CC BY
95
6. Земцов CM., Мурадов А.К., Баринова В.А. Факторы региональной инновационной активности: анализ теоретических и эмпирических исследований // Инновации. 2016. № 5. C. 42-51.
7. Brenner T., Broekel T. Methodological issues in measuring innovation performance of spatial units // Industry and Innovation. 2011. № 18 (1). P. 7-37.
8. Zemtsov S., Muradov A., Wade I., Barinova V. Determinants of Regional innovation in Russia: Are People or Capital More Important? // Foresight-Russia. 2016. № 2. P. 29-42.
9. Crescenzi R., JaaxA. Innovation in Russia: the territorial dimension. No. 1509. Utrecht University, Section of Economic Geography, 2015. URL: http://econ.geo.uu.nl/peeg/peeg1509.pdf
10. Коцюбинский В.А., Еремкин В.А. Измерение уровня инновационного развития: мировая практика и российский опыт. М., 2014.
11. Hollanders H., Tarantola S., Loschky A. Regional innovation scoreboard (RIS) 2009 // In-nometrics. 2009. URL: http://www.insme.org/files/3931
12. Рейтинг инновационного развития субъектов Российской Федерации. Вып. 2. М., 2014. URL: https://issek.hse.ru/news/116533137.html
13. Рейтинг инновационных регионов для целей мониторинга и управления. М., 2015. URL: http://old.i-regions.org/files/file_47.pdf
V.I. Filonov, M.G. Fomina Features of the Legal Status of Territorial Public Self-Government Bodies
The main development problems of territorial public self-government in Russia are investigated. The legal status of territorial public self-government bodies is considered, and the most significant problems are defined. The experience of the Russian Federation regions in the solution of these problems is analyzed.
Key words and word-combinations: local government, territorial public self-government, an elected person of territorial public self-government.
Исследуются основные вопросы развития территориального общественного самоуправления в России, рассматривается правовой статус органов ТОС и опыт регионов Российской Федерации в решении их проблем.
Ключевые слова и словосочетания: местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, выборное лицо ТОС.
УДК 352/353 ББК 66.3(0),124
В.И. Филонов, М.Г. Фомина
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНОВ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
ОБЩЕСТВЕННОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
^Деятельность по самоорганизации граждан по месту их жительства как способ непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, реализуется в том числе через формирование органов территориального общественного самоуправления (ТОС), деятельность которых, несомненно, выступает объектом муниципально-правового регулирования. Правовую основу организации и деятель-
116
Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)
ности таких органов составляют положения ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми «территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством создания органов территориального общественного самоуправления» [1].
Органы ТОС подлежат регистрации, которая обычно проводится в органах местного самоуправления. В уставе муниципального образования должен быть указан орган, осуществляющий регистрацию ТОС и описан ее порядок и основания для отказа. Например, в Уставе городского округа «Город Белгород» сказано, что «порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из бюджета города Белгорода определяются правовыми актами Совета депутатов города Белгорода» [2].
Вопросы правового статуса органов ТОС регулируются неоднозначно. В первую очередь это касается такого элемента правового статуса органов территориального общественного самоуправления, как срок их полномочий. В муниципальных нормативных правовых актах редко закрепляется максимально возможный либо конкретный срок полномочий органов территориального общественного самоуправления, в большинстве случаев используется лишь общая фраза, что порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС устанавливаются их уставом [3]. На практике это может повлечь несменяемость органов ТОС, либо закрепление в их уставе необоснованно длительного срока полномочий [4]. Например, в Положении «О территориальном общественном самоуправлении на территории городского округа «Город Белгород» срок полномочий избранного органа ТОС самостоятельно устанавливается собранием или конференцией. Орган ТОС избирает председателя, заместителя, имеет право образовывать комиссии, группы по основным направлениям своей деятельности. В состав комиссий и групп могут включаться жители территории действия ТОС.
