CC BY
104
УДК 343.98
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ РАССЛЕДОВАНИЙ КОМИССИЯМИ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (II пол.1993 - 2005 гг.)
А.А. Спиридонов
Статья посвящена анализу расследований комиссиями палат Федерального Собрания, в частности сравнению парламентских расследований советского и постсоветского периода. Рассматривается становление и развитие института парламентских расследований в истории России.
Ключевые слова: институт парламентских расследований, парламентское
расследование советского и постсоветского периода, комиссия палат Федерального Собрания.
Необходимым условием глубокого познания института парламентских расследований в Российской Федерации является анализ его становления и развития в историческом аспекте. Такой подход необходим для выявления возможной преемственности в правовом регулировании, а также определения сходств и различий в процедурах, стадиях, формах и методах его реализации. Более того, рассмотрение названного института в его историческом развитии позволяет также выявить связь данного института с основополагающими концепциями общественного развития и сделать вывод о соответствии последнего тем социальным ценностям, которые и политически, и в нормативной форме признаются приоритетными на данном этапе. Кроме того, в сочетании с логическим методом, исторический способ позволяет выявить в процессе становления и развития указанного института наиболее существенное, закономерное, определить особенности нормативного правового регулирования и специфику его организации. «С чего начинается история, - писал Ф. Энгельс, с того же должен начинаться и ход мыслей, и его дальнейшее движение будет представлять собой не что иное, как отражение исторического процесса в абстрактной и теоретически последовательной форме; отражение исправленное, но исправленное соответственно законам, которые дает сам действительный исторический процесс». Историю становления и развития института парламентских расследований России условно можно разбить на пять этапов:
1. Дореволюционный период, характеризующийся отсутствием законодательного закрепления рассматриваемого института;
2. Период до учреждения Верховного Совета СССР, также характеризующийся отсутствием какого-либо законодательного закрепления рассматриваемого института
3. Советский период, характеризующийся тем, что данный институт получил прямое отражение в Конституциях (Основных законах) СССР и РСФСР 1936; 1937; 1977 и 1978 годов.
4. Постсоветский период, характеризующийся тем, что данный институт не получил прямого отражения в Конституции РФ, однако получил косвенную регламентацию в законе, регулирующим статус парламентариев и в актах палат парламента.
5. Современный период, характеризующийся появлением специального Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», который детальным образом урегулировал парламентское расследование.
В рамках настоящего исследования остановимся подробнее на содержании и особенностях организации расследований комиссиями палат Федерального Собрания РФ в постсоветский период.
Парламентское расследование постсоветского периода можно определить как осуществляемую комиссиями палат российского парламента в установленном порядке деятельность по расследованию причин, фактов и обстоятельств, событий (в том числе совершенных до принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, регулирующих указанный институт) несущих негативные последствия для общества и государства и имеющих большой общественный резонанс в целях защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания РФ контроля деятельности органов власти по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание содействия в их устранении.
Анализ расследований, проводимых комиссиями палат Федерального Собрания РФ, позволяет сделать ряд следующих выводов:
Во-первых, говоря об особенностях нормативного правового закрепления и регулирования постсоветского парламентского расследования необходимо обратить внимание на то, что в Конституции РФ норм, непосредственно посвященных парламентскому расследованию нет. Основой нормативного правового регулирования названного института являлись подзаконные нормативные правовые акты - акты палат Федерального Собрания РФ. Таким образом, сравнивая нормативное правовое регулирование депутатского расследования в советский период с постсоветским законодательством, регулирующим указанный институт, можно сделать вывод, что советское законодательство гораздо более полно регулировало указанный институт.
Нормы Регламентов палат (с позиции объема правового регулирования), развивались спиралевидно, причем у разных палат парламента в противоположные стороны спирали.
Во-вторых, говоря о содержании парламентского расследования, необходимо отметить, что, как и в законодательстве советского периода, так и в постсоветском законодательстве оно конкретно не устанавливалось и носило еще более обобщенный характер. Анализ постсоветского законодательства и деятельности следственных комиссий палат российского парламента, позволяет выделить следующие элементы содержания парламентского расследования:
Субъектом парламентского расследования являлась - комиссия палаты Федерального Собрания РФ, либо парламентская комиссия по расследованиям фактов и обстоятельств.
