CC BY
482
18. ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС, АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС
18.1. ОСОБЕННОСТИ ОСПАРИВАНИЯ ДЕЙСТВИЯ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Трофимова Инесса Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Место работы: Российский государственный социальный университет
alekc1.05@mail.ru
Золотарева Алла Ефратовна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Место работы: Российский государственный социальный университет
kafgpp@yandex. ru
Аннотация: В статье рассматриваются некоторые примеры обжалования действия (бездействия) государственных органов и споры с ними по этим вопросам. Ключевые слова: гражданский процесс, органы исполнительной власти, обжалование действий (бездействий)
PECULIARITIES OF THE JUDICIAL REVIEW OF EXECUTIVE ORGANS ACTIONS OR INACTION
Trofimova Inessa A., candidate of legal sciences, associate professor of civil law and process at the faculty of law and the juvenile justice system Work place: Russian state social University
alekc1.05@mail.ru
Zolotareva Alla E., Senior teacher of department of civil law and process of the
Work place: Russian state social University
kafgpp@yandex.ru
Annotation: This article discusses some examples of the appeal of actions (inaction) of state bodies and disputes with them on these issues.
Keywords: dvil procedure, the Executive authorities, appeal against actions (inaction)
Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности [14].
Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административному органу предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность требований гражданина", -писал А.Т. Боннерх [12; 123].
К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (Решение, Постановление, Распоряжение), так и в произвольной [13; 80].
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд [1].
Понятие бездействия органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих определяет Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [6].
При применении Постановления следует учитывать, что подраздел III раздела II (главы 23 - 26.2) ГПК РФ утратил силу с 15 сентября 2015 года в связи в принятием Федерального закона от 08.03.2015 № 23-Ф3 и с этого же срока введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ, в главе 22 которого установлены особенности производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных
отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [3].
Особенности обжалования ранее определялись Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» порядок обжалования также был закреплен ст. 254 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) [2].
В судебном порядке могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо исполняют такие обязанности по специальному полномочию.
В соответствии со статьей 218 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности [15].
По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом [16; 81].
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию относится также не рассмотрение или несвоевременное рассмотрение обращения граждан уполномоченным должностным лицом.
В качестве примера можно привести определение Московского городского суда от 14 января 2016 года по административному делу № 33а-469 [7].
Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда рассмотрела в судебном заседании материалы по частной жалобе И.В. Волкова на определение Пресненского районного суда г. Москвы от 21 июля 2015 года об оставлении заявления без движения по заявлению И.В. Волкова к судебному приставу-исполнителю Пресненского РОСП УФССП России по г. Москве о признании незаконным бездействия.
Из материалов дела следует, что И.В. Волков обратился в суд с указанным выше заявлением (в настоящее время — административным иском), полагая незаконным бездействие судебного пристава-исполнителя.
Определением Пресненского районного суда г. Москвы от 21 июля 2015 года заявление И.В. Волкова оставлено без движения, установлен срок до 21 августа 2015 года для представления документов, подтверждающих обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования.
Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого определения, поскольку нормы ст. 131, ст. 132, ст. 136, п. 5 ч. 1 ст. 225 ГПК РФ требуют, чтобы суд указал в своем определении конкретные документы, отсутствие которых делает невозможным принятие заявления к производству суда. Между тем указания на такие документы определение Пресненского районного суда г. Москвы не содержит, а потому оно подлежит отмене с направлением материалов в суд первой инстанции для решения вопроса о рассмотрении административного иска И.В. Волкова по существу.
Еще одним из наиболее актуальных и распространенных споров являются не своевременное рассмотрение обращений граждан и организаций.
В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. На основании пункта 3 статьи 5 Федерального закона № 59-ФЗ при рассмотрении обращения государственным органом или должностным лицом гражданин имеет право получить письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов [4].