ТОС является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, соответственно, его полномочия должны периодически подтверждаться населением, то есть функционировать на принципе сменяемости. Кроме того, по своей правовой природе ТОС представляет собой промежуточное звено между публичной властью и объединением граждан, поэтому оно должно строиться на принципах функционирования публичной власти и органов общественных объединений. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что «органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории» [1]. Например, в соответствии с Положением «О территориальном общественном самоуправлении в городе Орле» органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления и при содействии органов местного самоуправления. Выборы органов ТОС проводятся на собраниях или конференциях граждан.
Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57) II/
Подготовка и проведение выборов органов ТОС осуществляется открыто и гласно. Избранными в состав ТОС считаются граждане, получившие большинство голосов от числа граждан, принявших участие в голосовании [5].
Отметим, что в настоящее время в отечественном законодательстве отсутствует легальная дефиниция, определяющая понятие выборного лица органа территориального общественного самоуправления. Для устранения этого недостатка предлагаем следующее определение: это лицо, получившее полномочия на основании проведенных выборов части административно-территориальной единицы либо членов ее коллегиального органа территориального общественного самоуправления и реализующее императивные полномочия по исполнению активной позиции членов территориального сообщества по решению вопросов местного значения. В науке конституционного права не нашла закрепления природа мандата выборного лица органа ТОС. По нашему мнению, мандат имеет смешанный характер, вследствие чего лицо должно представлять членам коллегиального органа ТОС либо жителям соответствующей части административно-территориальной единицы отчет о выполненной работе, что позволит своевременно минимизировать потенциальные негативные последствия для самого органа ТОС [6].
По нашему мнению, в целях недопущения органами ТОС злоупотреблений своими полномочиями, а также для подтверждения доверия населения к ним в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо предусмотреть положение о периодичности избрания членов ТОС.
В указанном законе не закрепляется порядок досрочного прекращения полномочий органов территориального общественного самоуправления, а говорится лишь о том, что он устанавливается в уставе. Представляется, что досрочное прекращение полномочий ТОС возможно только по решению собрания или конференции граждан, проживающих на соответствующей территории. Кроме того, учитывая, что осуществление публичных функций должно быть непрерывным, прекращение полномочий ТОС должно сопровождаться одновременным формированием нового состава этого органа. Исключение может быть только в силу чрезвычайных обстоятельств — смерти или добровольной отставки всех членов ТОС. В обычных условиях процедура прекращения полномочий органа и формирования нового состава ТОС должна происходить одновременно, на собрании или конференции граждан, проживающих на соответствующей территории, что закреплено большинством муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок организации, деятельности и уставов [7].
На практике встречается и иной подход, при котором порядок досрочного прекращения полномочий органов ТОС не регламентируется в нормативно-правовом акте органов местного самоуправления, устанавливающем последовательность его обеспечения и реализации. В этом случае проблема решается, исходя из устава, если и в нем не будет установлен порядок досрочного прекращения полномочий ТОС, то это будет невозможно. Вообще проблема досрочного прекращения полномочий органов ТОС является одной из наиболее
118 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)
значимых, поскольку определение их правового статуса и решения этого вопроса самостоятельно их членами представляется нецелесообразным. Отметим, что отсутствие легально закрепленного порядка досрочного прекращения полномочий ТОС может повлечь невозможность досрочного прекращения полномочий этих органов, следствием чего будет минимизация их контроля [8].
Не менее важным вопросом является и регулирование порядка прекращения полномочий членов органов ТОС, который в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также не закрепляется. В большинстве принятых на территории Центрального федерального округа муниципальных образований нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность ТОС, не регламентируется и порядок досрочного прекращения полномочий их членов. Анализ уставов ТОС Белгородской и Орловской областей показал, что в них имеются положения, в соответствии с которыми полномочия членов могут быть прекращены досрочно по решению самого органа. Однако упрощенный порядок прекращения полномочий отдельных членов ТОС является невозможным. Член органа ТОС не принимается на работу, а замещает эту должность в порядке избрания посредством форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, к порядку прекращения полномочий члена ТОС самоуправления должны применяться те же принципы, что и к порядку прекращения полномочий лиц, замещающих муниципальную должность.
