CC BY
94
УДК 352 (045)
ОСОБЕННОСТИ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Н. А. ХАРИТОНОВА,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономики организации E-mail: consulting1992@rambler. ru Н. Л. ЛЕВИНСОН, соискатель кафедры экономики организации Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
E-mail: office07@mail. orb. ru
Обязательным условием государственного регулирования является формирование системы мониторинга эффективности принимаемых управленческих решений, в том числе и на уровне муниципалитетов. Принятая к настоящему времени система разрозненных показателей оценки деятельности органов местного самоуправления требует дальнейшего совершенствования как по составу и перечню, так и степени агрегирования представленных в ней индикаторов.
В статье предлагается механизм перехода от разрозненных показателей к единому индикатору, позволяющему в баллах оценить результативность функционирования органов местного самоуправления по 10 предложенным направлениям деятельности муниципалитетов. Приведен результат расчета агрегированного индикатора на примере одного из муниципальных образований Оренбургской области по итогам работы в 2010—2011 гг.
Ключевые слова: индикатор эффективности, комплексная оценка, эффективность деятельности органов местного самоуправления.
Р
еализация государственной политики, направленной на формирование социального государства, предполагает развитие мест-
ного самоуправления в целях создания на основе эффективно функционирующих муниципалитетов конкурентоспособных территориальных образований. При этом одним из условий достижения поставленной цели является организация системы действенной оценки результативности управления муниципальными образованиями [2, с. 74].
Начало данному процессу было положено принятием Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (далее — Указ № 607), в соответствии с которым руководство местных администраций городских округов и муниципальных районов обязано представлять в правительства федеральных округов доклады о достигнутых значениях по 13 показателям (согласно последней редакции от 14.10.2012), характеризующим результативность различных направлений их организационно-хозяйственной деятельности.
Следует отметить, что практическая реализация требований данного нормативного документа
вне зависимости от изменения количества оценочных показателей осложняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, по мнению авторов, Указ № 607 направлен на оценку разрозненных показателей, отражающих не эффективность, а результативность деятельности органов местного самоуправления по отдельным направлениям, поскольку ни один из них не позволяет сопоставить достигнутый результат и произведенные из бюджетов всех уровней затраты. Во-вторых, чтобы иметь возможность на основании достаточно большого количества разноплановых показателей делать конкретные выводы по различным направлениям деятельности муниципалитетов, сравнивая их между собой, целесообразно применение классических приемов и методов эконометрики. Кроме того, если задача усложняется и требуется выполнить сравнение результативности деятельности нескольких муниципальных образований между собой, то следует прибегнуть к приемам многомерного сравнительного анализа, основанного на принципах кластер-анализа, что требует специальной подготовки работников аппарата управления [1, с. 512—516].
В статье изложена методика проведения относительно простого одномерного анализа, по результатам деятельности органов местного самоуправления, основанного на формализации интегрального индикатора. Следует подчеркнуть, что проведение данных аналитических процедур не потребует специальной математической подготовки работников аппарата управления администраций муниципалитетов и позволит проводить исследования, отражающие результативность, а впоследствии и эффективность их деятельности посредством формализации единого интегрального критерия. Алгоритм определения комплексного индикатора результативности деятельности администрации отдельно взятого муниципального образования основан на систематизации разноплановых показателей посредством объединения их в девять групп (в новой редакции Указа № 607 таких групп может быть сформировано 5). Кроме того, предложено ввести 10-ю (6-ю в новой редакции Указа № 607) группу для показателей, представляющих обобщающие характеристики достигнутых результатов деятельности органов местного самоуправления (табл. 1).
Учитывая, что из показателей, представленных в Указе № 607 (первая и вторая редакции), один является комплексным, его, по мнению авторов, целесообразно разделить на три частных, имеющих отношение к предлагаемым в статье группам показателей: «Здравоохранение», «Образование» и «Общий экономический потенциал». В новой редакции Указа № 607 помимо того, что исключены многие показатели, отражающие состояние сфер образования, здравоохранения, транспорта, капитального строительства, представлен дополнительный показатель — «Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных)», который, по мнению авторов, целесообразно отнести к 6-й (обобщающей) группе.
На основании анализа динамики систематизированных в указанные группы показателей можно получить представление о характере и результатах деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по каждому из направлений. Кроме того, возможна оценка каждого конкретного показателя из 10 направлений с помощью коэффициентов — индексов, отражающих соотношение фактического значения исследуемого показателя к принятой базе сравнения, что позволяет впоследствии перейти к интегрированной балльной оценке достигнутых результатов.