Рассмотрим пример из судебной практики. Так, в связи с бездействием Департамента имущественных отношений Министерства обороны РФ нарушены права гражданина Соплина В.А., закрепленные в части 2 статьи 24 Конституции РФ, абзаце 6 статьи 2 За-
кона Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», пунктах 2, 3 статьи 5 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации». Истец просил признать бездействие Департамента имущественных отношений Министерства обороны России незаконным. Решением Оренбургского районного суда Оренбургской области заявление было удовлетворено [8].
В судебной практике могут быть случаи, когда в рассмотрении заявления об обжаловании действия (бездействия) государственных органов может быть отказано. К таким основаниям относятся: истечение срока обжалования действия или бездействия государственного органа; отказ от иска по обжалованию бездействия государственного муниципального органа или должностного лица; не представление доказательств, подтверждающие бездействие государственного органа или должностного лица; дела, возникающие из публичных правоотношений подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции.
В частности, Апелляционным определением Волгоградского областного суда от 24.02.2016 по делу N 33а-3166/2016 было установлено, что К. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области, комиссии по вопросам пенсионного обеспечения лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы и определению стажа муниципальной службы муниципальным служащим администрации Илов-линского муниципального района, в котором просила признать незаконными действия административного ответчика, выразившиеся в принятии решения комиссии январе 2016 года. К просила отменить указанное решение и возложить на административного ответчика обязанность привести в соответствие документы по пенсионному обеспечению [9].
Проверив законность и обоснованность определения судьи в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены оспариваемого определения.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений.
То обстоятельство, что в качестве ответчика указан орган местного самоуправления, само по себе не является основанием к рассмотрению дела в порядке административного судопроизводства, поскольку действующее законодательство не содержит положения о том, что все дела с участием государственных органов подлежат рассмотрению в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, независимо от характера правоотношений.
Таким образом, судья правильно пришел к выводу о том, что иск К. подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, в связи с чем, обоснованно отказал в принятии иска, возвратив К. на основании положений ч. 2 ст. 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации уплаченную государственную пошлину.
В судебной практике нередко встречается отказ в возмещении морального вреда, причиненного незаконным действием (бездействием) государственного органа или должностного лица.
Так, судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда соглашается с выводом суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований Демидова И.В. о возмещении морального вреда в сумме 100 000 рублей. В соответствии с частью 1 ст. 56 ГПК РФ истец обязан доказать ряд обстоятельств: факт причинения вреда, а также причинно-следственную связь между незаконными действиями (бездействием) и наступившим вредом. Однако ни суду первой, ни апелляционной инстанций Демидовым И.В. не представлено доказательств того, что в результате бездействия прокуратуры Самарской области было допущено нарушение личных неимущественных прав заявителя, а также причинение ему нравственных переживаний.
С 15 сентября 2015 года подраздел III ГПК РФ утратил силу, вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ. С этого времени жалобы на действия (бездействия) должностных лиц необходимо оформлять, как административные иски.
Он касается рассмотрения Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например, дела об оспаривании нормативно-правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Ранее большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с ГПК РФ.
Большинство процессуальных правил почти без изменений перенесены в КАС РФ из ГПК РФ: начиная с
предъявления административного искового заявления и заканчивая исполнением судебных актов.
Из АПК РФ также заимствованы некоторые нормы, в том числе правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами.
В КАС РФ есть и совершенно новые положения. Например, для инициирования судебного разбирательства нужно обратиться в суд с административным исковым заявлением.
КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (Конституционного суда РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.
Правом на обращение в суд с административным исковым заявлением на должностное лицо обладают граждане, организации, общественные объединения, уполномоченный по правам человека, прокурор.
Административные иски к должностным лицам подсудны районным судам по месту нахождения органа власти, в котором исполняет свои должностные обязанности лицо, чьи действия обжалуются. Кроме того административный истец может подать такой иск и по своему месту жительства. Выбор места подачи иска отдан на усмотрение заявителя.