Характеризуя объект парламентского расследования, важно отметить, что в отличие от депутатского расследования советского периода, под которое подпадала деятельность практически всех органов государственной власти и их должностных лиц, включая и самих народных депутатов, объект парламентского расследования был более узкий, поскольку включал в себя деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Предмет расследования, которое могло проводиться комиссиями палат российского парламента, в отличие от советского законодательства, не получил четкого отражения в постсоветских нормативных правовых актах (Конституция и законы РФ), либо его формулировка носила предельно обобщенный характер -«конкретная задача» (Регламенты палат российского парламента). Лишь только в регламентах Государственной Думы первых трех созывов более конкретно устанавливался предмет парламентского расследования и формулировался как «определенные данные о событиях и должностных лицах», а также в специальных нормативных правовых актах палат Федерального Собрания РФ (как правило, в положении) о Комиссии по расследованию. Что касается Совета Федерации, то надо отметить, что ни в одном из его Регламентов конкретного предмета парламентского расследования не устанавливалось.
Вместе с тем, анализ парламентских расследований позволяет сделать вывод, что к более конкретным фактам и обстоятельства, образующим предмет парламентского расследования, относились следующие: 1) процессы
приватизации 90-х годов и ее результаты; 2) факты и обстоятельства, ставящие под угрозу экономические, политические и культурные интересы государства; 3) факты различных нарушений законодательства и прав человека; 4) факты и обстоятельства совершения высшими должностными лицами различных нарушений; 5) факты и события социально-экономического характера их причины и последствия; 6) причины, факты и обстоятельства совершения вооруженных конфликтов, столкновений и других трагических событий; 7) обстоятельства,
связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их негативные последствия.
Таким образом, анализ нормативного правового регулирования предмета парламентских расследований позволяет сделать вывод, что фактически комиссии палат российского парламента, также как и советские представительные органы, обладали возможностью расследовать любое обстоятельство и событие. И, кроме того, под предмет парламентского расследования могли подпадать факты и обстоятельства, совершенные до принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, регулирующих применение указанного института.
Надо отметить, что в Конституции РФ не устанавливается юридического содержания парламентского расследования в узком смысле. Вместе с тем, в ч.1 ст. 14 Закона о статусе предусматривается право члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы вносить запросы, на которые должностные лица обязаны ответить в течение 30 дней, что в полной мере применялось в процессе проведения парламентских расследований. Однако конкретные полномочия комиссии, устанавливались только в Регламентах палат Федерального Собрания. В частности в них было установлены право комиссии палаты запрашивать документы и материалы, необходимые для ее деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, а также корреспондирующая обязанность указанных субъектов предоставлять комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы. При этом, однако, надо отметить, что первоначально эти право и обязанность были закреплены в Регламентах Государственной Думы, и только в 1996 году появились в Регламентах Совета Федерации. Между тем, надо обратить внимание, что в отличие от советского и действующего законодательства в Регламентах палат не содержалось положения, о том, что дача специальной комиссии по расследованию заведомо ложных показаний, а также уклонение от дачи показаний влекут установленную законом ответственность, что на наш взгляд отражалось на эффективности парламентского расследования не самым лучшим образом.
Таким образом, говоря о нормативном правовом регулировании юридического содержания парламентского расследования в узком смысле можно сказать, что в отличие от советского законодательства, регулирующего указанный институт, оно практически не регулировалось, либо регулировалось в предельно общем виде.
Говоря о целях парламентского расследования необходимо отметить, что как и в законодательстве советского периода они не получили отражения. Анализ же деятельности комиссий позволяет сделать вывод, что в каждом конкретном случае парламентское расследование носило сугубо индивидуальный характер и соответственно цели были дифференцированными.
Следует отметить, что, несмотря на то, что в общем цели парламентского расследования постсоветского периода носили общедемократический характер и в полной мере отвечали его правовой природе, тем не менее, во многих конкретных случаях создание следственных комиссий палат преследовало политические цели (то есть использовалось как инструмент давления на политических оппонентов).
Срок депутатского расследования. Надо сказать, что срок парламентского расследования в отличие от депутатского расследования в советский период, получил некоторую регламентацию в нормативных правовых актах. В частности, в Регламентах палат российского парламента срок работы комиссии по расследованию формулировался как «определенный срок», либо «срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва».
