Российской Федерации и акт органов Евразийского экономического союза, формирующие в совокупности комплекс обязательных требований в области обращения с отходами международного уровня: Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях; Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением; Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснования согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле; Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июля 2012 г. № 59 «О принятии технического регламента Таможенного союза «О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям"».
Три федеральных закона служат источником обязательных требований в области обращения с отходами. Помимо названных выше Законов об отходах и об охране окружающей среды, в Перечне указан также Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»14, применяемый в части
13 URL: http://rpn.gov.ru/node/26531 (дата обращения: 22 февраля 2019 г.).
14 СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
определения подлежащей лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 1-1У классов опасности.
Кроме того, в названном Перечне приводятся также списки с наименованиями и указанием конкретных структурных единиц (статей, пунктов) указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, иных нормативных документов, обязательность соблюдения которых установлена законодательством Российской Федерации. К числу последних отнесены, например, Сборник удельных показателей образования отходов производства и потребления, утвержденный приказом Госкомэкологии России от 7 марта 1999 г.; Санитарные правила СП 2.1.7.1038-01 «Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов», введенные в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 1615.
Показательно, что содержание требований в области обращения с отходами именно из указанных выше Санитарных правил СП 2.1.7.1038-01 позволило разрешить судебный спор по заявлению Управления Пенсионного фонда Российской Федерации (далее — управление ПФР) о признании незаконным и отмене постановления, вынесенного Управлением Росприроднадзора по Пермскому краю, о привлечении управления ПФР к административной ответственности. Управление ПФР было привлечено к административной ответственности за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, предусмотренной ст. 8.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. В частности, в ходе осуществления надзора указанным органом было установлено, что управление ПФР передавало твердые бытовые отходы (ТБО) организации, которая не имела лицензии на деятельность по размещению отходов I—IV класса опасности.
В процессе рассмотрения заявления судом было установлено, что при осуществлении деятельности заявителя образуются ТБО, относящиеся к 1-1У классам опасности. Заявитель передавал эти отхо-
15 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 33.
ды по договору с организацией ЖКХ, которая обязалась за единую плату предоставлять услуги по эвакуации (вывозу) твердых бытовых отходов (ТБО) с последующей их передачей третьей организации для осуществления размещения на территории полигона. Лицензия на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I—IV класса опасности у организации ЖКХ отсутствовала.
Суд выяснил, что организация ЖКХ перевозила ТБО и складировала их на полигоне. При этом заявитель полагал, что организация ЖКХ не осуществляет размещения отходов и поэтому ее деятельность на момент возникновения и исполнения договорных обязательств не требовала лицензирования. Эти доводы были отклонены судом со ссылкой на п. 1.2, 3 и 5 СП 2.1.7.1038—01. Из содержания указанных санитарных правил следует, что складирование ТБО представляет собой один из этапов размещения ТБО на полигоне. Таким образом, судом был сделан вывод о нарушении заявителем требований в области обращения с отходами. С учетом выясненных обстоятельств суд пришел к выводу о правомерности привлечения управления ПФР к административной ответственности16.
Наличие требований в области обращения с отходами, по сути, делает стадию контрольно-надзорной деятельности в соответствующей сфере обязательной. Как справедливо замечают исследователи, «выполнение обязательных требований в любой сфере обеспечивается контролем за их соблюдением»17.
Общая черта государственного надзора в области обращения с отходами и государственного экологического надзора заключается также, исходя из определений соответствующего надзора в п. 1 ст. 25 Закона об отходах и п. 1 ст. 65 Закона об охране окружающей среды, в осуществлении надзора органами исполнительной власти (федеральными и региональными). В п. 1 и 2 ст. 25 Закона об отходах органы, ответственные за осуществление государственного надзора в области обращения с отходами подразделяются по уровню своей компетенции на: а) уполномоченные федеральные органов исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку государственный надзор в области обращения с отходами должен осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»18, важны те подходы к установлению комплекса уполномоченных надзорных
16 Постановление Верховного Суда РФ от 6 апреля 2015 г. № 309-АД14-3140 по делу № А50-22489/2013.
17 Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Указ. соч. С. 42.
18 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
органов и правилам наделения их соответствующей компетенцией, которые задаются этим специальным Законом.
Так, согласно п. 1, 2 ст. 4 названного Закона определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного надзора, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. При этом к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный надзор, относятся организация и осуществление федерального государственного надзора в соответствующих сферах деятельности, а также разработка административных регламентов осуществления федерального государственного надзора в соответствующих сферах деятельности.
В то же время определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного надзора, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их полномочий осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 5 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного надзора в области обращения с отходами, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (росприроднадзор) согласно Положению об этой службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 40019. Как следует из п. 1 и 5.1.3 указанного Положения, Росприроднадзор — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов). В связи с этим названной федеральной службой осуществляется в пределах своей компетенции федеральный государственный
19 Там же. 2004. № 32. Ст. 3347.