В административном иске на должностное лицо указывается наименование (или ФИО) административного истца, наименование суда, в который подается заявление. Должностное лицо указывается в качестве административного ответчика. При этом необходимо указать ФИО должностного лица и полное правильное наименование его должности. Поскольку к участию в таких делах суд привлекает в качестве второго административного ответчика и орган власти, в котором исполняет свои обязанности должностное лицо, желательно сразу указать этот орган в административном иске (наименование и адрес).
Административный истец имеет право предварительно, перед обращением в суд, отправить пакет документов административным ответчикам. При наличии уведомления о вручении корреспонденции копии документов в суд прикладывать не нужно, достаточно такого уведомления.
Административное исковое заявление на действия должностного лица может быть подано в течение 3 месяцев с момента, когда стало о нарушении прав заявителя. При пропуске срока обращения в суд необходимо подавать заявление о восстановлении срока по административному делу.
При соблюдении требований по содержанию административного иска, приложенных к нему докумен-
тов, требований подсудности, подведомственности и выполнении обязательного досудебного порядка (если он требуется) суд принимает административный иск к своему производству, о чем выносит определение. Копия определения направляется всем лицам, участвующим в деле.
Срок рассмотрения административного иска об оспаривании действий должностных лиц в суде составляет 2 месяца. По каждому административному делу судом проводится подготовка, в ходе которой стороны могут быть приглашены к судье на собеседование или в предварительное судебное заседание. В ходе подготовки стоны могут заявлять ходатайства.
Решение суда по административному иску к должностному лицу вступает в силу в течение 1 месяца после его изготовления в окончательном виде. В это время его можно обжаловать в апелляционном порядке.
Установив обоснованность доводов заявления, суд признает ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) незаконным и обязывает удовлетворить требование заявителя, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права.
Статьями 56, 57 КАС РФ установлены новые правила, касающиеся содержания полномочий представителей, их оформления и подтверждения. Кроме того, Кодекс содержит отличную от ГПК РФ терминологию (административный истец, административный ответчик, административное исковое заявление и т.п.).
Соответственно, доверенности, выданные представителям по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, до 15 сентября 2015 г., могут содержать термины и выражения, не совпадающие с используемыми в тексте КАС РФ.
В связи с этим следует исходить из того, что, по смыслу гл. 10 ГК РФ, доверенность является односторонней сделкой, к которой применяются общие положения об обязательствах и о договорах, поскольку это не противоречит закону, одностороннему характеру и существу сделки (ст. 156 ГК РФ).
С учетом изложенного, при представлении суду доверенности, выданной до 15 сентября 2015 г. согласно нормам ГПК РФ, суд устанавливает содержание и объем полномочий представителя по делу исходя из волеизъявления доверителя и преследуемой им юридической цели, не ограничиваясь при этом буквальным значением отдельных слов и выражений, содержащихся в доверенности.
Таким образом, если из доверенности, выданной до введения в действие КАС РФ, усматривается, что представитель уполномочен вести дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, он может быть допущен к участию в административном деле.
Обращаться в рамках КАС РФ в суд для защиты прав, свобод и законных интересов других лиц теперь можно и в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами. В рамках ГПК РФ эта возможность устанавливается только федеральным законом.
Кроме того, определены новые последствия отказа от административного искового заявления. В частности, если органы, организации и граждане отказываются от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, которые являются субъектами публичных правоотношений, то рассмотрение административного дела по существу продолжается при условии, что отказ не связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований.
В ГПК РФ не предусмотрено, как должен действовать суд, если истец отказался от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неограниченного круга лиц. По общему правилу ГПК РФ отказ от иска, принятый судом, влечет прекращение производства по делу. Исключением были дела по оспариванию нормативных актов: после отказа от заявления производство по ним не прекращалось.
В КАС РФ также указано, что в ситуации, когда органы, организации и граждане отказываются от административного иска, поданного в защиту другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если его не поддержит лицо, в пользу которого оно подано. Согласно ГПК РФ суд в таком случае обязан продолжить рассмотрение дела по существу, если от этого лица не поступил отказ от иска.