Вместе с тем, анализ парламентских расследований позволяет сделать следующий вывод. Срок парламентского расследования в определенной степени зависит от его предмета, как с политической точки зрения, так и с точки зрения его сложности. При этом следует отметить, что большинство парламентских расследований постсоветского периода носили ярко выраженный политизированный характер, что соответственно не могло не отразиться на сроке его проведения. Вместе с тем, можно определить средний период времени осуществления парламентского расследования он колебался в диапазоне от одного месяца до нескольких лет.
Таким образом, можно сделать вывод, что срок парламентского расследования, так же как и в советский период был достаточно дифференцированным и напрямую зависел от политической обстановки, существовавший на момент проведения расследования в стране, предмета расследования, предлагаемых депутатской комиссией промежуточных либо конечных решений и рекомендаций.
Надо сказать, что в принципе специальной процедуры возбуждения парламентского расследования в отличие от действующего и советского законодательства не было. В частности, для проведения парламентского расследования в обычном порядке, предусмотренном в Регламентах палат российского парламента для создания временных комиссий, каждая из палат имела право создать комиссию по расследованию определенных фактов и обстоятельств. На пленарном заседании палаты также утверждался определенный срок, положение, состав, задачи комиссии, права и обязанности ее членов. Таким образом, для возбуждения парламентского расследования не требовалось принятия решения каждой из палат, за исключением случаев, когда создавалась совместная парламентская комиссия. И даже в последнем случае, не требовалось специального утверждения парламентского расследования другой палатой, поскольку постановления палат принимались самостоятельно палатами.
В этой связи можно сделать вывод, что в отличие от действующего законодательства и даже советского законодательства парламентское расследование не имело специальной процедуры возбуждения и инициировалось одновременно с созданием комиссии палаты (парламентской комиссии) для расследования определенных фактов и обстоятельств.
Надо сказать, что итоговые документы комиссий палат по расследованиям не получили какой-либо регламентации в нормативных правовых актах. Вместе с тем, анализ парламентских расследований позволяет сделать следующие выводы. Для парламентского расследования постсоветского периода были характерны следующие виды итоговых актов комиссий: заключение, доклад, либо отчет. Причем в индивидуальных случаях они имели юридические различия. В частности, доклад не обязательно мог быть итоговым актом, он мог носить промежуточный характер, либо просто предшествовать заключению или отчету. По итогам парламентского расследования комиссия представляла итоговый документ на рассмотрение палаты парламента, которая принимала по нему постановление, в котором могла принять одно из аналогичных для советского периода решений.
Характеризуя итоговые документы комиссий палат по расследованиям, необходимо отметить, что они имели существенное юридическое значение. При этом следует отметить, что благодаря многим итоговым актам комиссий были защищены права граждан, наказаны виновные, установлены фактические обстоятельства, причинно-следственные связи и негативные последствия событий. Особо следует отметить выработку комплекса мер противодействия терроризму, включающие административные меры, организационные меры, информационноидеологические меры, социально-экономические меры и даже медицинские меры, а также и то, что многие факты о различных нарушениях должностных лиц установленные парламентскими комиссиями впоследствии были установлены судом.
В-третьих, в числе положительных особенностей депутатского расследования можно назвать также и то, что в процессе его осуществления привлекались специалисты и эксперты разного профиля, что, безусловно, повышало его качество, а, следовательно, эффективность. Более того, положительным является и то, что в более поздних парламентских расследованиях применялся и анализировался в сравнительном аспекте международный правовой опыт, была выработана практика взаимодействия парламентских комиссий с правоохранительными органами (с Генеральной прокуратурой и МВД РФ); с использованием свидетельских показаний исследовался предмет расследования.
Между тем, исследование основных черт парламентских расследований было бы неполным без рассмотрения отрицательных особенностей организации парламентского расследования.
К ним в частности можно отнести следующие.