экологический надзор, включающий в себя государственный надзор в области обращения с отходами. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, раскрывая содержание государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, также закрепляет государственный надзор в области обращения с отходами за Росприроднадзором (п. 8).
Уполномоченные органы исполнительной власти в области обращения с отходами субъектов Российской Федерации определяются в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, Законом Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области» 20 организация осуществления государственного надзора в сфере обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, равно как и утверждение перечня должностных лиц центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, осуществляющего государственный надзор в сфере обращения с отходами, отнесены к полномочиям Правительства Московской области (п. 1 ст. 12).
При этом само осуществление государственного надзора в сфере обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, согласно п. 2 ст. 12, п. 1 ст. 20 названного регионального Закона, составляет одно из полномочий центральных исполнительных органов государственной власти Московской области. Решения этого органа, как установлено в п. 3 ст. 20 анализируемого Закона, подлежат обязательному исполнению и могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Государственная функция по осуществлению государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, исполняется Министерством экологии и природопользования Московской области согласно соответствующему Административному регламенту исполнения названной функции21.
20 Вестник Московской областной Думы. 2001. № 11.
21 Распоряжение Минэкологии Московской области от 30 июня 2014 г. № 269-РМ «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством экологии и природопользования Московской области государственной функции по осуществлению государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору».
В соответствии со ст. 8 Закона Ставропольского края от 16 ноября 2009 г. № 81-кз «Об отдельных вопросах регулирования в области обращения с отходами производства и потребления»22 государственный надзор в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Ставропольского края.
Согласно п. 2 Административного регламента исполнения министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края государственной функции «Региональный государственный экологический надзор (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения; регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха; регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; регионального государственного надзора в области обращения с отходами; регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной)», утвержденного приказом министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 14 января 2013 г. № 0323, таким органом является министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края.
Соответственно установлению двух уровней органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять надзор в рассматриваемой сфере, государственный надзор в области обращения с отходами подразделяется на виды: федеральный государственный экологический надзор и региональный государственный экологи -ческий надзор. Следует заметить, что данное положение п. 2 ст. 25 Закона об отходах практически буквально воспроизводит положение п. 4 ст. 65 Закона об охране окружающей среды без уточнения при этом сферы отдельного вида надзора.
22 Закон Ставропольского края от 16 ноября 2009 г. № 81-кз «Об отдельных вопросах регулирования в области обращения с отходами производства и потребления» (принят Государственной Думой Ставропольского края 29.10.2009) // Ставропольская правда. 2009. 18 ноября.
23 Там же. 2013. 31 янв.
Очевидно, что деление государственного экологического надзора по уровням компетенции органов, его осуществляющих, характерно для всех отдельных видов надзора, составляющих государственный экологический надзор. Однако в ст. 25 Закона об отходах предметом регламентации является отдельный вид надзора — надзор в области обращения с отходами, в связи с чем осуществляемое при этом подразделение государственного экологического надзора по уровням его осуществления выходит за рамки этого предмета. В данном случае целесообразно было бы провести подразделение по уровням именно в отношении регулируемого вида надзора.
Тем не менее обращение Закона об отходах в этой части к законодательству об охране окружающей среды и воспроизведение деления на уровни (виды) государственного экологического надзора дает основание для применения тех же принципов для подразделения по уровням компетенции надзора в области обращения с отходами, поскольку Закон об отходах самостоятельных принципов для такого подразделения не сформировал.
Такими базовыми началами для разграничения государственного надзора в области обращения с отходами, следовательно, являются:
1) определение компетенции уполномоченных органов исполнительной власти в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»);
2) возможность передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти по федеральному государственному экологическому надзору органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 4 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»)24;
3) ориентирование на перечни объектов государственного экологического надзора федерального и регионального уровня (п. 6, 7 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
24 Так, согласно п. 6 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
При этом перечень объектов, в отношении которых осуществляется региональный экологический надзор, образуется посредством исключения из всех объектов надзора тех объектов, которые включены в перечень объектов федерального экологического надзора.
Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется, как установлено п. 6 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», на основании установленных Правительством Российской Федерации критериев. Такие критерии в настоящее время утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 г. № 903. Они учитывают: а) особое месторасположение объекта надзора (например, в границах особо охраняемой природной территории федерального значения, центральной экологической зоны Байкальской природной территории, водно-болотного угодья международного значения и т. д.); б) использование объекта в прямо предусмотренных целях (когда объект используется в целях обеспечения космической деятельности, обороны страны и безопасности государства); в) особенности объекта, определяемые либо его статусом объекта федерального надзора отдельного вида (объекты федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного земельного надзора), либо конкретными количественными и качественными характеристиками; г) оказание объектом значительного и умеренного негативного воздействия на окружающую среду и, соответственно, отнесение его к объекту I категории или II категории, на который выдано комплексное экологическое разрешение; д) эксплуатирование на объекте особых по своим свойствам установок, источников и т. п.; е) осуществление определенной деятельности на объекте надзора (к таковой, в частности, отнесена деятельность по застройке площадей залегания полезных ископаемых и (или) связанная с пользованием участками недр, за исключением участков недр местного значения; по утилизации пестицидов и агрохимикатов, пришедших в негодность и (или) запрещенных к применению и др.); ж) осуществление деятельности на объекте надзора с использованием определенного оборудования (для газификации и сжижения угля, битуминозных сланцев, других твердых топлив с номинальной проектной мощностью 20 МВт и более; для производства обработанных асбестовых волокон и др.).
Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 121925, в компе-
25 СЗ РФ. 2015. № 47. Ст. 6586.
тенцию Минприроды России включено утверждение перечня объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору (п. 5.2.77).
В действительности же формируется не один единый перечень таких объектов, а ряд перечней, составляемых применительно к территориям субъектов Российской Федерации. Такое правило сложилось на основании применения п. 2 ныне утратившего силу постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» 26, согласно которому Минприроды России на основании единого перечня объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, должно было утверждать списки конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Практика составления и утверждения именно списков объектов, которые именовались при этом также перечнями, строилась по принципу их выделения по субъектам Российской Федерации (см., напр.: приказ Минприроды России от 24 августа 2011 г. № 697 «Об утверждении перечня объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Кировской области и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору»; приказ Минприроды России от 30 июля 2010 г. № 290 «Об утверждении перечня объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Сахалинской области и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору»). На сегодня эти перечни не отменены, но поскольку они были разработаны в соответствии с ныне не применяемыми подходами к определению объектов федерального государственного экологического контроля (ныне надзора), справедливым и обоснованным представляется высказанное в научной литературе сомнение в их легитимности27.
На основе новых критериев, утвержденных в 2015 г., в настоящее время разработаны и действуют: Перечень объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Амурской обла-
26 Там же. 2009. № 14. Ст. 1668 (утратил силу).
27 См.: Данилова Н.В. Экологический надзор и реформа экологического законодательства // Lex russica. 2016. № 10. С. 88-96.
сти и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утвержденный приказом Минприроды России от 12 июля 2016 г. № 392; Перечень объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Тульской области и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утвержденный приказом Минприроды России от 24 июля 2018 г. № 338. Ведется подготовка проектов таких же перечней по территориям других субъектов Российской Федерации.
Установление содержания и особенностей государственного надзора в области обращения с отходами связан с выстраиванием корректного соотношения государственного надзора в области обращения с отходами со смежными видами государственного надзора, также осуществляемыми при обращении с отходами. Такие смежные сферы обозначены в п. 3 ст. 25 Закона об отходах. В частности, необходимо разграничивать государственный надзор в области обращения с отходами с: а) федеральным государственным пожарным надзором; б) федеральным государственным санитарно-эпидемиологическим надзором; в) федеральным государственным надзором в области использования атомной энергии; г) федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности.
Среди перечисленных видов надзора наиболее близким по содержанию к государственном экологическому надзору является, пожалуй, государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Как отмечено выше, комплекс требований, на предмет соблюдения которых организуется и проводится государственный надзор в области обращения с отходами, формируется в числе прочих санитарными правилами, обязательность разработки и применения которых предусмотрена непосредственно в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»28 (ст. 37—39).
Связь санитарного надзора с деятельностью по охране окружающей среды подчеркивалась в научных исследованиях. Так, А. К. Го-личенковым было установлено, что «содержание государственного санитарного надзора ... составляет контрольно-надзорная деятельность, проводимая через реализацию полномочий правоохранительного характера: по предупреждению нарушений санитарных норм и правил природоохранительной направленности; по пресечению нарушений указанных норм и правил, а следовательно, по выявлению и ликвидации источников загрязнения окружающей среды.»29.
28 СЗ РФ. 1999. № 14. ст. 1650.
29 Голиченков А. К. Организационно-правовые формы санитарно-экологического контроля в СССР. С. 40.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор представляет собой деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.
Меры обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения предусматривают в ряду прочего государственную регистрацию отходов производства и потребления (ст. 2 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). При этом к полномочиям Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения согласно ст. 5 указанного Федерального закона отнесено ведение государственных регистров отходов производства и потребления, а ст. 22 этого же законодательного акта содержит комплекс санитарно-эпидемиологических требований к сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства и потребления.