Следует отметить, что наличие вступившего в законную силу судебного постановления, вынесенного судом в соответствии с подразделом III ГПК РФ по спору между теми же сторонами, по тем же основаниям и о том же предмете, является основанием для отказа в принятии административного искового заявления.
Проанализировав судебную практику и подводя итог можно заметить, что судебная практика по оспариванию действия (бездействия) государственных органов, должностных лиц гражданами и юридическими лицами довольно обширна. Но следует отметить, что при увеличении дел об оспаривании действия (бездействия) государственных органов, практика мало закреплена решениями высших судов. В некоторых случаях суды отказывают в рассмотрении заявлений об оспаривании действия (бездействия) государственного органа или прекращают дело по некоторым основаниям. В частности, в случае неподсудности или неподведомственности иска; истечении срока оспаривания действия или бездействия государственного органа; не представлении доказательств, подтверждающих бездействие государственного органа или должностного лица; при отказе истца от иска по оспариванию действия или бездействия.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. М.: Юрайт, 2015. 48 с.
2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002 г. - № 46. -Ст. 4532.3емельный кодекс РФ //СЗ РФ. 2001. № 44. Ст.4148.
3. Федеральный закон от 08.03.2015 № 23-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 09.03.2015, N 10, ст. 1393.
4. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, № 19, ст. 2060.
5. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Российская газета, № 89. 12.05.1993.
6. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Российская газета, № 27, 18.02.2009.
7. Определение Московского городского суда от 14 января 2016 года по административному делу № 33а-469 // www.mos-gorsud.ru/ т^ infa/ kas2info.
8. Решение Оренбургского районного суда Оренбургской области от 29 марта 2012 года по делу 2-821/12 //СПС Консультант плюс. 2012.
9. Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 24.02.2016 по делу N 33а-3166/2016 //СПС Консультант плюс. 2016.
10. Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учебное пособие. М., 2011. С. 123.
11. Гражданский процесс: учебник / В.В. Аргунов, Е.А. Борисова, Н.С. Бочарова и др. / под ред. М.К. Треушникова. 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2014. 960 с.
12. Гриб В.В. Обращение граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть // Юридический мир. 2010. № 12. С. 20 - 23.
13. Золотарева А.Е. К вопросу о совершенствовании работы суда общей юрисдикции при рассмотрении гражданских дел // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. № 3. С. 198-201.
14. Ответственность в сфере оказания услуг: проблемы правового регулирования и судебной практики: Монография. - М.: Русайнс, 2015. 298 с.
15. Ситдикова Л.Б. Условия применения ответственности за причинение нематериального вреда // Российская юстиция. 2015. № 11. С. 11-14.
16. Трофимова И.А. Бездействие государственных органов и споры с ними по этим вопросам // Административное право. № 3. С.81-85.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Трофимовой Инессы Александровны и Золотаревой Аллы Ефратовны «Особенности оспаривания действия (бездействия) органов исполнительной власти» В настоящее время в России процессуальное законодательство является одной из наиболее молодых и динамично развивающихся отраслей российского законодательства.
Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Защита субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан осуществляется в предусмотренном законом порядке, то есть посредством применения надлежащей нормы, средств и способов защиты. В то же время, взаимодействие должностных лиц с гражданами является неотъемлемой частью современного стиля управления в государственных органах власти.
В данной статье рассмотрены понятия «действия» и «бездействия» органов исполнительной власти, проведен сравнительный анализ процессуальных правил Кодекса административного судопроизводства РФ и Гражданского процессуального кодекса РФ, затронуты наиболее значимые проблемы процессуальных правоотношений.
Статья рекомендуется к опубликованию и использованию в учебном процессе. Ранее статья не публиковалась.
Рецензент:
Д-р юрид. наук, профессор кафедры административного, финансового и международного права ОУП ВО «Академия труда и социальных отношений»
Алексеев С.В.
