CC BY
164
Киргуев М.П. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И КРЕДИТОВАНИЕ
5.3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ КРЕДИТОВАНИЯ
Киргуев Марат Петрович, Краснодарский прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Краснодарского края, младший советник юстиции, соискатель
Аннотация. В статье раскрывается деятельность прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением кредитного законодательства. Рассмотрены цели, принципы и задачи деятельности прокуроров. Проанализированы проблемы прокурорского надзора в кредитной сфере. Из этого вытекает необходимость углубленного научного анализа организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере кредитования и пути его совершенствования.
Ключевые слова: прокурорский надзор, кредитные преступления, профилактика правонарушений, информация, надзорная деятельность
FEATURES OF THE ORGANIZATION OF PUBLIC PROSECUTOR'S SUPERVISION OF LEGISLATION EXECUTION IN CREDITING SPHERE
Kirguev Marat Petrovich, the Krasnodar public prosecutor on supervision of observance of laws in correctional facilities of Krasnodar territory, the younger adviser of justice, the competitor
Annotation: In article activity of the public prosecutors who are carrying out supervision of execution of the credit legislation reveals. The purposes, principles and problems of activity of public prosecutors are considered. Problems of public prosecutor's supervision in credit sphere are analysed. Necessity of the profound scientific analysis of the organization of public prosecutor's supervision of legislation execution for sphere of crediting and a way of its perfection from this follows.
Keywords: public prosecutor's supervision, credit crimes, preventive maintenance of offenses, the information, supervising activity
Показатели роста кредитных преступлений обусловлены не только активизацией и улучшением деятельности контролирующих органов, а в первую очередь рядом объективных причин экономического характера.
Для прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства, особенно с целью предупреждения правонарушений, важнейшими показателями являются ежегодные данные о задолженности по кредитам. Именно динамика и структура задолженности характеризует степень исполнения заемщиками обязанности по возврату кредитов и соблюдения законодательства соответствующими органами контроля при обеспечении поступления кредитных платежей.
В борьбе с кредитными преступлениями серьезное значение имеет деятельность правоохранительных органов. Кредитная преступность принимает в последние годы все более организованный и изощренный характер, выходит за рамки национальных границ. Наибольшее число кредитных правонарушений и преступлений совершается при осуществлении торговозакупочной, посреднической, кредитно- банковской деятельности, а также экспорте и импорте товаров и услуг.
К основным задачам деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением кредитного законодательства, отнесены: выявление, предупреждение и пресечение кредитных правонарушений и преступлений; своевременное и результативное реагирование на нарушения кредитного законодательства; обеспечение надзора за расследованием кредитных преступлений; принятие мер к возмещению ущерба, причиненного кредитными правонарушениями; принципиальное и острое реагирование на попустительство и бездействие должностных лиц кредитных, финансовых органов, органов государственной власти, местного самоуправления, имеющих отношение к вопросам кредитования.
К сожалению, последовательность в достижении поставленных целей на отдельных участках надзора соблюдается не в полной мере. Выдвинув определенные задачи на какой-то конкретный период, органы прокуратуры меняют под них структуру оперативных подразделений, добиваются создания специализированных подразделений, но, не доведя работу до конца, вновь приступают к структурным изменениям, что не во всех случаях оправдано, а в некоторых - просто не логично.
В настоящее время в результате реорганизации управление по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства Генеральной прокуратуры РФ, созданное по принципу предмета надзора, расформировано. Возможно, на данном этапе это и имеет какой-то определенный смысл организации надзора не по предметному принципу, а по охвату органов, занимающихся определенным кругом вопросов. Однако надзор становится более эффективным, когда он ориентирован на определенный, четко обозначенный предмет и системно и методично воздействует на весь комплекс проблем, связанных с ним. Результаты «распыленности» надзора достаточно наглядно обозначились на примере организации «общего надзора», которым формально охвачено все подряд, а фактически — поверхностно лишь отдельные вопросы. Объединение направлений надзора может быть оправдано только в том случае, если этот процесс обеспечивается соответствующим штатным аппаратом и квалифицированными специалистами.