В качестве базы сравнения могут быть использованы такие показатели, как «планируемые», «лучшие по области (субъекту Российской Федерации)», «средние по области (субъекту Российской Федерации)», «нормативные» (при наличии) и т. п. Так, например, оценка доли муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (казенных, бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе) (ЕР2) может осуществляться из следующего соотношения (1):
ЕР/
kEP2 -
Ерп(.Р)'
(1)
где kEp (Economic Potential) — индикатор, отражающий соотношение между фактическим и нормативным (плановым) значениями показателя «Доля муниципальных автономных
Таблица 1
Показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
№ пункта Показатель Условное обозначение
1 Человеческий капитал, здоровье населения ИЯ
1.1 Число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет: на дому — всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта; в первые сутки в стационаре — всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта. Число случаев смерти детей до 18 лет: на дому; в первые сутки в стационаре ик1
2 Качество жизни, социальная напряженность йь
2.1 Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района)
3 Здравоохранение РИ
3.1 Удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных) рН
3.2 Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений: применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи; переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности; переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат; переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования РИ2
3.3 Доля населения, охваченного профилактическими осмотрами РИ3
3.4 Доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения РИ4
4 Образование Ей
4.1 Удовлетворенность населения: качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей (процент от числа опрошенных) Ed1
4.2 Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников (общеобразовательных муниципальных учреждений), участвовавших в едином государственном экзамене Ed2
4.3 Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных: на нормативное подушевое финансирование; на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат Ed3
4.4 Доля детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от 3 до 7 лет EdA
4.5 Доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг Ed5
5 Жилищно-строительная политика, землепользование ср&ьи
5.1 Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на 1 жителя, — всего, в том числе введенная в действие за год. Число жилых квартир в расчете на 1 тыс. чел. населения — всего, в том числе введенных в действие за год CP&LUl
5.2 Средняя продолжительность периода со дня принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до получения разрешения на строительство CP&LU2
5.3 Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, — всего, в том числе земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства CP&LU3
5.4 Объем жилищного строительства, предусмотренный в соответствии с выданными разрешениями на строительство жилых зданий: общая площадь жилых помещений; число жилых квартир CP&LU4
Продолжение табл. 1
№ пункта Показатель Условное обозначение
5.5 Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых со дня принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства — в течение 3 лет; иных объектов капитального строительства — в течение 5 лет CP&LU5
5.6 Год утверждения или внесения последних изменений: в генеральный план городского округа (схему территориального планирования муниципального района); в правила землепользования и застройки городского округа (муниципального района); в комплексную программу развития коммунальной инфраструктуры CP&LU6
5.7 Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, от общей площади территории городского округа (муниципального района) CP&LU7
5.8 Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет CP&LUS
6 Транспортная инфраструктура Т1
6.1 Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: капитальный ремонт; текущий ремонт Т1х
6.2 Доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше 3 лет) Т12
6.3 Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района) Т1 113
7 Жилищно-коммунальное хозяйство CS
7.1 Доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление муниципальным или государственным учреждением или предприятием; управление управляющей организацией другой организационно-правовой формы; управление хозяйственным обществом с долей участия в уставном капитале субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) не более 25 % CS1
7.2 Уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги CS2
7.3 Отношение тарифов для промышленных потребителей к тарифам для населения: по водоснабжению; по водоотведению CS3
7.4 Доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-, энергоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 %, от общего числа организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района) CS4
7.5 Доля организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами и (или) оказание услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 %, от общего числа организаций, осуществляющих данные виды деятельности на территории городского округа (муниципального района), кроме товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов CS5
Окончание табл. 1
№ пун- Показатель Условное
кта обозначение
8 Энергетическая безопасность ЕиЪ
8.1 Доля энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ), расчеты за потребление которых осуществляются на основании показаний приборов учета, в общем объеме энергетических ресурсов, потребляемых на территории субъекта Российской Федерации, городского округа, муниципального района
8.2 Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 м2 общей площади и (или) на 1 чел.)
8.3 Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) муниципальными бюджетными учреждениями (из расчета на 1 м2 общей площади и (или) 1 чел.)