Закон об отходах в качестве принципа, используемого для разграничения этих видов государственного надзора, использует обращение к компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 46 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую государственную централизованную систему, в которую включен ряд федеральный и территориальных органов исполнительной власти, структурные подразделения органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия.
Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»30, к органам федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора отнесены: а) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав по-
30 СЗ РФ. 2013. № 24. Ст. 2999.
требителей и благополучия человека и ее территориальные органы; б) Федеральное медико-биологическое агентство и его территориальные органы; в) структурные подразделения Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации и Управления делами Президента Российской Федерации соответственно в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения в пределах своей компетенции (п. 3).
Согласно ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»31, федеральный государственный пожарный надзор представляет собой деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.
Органы государственного пожарного надзора — это органы исполнительной власти и подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на осуществление федерального государственного пожарного надзора, как следует из ст. 5 Федерального
31 Там же. 1994. № 35. Ст. 3649.
закона «О пожарной безопасности». Положением о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 29032, определена система таких органов.
К ним, в частности, отнесены: а) структурное подразделение центрального аппарата Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора; б) территориальные органы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий — органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации в лице их руководителей и структурных подразделений, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, и их территориальные отделы (отделения, инспекции) либо органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в случае передачи указанных полномочий в соответствии со ст. 16.1 Федерального закона «О пожарной безопасности»; в) объектовые, специальные и воинские подразделения федеральной противопожарной службы в лице их руководителей и структурных подразделений, в сферу деятельности которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора; г) территориальные подразделения федеральной противопожарной службы в лице их руководителей и структурных подразделений, в сферу деятельности которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора; д) структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации (Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации), в сферу ведения ко-
32 Там же. 2012. № 17. Ст. 1964.
торых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора на объектах обороны и на иных объектах специального назначения, на которых осуществляют деятельность указанные федеральные органы исполнительной власти, в рамках своей компетенции.
Кроме того, в ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» определяются субъекты осуществления отдельных видов федерального государственного пожарного надзора. Так, федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации, а также подведомственными им государственными учреждениями при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в пределах полномочий, установленных лесным законодательством. Федеральный государственный пожарный надзор на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Федеральный государственный пожарный надзор на объектах обороны и на иных объектах специального назначения, на которых осуществляют деятельность федеральные органы исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, осуществляется указанными федеральными органами исполнительной власти.
Как следует из ст. 24.1 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»33, под федеральным государственным надзором в области использования атомной энергии понимаются деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации указанным Федеральным законом и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми акта-
33 Там же. 1995. № 48. Ст. 4552.
ми Российской Федерации в области использования атомной энергии, посредством организации и проведения проверок (инспекций) указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений, и деятельность указанного федерального органа исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами своей деятельности.
Федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти — Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), как установлено п. 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области использования атомной энергии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 октября 2012 г. № 104434. Ростехнадзор осуществляет соответствующий вид надзора силами структурных подразделений центрального аппарата и территориальных органов с привлечением при необходимости экспертов и экспертных организаций (п. 3 названного Положения).
Согласно ст. 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»35 под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении
34 Там же. 2012. № 43. Ст. 5878.
35 Там же. 1997. № 30. Ст. 3588.
юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности.
Как установлено п. 3 Положения о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2012 г. № 117036, федеральный государственный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, государственный надзор в области обращения с отходами включается в государственный экологический надзор. В связи с этим правовое регулирование в отношении обоих видов надзора отличает наличие ряда общих характеристик и подходов. Вместе с тем государственный надзор в области обращения с отходами осуществляется с целью обеспечения соблюдения вполне конкретных обособленных требований в области обращения с отходами, которые содержатся в нормативных правовых актах, прямо перечисленных в соответствующем Перечне.
Государственный надзор в области обращения с отходами так же, как государственный экологический контроль в целом, можно подразделить на федеральный и региональный согласно разделению по компетенции органов власти, уполномоченных осуществлять указанный вид надзора в отношении соответственно определенных в законодательстве объектах надзора разного уровня. Установление места исследуемого надзора среди смежных видов надзора в части проверки деятельности, связанной с обращением с отходами, также зависит от определения в законодательстве компетенции конкретных органов государственного управления.
список литературы
1. Голиченков А. К. Организационно-правовые формы санитарно-эколо-гического контроля в СССР. М., 1984.
2. Голиченков А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992.
3. Данилова Н. В. Экологический надзор и реформа экологического законодательства // Lex russica. 2016. № 10.
4. Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001.
5. Кичигин Н. В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора): монография. М., 2012.
36 Там же. 2012. № 48. Ст. 6679.
6. Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления: научно-практическое пособие. М., 2010.
7. Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.
8. Тихомиров Ю. А. Как применять закон (практическое пособие). М.,
1993.
9. Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978.
10. Тихомиров Ю. А. Научная организация управления. М., 1973.