Во-первых, анализ материалов и итоговых документов комиссий позволяет сделать вывод об определенной закономерности, которая существовала и в советский период. Эта закономерность выражается в отсутствии четко выраженной последовательности (стадий) в проведении парламентских расследований. Исследование многих обстоятельств и событий является на наш взгляд несколько нелогичным, а иногда преждевременным. В связи с этим, парламентское расследование постсоветского периода не представляется возможным рассматривать как полноценный процесс по расследованию и установлению фактов и обстоятельств событий. С нашей точки зрения его можно рассматривать, лишь как переплетение и сведение в общее целое ключевых элементов парламентского расследования, иных контрольных полномочий парламента (таких как депутатский запрос, вопрос, парламентские слушания) с установленным в Конституции РФ общим правом парламента создавать постоянные и временные комитеты и комиссии.
Хотя надо отметить, что в некоторых более поздних парламентских расследованиях, начинает прослеживаться определенная последовательность в осуществляемых действиях, хотя и не всегда логичная. В определенной степени, например отдельные блоки следственных действий, проводимые поэтапно в процессе парламентских расследований можно назвать прообразом стадий парламентских расследований. При этом необходимо отметить, что расследования, проведенные комиссиями Совета Федерации, отличаются большей систематизированностью, чем расследования, проведенные комиссиями Государственной Думы, однако наиболее систематизированным можно считать последнее расследование, проведенное совместной парламентской комиссией палат.
Таким образом, можно сделать вывод, что парламентское расследование постсоветского периода не имело четко выраженной последовательности (стадий), но в тоже время, в отличие от депутатского расследования советского периода его можно считать более систематизированным.
Во-вторых, многие итоговых документов следственных комиссий не содержат, либо содержат, но недостаточные (либо нечетко сформулированные) выводы юридического характера (особенно в итоговых документах Государственной Думы). Эти выводы носят больше фактологический характер. Более того, в подавляющем большинстве итоговых актов следственных комиссий не содержится отдельно обособленных предложений о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения депутатского расследования. Вместе с тем, в итоговых актах комиссий Совета Федерации содержится больше юридических выводов и оперирования документами и фактами.
Необходимо также отметить, что отсутствие специального нормативного правового акта, регулирующего парламентское расследование, по нашему
мнению, не могло не сказаться на юридической строгости итоговых документов следственных комиссий. Так, большинство итоговых документов написано в свободной форме. Кроме того, во многих итоговых документах отсутствует логическая последовательность изложения фактов и событий расследования. Особо следует обратить внимание, на наличие в выводах и рекомендациях итоговых документов субъективных моментов, что мешало установлению фактических обстоятельств дела, при рассмотрении в последствии итоговых документов комиссий в правоохранительных органах.
Подводя итог сказанному, необходимо обратить внимание на то, что проведенный анализ расследований комиссий палат по расследованиям дает основания полагать, что парламентские расследования в постсоветский период в отличие от депутатского расследования советского периода носили более политизированный характер и не всегда отличались высокой эффективностью. Однако, на наш взгляд, анализ расследований комиссий палат по расследованиям позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на то, что расследований, проведенных комиссиями Совета Федерации, было гораздо меньше, чем расследований, проведенных комиссиями Г осударственной Думы, но вместе с тем важно отметить, что в итоговых актах комиссий Совета Федерации содержалось больше юридических выводов (анализа действий и решений органов власти на соответствие КонституцииРФ и другим нормативным правовым актам), оперирования документами и фактами.
Спиридонов Андрей Алексеевич, канд. юрид. наук, доцент кафедры правовых дисциплин ГОУ ВПО «Тульский государственный педагогический университет», [email protected] (Россия, Тула, ТГПУ им.Л.Н.Толстого)
FEATURES OF THE COMMISSION INVESTIGATION CHAMBER OF THE
FEDERAL ASSEMBLY OF RUSSIAN FEDERATION (II POL.1993 - 2005.)
A.A Spiridonov
This article analyzes the investigative commissions of the chambers of the Federal Assembly, in particular compared to parliamentary investigations of Soviet and post-Soviet period. We consider the formation and development of the institution ofparliamentary investigations in the history of Russia.
Keywords: Institute of parliamentary inquiries, a parliamentary investigation of the Soviet and post-Soviet period, the commission chambers of the Federal Assembly
Spiridonov Andrey, candidate jurid. Sciences, assistant professor of law disciplines, [email protected], (Russia, Tula, TSPULN Tolstoy)