В силу естественных причин (кончины, заболевания) или добровольного желания члена органа ТОС его отставка возможна в одностороннем порядке, однако в остальных случаях прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с особой процедурой. В случае если инициатива о досрочном прекращении полномочий члена ТОС исходит не от него, то должны быть представлены порочащие его доказательства (ненадлежащее осуществление своих полномочий, совершение преступления и т.п.). При этом установление названных обстоятельств должно предоставляться тем же лицом, который и наделял полномочиями этого члена. Если решение о досрочном прекращении полномочий члена будет приниматься самим органом ТОС, это может стать способом борьбы с неугодными или несговорчивыми членами органа территориального общественного самоуправления, которые будут исключаться из его состава на основании межличностных отношений или отказа от принятия политики, осуществляемой руководителем ТОС.
Наиболее приемлемой для досрочного прекращения полномочий представляется процедура, схожая с процедурой замещения этой должности, то есть на собрании или конференции граждан. Названная проблема должна быть урегулирована на уровне федерального закона. В силу того, что деятельность органа ТОС не является настолько интенсивной и требующей непрерывного внимания, досрочное прекращение полномочий одного из членов органа (даже если это председатель) не требует его немедленной замены. В случае, когда прекращение полномочия члена органа осуществляется в связи с его смертью или отставкой, вполне допустим непродолжительный временной
Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57) 119
промежуток для организации собрания (конференции) граждан, поэтому целесообразно установить в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» только один порядок прекращения полномочий члена органа ТОС — тот же, что установлен и для его избрания. Представляется необходимым уточнить, что вопрос о досрочном прекращении полномочий органов территориального общественного самоуправления относится к исключительным полномочиям собрания или конференции граждан.
Итак, ТОС — особый институт в системе местного самоуправления Российской Федерации, оно не относится к публичной власти, строится исключительно на началах добровольности и демократизма. Однако, несмотря на очевидную пользу, полномасштабная реализация идей ресурсов ТОС наталкивается на ряд проблем: во-первых, неполнота и неоднозначность имеющихся законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности субъектов ТОС; во-вторых, неопределенность в источниках финансовых ресурсов ТОС; в-третьих, недостаточность материально-технической базы.
Библиографический список
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 3 июля 2016 г) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. О принятии Устава городского округа «Город Белгород»: решение Белгородского городского Совета депутатов от 29 нояб. 2005 г. № 197 (в ред. от 27 апр. 2016 г.; зарегистрировано в отделе ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу в Белгородской области 7 дек. 2005 г. № RU313010002005001) // Наш Белгород. 2005. № 50. 16 дек.
3. Подсумкова М.А. К вопросу оценки эффективности деятельности органов территориального общественного самоуправления // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2008. № 4. С. 74-80.
4. Суркова И.С. Некоторые проблемы правового регулирования статуса территориального общественного самоуправления (на примере Иркутской области) // Иркутский юридический институт (филиал) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Иркутск, 2012. С. 107-111.
5. О принятии новой редакции Положения «О территориальном общественном самоуправлении в городе Орле»: решение Орловского городского Совета народных депутатов от 29 апр. 2014 г. № 48/0915-ГС (второе чтение - окончательная редакция) // Орловская городская газета. 2014. № 18. 8 мая.
6. Чмыга О.В. Правовой статус выборных лиц единоличных и коллегиальных органов территориального общественного // Вестник Полоцкого государственного университета. Сер. D: Экономические и юридические науки. 2011. № 14. С. 149-156.
7. СоколовА.Ф. Территориальное общественное самоуправление как инструмент повышения качества управления регионом // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 3: Экономика. Экология. 2011, № 1. Т. 3, №1. С. 61-66.
8. Фомин А.Н. Социальная миссия, цель, задачи и функции органов территориального общественного самоуправления // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Сер.: Политология и социология. 2015. № 2. С. 14-18.
ВиПейп о£ Ае Яе^оп о£ • 2016. № 6 (57)