Закрепив формально на бумаге обязанности по осуществлению надзора за исполнением кредитного законодательства за конкретными работниками, прокуроры не обеспечивают необходимой организующей роли, реальные результаты работы с подчиненных не спрашивают. Прокуроры не в полной мере владеют информацией о состоянии дел в кредитной сфере на закрепленной за ними территории, не обеспечивают своевременного выявления кредитных правонарушений, формально подходят к их предупреждению, не надзирают за исполнением кредитного законодательства контролирующими органами в части принятия ими предусмотренных законом мер для погашения заемщиками задолженности.
Бизнес в законе
6'2011
Понятно, что при таком отношении ряда прокуроров к порученному участку деятельности, вряд ли можно ожидать результативности и эффективности в достижении поставленных целей.
При осуществлении прокурорского надзора за исполнением кредитного законодательства, немаловажную роль играет принцип стабильности, лежащий в основе специализации прокуроров по отдельным отраслям надзора в течение продолжительного времени. Соблюдение этого принципа вызвано определенными трудностями, связанными, в первую очередь, со спецификой правовых норм, регулирующих данные правоотношения. При осуществлении других направлений надзора уже сложилась определенная практика, основанная на применении достаточно стабильных законов. К сожалению, этого нельзя сказать о нормативных актах, регулирующих правоотношения в сфере экономики, в том числе и кредитном законодательстве.
Для того чтобы надзор был эффективным, а особенно в целях профилактики правонарушений, прокурор должен обладать соответствующей достоверной информацией о состоянии дел в кредитной сфере в целом. Процесс осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства органами контроля предполагает надлежащую организацию информационно-аналитической работы и должен опираться на надежную, полную и точную информацию о допущенных правонарушениях, требующих вмешательства прокурора. Информированность прокурора о нарушениях закона является важнейшим условием правильности принимаемых им мер по линии общего надзора.
Важным средством для выявления и предупреждения кредитных правонарушений, а также причин и условий, способствующих их совершению, является обладание информацией о состоянии дел в данной сфере на территории субъекта РФ, города, района. Особенно важно, чтобы информация поступала своевременно, была оперативной. С этой целью должен быть разработан определенный механизм ее получения и достигнуто такое взаимодействие с контролирующими и правоохранительными органами, чтобы они систематически направляли в прокуратуру необходимые статистические и отчетные данные за определенный период.
Важно уметь использовать полученную информацию для прогнозирования развития дальнейшей ситуации в определенном направлении, что необходимо для последующего планирования профилактической работы. В данном случае это касается причин и условий, способствующих уклонению от уплаты налогов.
Многие прокуроры на уровне субъектов РФ, городского и районного звена направляют в начале года в налоговые, финансовые органы, органы статистики и другие органы запросы о систематическом представлении в прокуратуру конкретных форм статистической отчетности (перечень определяют в зависимости от того, в какой части необходима информация).
В соответствии со ст. 6 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора о предоставлении сведений, материалов и документов подлежат безусловному исполнению в установленный срок и на безвозмездной основе. Запрос должен быть грамотным, понятным и обоснованным, при его направлении целесообразно ссылаться помимо Закона "О прокуратуре Российской Федерации" также и на Указ Президента РФ от 03.03.98 № 224.
В случае отказа кредитных органов в предоставлении законно запрашиваемой информации, прокурор
может вынести официальное предостережение о недопустимости нарушения закона или возбудить производство об административном правонарушении в порядке ст. 17.7 КоАП РФ и направить его в суд для решения вопроса о привлечении должностного лица к административной ответственности. Это будет одной из действенных предупредительных мер в отношении должностных лиц контролирующих органов.