9 Малое предпринимательство SB
9.1 Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций SB1
9.2 Число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. чел. населения SB2
10 Общий экономический потенциал ЕР
10.1 Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных) ЕР1
10.2 Доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (казенных, бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе) ЕР 2
учреждений от общего числа муниципальных учреждений (казенных, бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе)»;
ЕР^ и ЕР2п(р) — соответственно фактическая и нормативная (плановая) величины исследуемого показателя. Следует отметить, что для некоторых исследуемых показателей уже установлены нормативы, в частности по обеспечению жителей общей
площадью жилых помещений (показатель 5.1 табл. 1 — CP&LU1), однако в целом по предложенной системе показателей такую работу еще следует провести.
Авторами предлагается использовать общий методический прием при расчете уровня интегрального индикатора как внутри представленных 10 групп (табл. 2), так и для всей совокупности показателей в целом (табл. 3), основываясь на методе одномерного сравнительного анализа путем
№ п/п Значение коэффициентов Экономический смысл Уровень соответствия нормативному (плановому) значению
1 1,0 > kEPг > 0,9 Исследуемый показатель достигает 90,0 % и более от нормативных (плановых) величин Очень высокий
2 0,9 > kEPг > 0,8 Исследуемый показатель достигает 80,0—90,0 %о от нормативных (плановых) величин Высокий
3 0,8 > kEPг > 0,6 Исследуемый показатель достигает 60,0—80,0 %о от нормативных (плановых) величин Средний
4 0,6 > kEPг > 0,3 Исследуемый показатель достигает 30,0—60,0 %о от нормативных (плановых) величин Низкий
5 0,3 > kEPг > 0 Исследуемый показатель менее 30,0 %о от нормативных (плановых) величин Очень низкий
Таблица 2
«Шкала» оценки уровня соответствия исследуемого показателя своему нормативному (плановому) значению
сопоставления фактических значений исследуемых показателей и принятых плановых значений либо их нормативов.
Поскольку предлагаемые для комплексной сравнительной оценки индикаторы (относительные коэффициенты) по значению варьируются в основном в пределах от 0 до 1, представляется целесообразным для комплексной оценки результативности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов использовать аддитивную модель следующего вида (2):
КЕЛОс =®1кЩ + Ю2 kQL + Ю3кРН1-4 + Ю4 +
+Ш 5kCP&.LU1-8 + Ш6 kTI1-3 + Ш7 kCS1-5 + ®SkEnS\-3 +
+Юп kon + Ш1 fkpp ,
J9'v SB1_
(2)
при £ffl,. = 1, ш, > 0Vi e [1; 10], i = N,
где KEAGc (efficiency of activity of local governments of city) — коэффициент комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; i — количество групп показателей; юп — весовые коэффициенты по группам показателей, определяющих отдельные направления деятельности и отражающих степень значимости их для определения результативности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; kHR — степень достижения показателя «Человеческий капитал» запланированного значения;
— степень достижения показателя «Качество жизни...» запланированного значения;
kPH- ^ — степень достижения запланированных результатов по направлению «Здравоохранение», включающего четыре показателя; kEd 5 — степень достижения запланированных результатов по направлению «Образование»;
kCP&LUl 8 — степень достижения запланированных результатов по направлению «Жилищно-строительная политика, землепользование»;
кт^ з — степень достижения запланированных результатов по направлению «Транспортная инфраструктура»;
кС8 — степень достижения запланированных результатов по направлению «Жилищно-коммунальное хозяйство»; кЕ^ — степень достижения запланированных результатов по направлению «Энергетическая безопасность»;
кщ 2 — степень достижения запланированных результатов по направлению «Малое предпринимательство»; кЕВ- ^ — степень достижения запланированных результатов по направлению «Общий экономический потенциал»; N — 10 согласно первой и второй редакциям Указа № 607 и 6 — согласно последней редакции данного нормативного документа).
Следует отметить, что приведенная формула (2) предполагает использование весовых коэффициентов, а значит, использование мнения экспертов. В статье представлены результаты упрощенного расчета, когда все направления деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (так же, как и показатели внутри каждого из направлений) признаются равнозначными. В качестве базы сравнения были приняты плановые значения исследуемых показателей, а интегральный индикатор стремится по своему значению к 10 баллам (по количеству групп индикаторов).
Авторами выполнены расчеты предложенного индикатора на основании показателей, характеризующих результативность деятельности органов местного самоуправления муниципального образования г. Орска Оренбургской области за 2010—2011 гг. посредством расчета индивидуальных индикаторов, основанных на сопоставлении отчетных и плановых значений оценочных показателей. Результативность работы администрации рассмотренного муниципального образования в 2011 г. (табл. 4) несколько снизилась, что связано с невыполнением плановых показателей, характеризующих достижения в области жилищно-строительной политики и землепользования, развитии транспортной инфраструктуры, а также поддержки малого предпринимательства, что было учтено
i=1
Таблица 4
Сводные показатели результативности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, г. Орск, баллов
Таблица 3
«Шкала» оценки уровня соответствия комплексного индикатора результативности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов своему нормативному (плановому) значению
№ Значение Экономический смысл Уровень соответствия
п/п коэффициентов нормативному (плановому) значению
1 10,0 > kEAвc > 9,0 Исследуемый показатель достигает 90,0 % и более от нормативных (плановых) величин Очень высокий
2 9,0 > kEAвc > 8,0 Исследуемый показатель достигает 80,0—90,0 % от нормативных (плановых) величин Высокий
3 8,0 > kEAвc > 6,0 Исследуемый показатель достигает 60,0—80,0 % от нормативных (плановых) величин Средний
4 6,0 > КАв с > 3,0 Исследуемый показатель достигает 30,0—60,0 % от нормативных (плановых) величин Низкий
5 3,0 > КАа с > 0,0 Исследуемый показатель менее 30,0 % от нормативных (плановых) величин Очень низкий
№ п/п Уровень соответствия
Показатель 2010 г. 2011 г. плановому значению
в 2011 г.
1 Человеческий капитал, здоровье населения ПК 0,88 0,93 Очень высокий
2 Качество жизни, социальная напряженность <2Ь 0,97 1,00
3 Здравоохранение РП 1,00 1,00
4 Образование Е/З 0,97 0,99
5 Жилищно-строительная политика, землепользование СР&ЬП 0,86 0,70 Средний
6 Транспортная инфраструктура Т1 0,85 0,58 Низкий
7 Жилищно-коммунальное хозяйство С^З 0,97 0,98 Очень высокий
8 Энергетическая безопасность ЕтЗ 1,00 1,00
9 Малое предпринимательство ^ЗВ 1,00 0,98
10 Общий экономический потенциал EP 1,00 1,00
11 Комплексный индикатор результативности деятельности органов местного самоуправления ЕЛСс 9,50 9,15 Очень высокий
при планировании деятельности местной организации на 2012 г.
Таким образом, предложенный методический подход к оценке результативности функционирования органов местного самоуправления обеспечивает возможность контролировать не только достижение стратегических целей развития муниципального образования, но и создает возможность интегральной оценки результата их деятельности по всем направлениям, входящим в компетенцию органов местного самоуправления (муниципального образования) в целом.
Поскольку в настоящее время нормативные значения по большинству оцениваемых показателей отсутствуют, то, по мнению авторов, це-
лесообразно проведение общегосударственного крупномасштабного исследования, позволяющего определить социальные «нормативы» всех рассматриваемых показателей, достижение которых способствовало бы эффективному экономическому развитию города (региона), но одновременно не порождало бы пагубной практики социального иждивенчества.
Проведение многомерного сравнительного анализа результативности деятельности органов местного самоуправления в рамках территориального образования, а также страны в целом потребует использования стандартного программного продукта, например STATISTICA или ему подобных разработок. При этом обязательным условием,
которое целесообразно соблюдать при проведении подобного исследования, является открытость информации о методике расчета отдельных показателей и индикаторов (какие весовые коэффициенты применялись, кто привлекался в качестве экспертов, приемы стандартизации исходных данных).
В целом принятая в настоящее время практика оценки эффективности деятельности местных органов самоуправления требует совершенствования как в части применяемой терминологии, так и состава показателей, позволяющих формировать индикаторы деятельности муниципалитетов. По мнению авторов, проблема может быть успешно решена при условии создания на государственном (муниципальном) уровне комплексной системы контроллинга, нацеленной на создание условий для эффективного функционирования органов государственного (муниципального) управления,
использующих современный инструментарий менеджмента, ориентированного на широкое распространение рыночных отношений, формирующих условия для устойчивого развития как отдельных муниципалитетов, так и территорий, а также страны в целом.
Список литературы
1. Айвазян С. А., Мхитарян В. С. Прикладная статистика. Основы эконометрики: учеб. для вузов: В 2 т. 2-е изд., испр. Т. 1: Теория вероятностей и прикладная статистика. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. 656 с.
2 . Левинсон Н. Л., Харитонова Н. А. Современная концепция формирования механизма антикризисного управления муниципальной экономикой // Эффективное антикризисное управление. 2011. № 1. С. 72—87.