Это конечно крайняя мера, лучше до подобных инцидентов не доводить, так как большей эффективности можно добиться, не конфликтуя с налоговыми органами, а взаимодействуя с ними. Именно на это ориентировано внимание прокуроров в решении расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.04: «В целях противодействия коррупционным проявлениям в кредитно-финансовом и банковском секторах, бюджетной, приватизационной, налоговой, таможенной и иных доходных сферах, наладить четкое взаимодействие правоохранительных органов с контролирующими и ревизионными структурами, обеспечить неукоснительное исполнение ими возложенных обязанностей».
Практика показывает, что деловой контакт установлен в тех регионах, где прокуроры объективно и принципиально подходят к принятию решений в случае выявления нарушений, допускаемых должностными лицами указанных органов, где сами не нарушают положения Федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации " и не превышают своих должностных полномочий.
Для воздействия на причины и условия кредитных правонарушений взаимодействие с контролирующими органами может выражаться в организации и проведении совместных проверок; поручении проверить конкретный вопрос с последующим совместным обсуждением результатов; совместной даче заключений по отдельным правовым актам, касающимся вопросов кредитования; совместной работе с отдельными заемщиками, имеющими крупную задолженность по возврату кредитов; привлечении специалистов для проведения прокурорами надзорных проверок; участии в заседаниях коллегий органов прокуратуры и кредитных органов; проведении консультаций по отдельным вопросам кредитования; освещении в средствах массовой информации результатов совместной деятельности; обсуждении протестов и представлений с участием прокуроров и др.
Получение информации не должно быть просто самоцелью. Она необходима для анализа, обобщения и определения наиболее проблемных направлений надзора на каждый отдельный временной период. Ее накопление можно осуществлять по объектам надзорной деятельности (налоговые органы, органы МВД, органы Федерального казначейства, банки, и т.д.), а также по видам кредитов или результатам отработки отдельных проблемных вопросов. Поступающая информация может анализироваться по нескольким направлениям: оценки состояния законности в сфере кредитования на подведомственной территории; исполнения контролирующими органами законодательства, направленного на предупреждение кредитных правонарушений и преступлений; определения и выделения наиболее проблемных аспектов, требующих активизации прокурорского надзора; изучения материалов, характеризующих исполнение налогового законодательства каждым из объектов надзорной деятельности и судебной практики по делам о кредитных правонарушениях; выявления складывающихся тенденций в области кредитова-
Киргуев М.П. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И КРЕДИТОВАНИЕ
ния, причин, влияющих на собираемость обязательных платежей; анализа сведений, характеризующих состояние прокурорского надзора на данном участке и др. Поступающие данные следует оценивать в сравнении друг с другом и ранее накопленной информацией, обобщать их и делать выводы для использования в надзорной деятельности, как при планировании работы, так и для определения приоритетных направлений надзора и проведения прокурорских проверок. Материалы обобщений могут широко использоваться прокурором для освещения в средствах массовой информации и при участии в проводимых государственными органами власти и органами местного самоуправления мероприятиях по вопросам кредитования.
Получаемые отчетные данные различных контролирующих органов по одному и тому же показателю за один и тот же период следует сопоставлять между собой, лучше это делать с участием специалиста. В большинстве случаев имеют место расхождения, причем зачастую разница бывает весьма существенной. Полученные данные могут стать законным основанием для проведения соответствующей проверки в порядке ст.21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Органы прокуратуры, являясь органом, осуществляющим от имени государства надзор за исполнением законов, должны строить свою деятельность в соответствии с теми задачами, которые ставит государство на конкретном этапе развития для достижения определенных целей. Прокуроры, выбирая приоритетные направления надзорной деятельности, должны ориентироваться на те последние изменения и дополнения кредитного законодательства, которые призваны к достижению намеченных целей. Например, для развития определенных отраслей промышленности; для сдерживания поступления завозимой из-за рубежа продукции и развития собственного производства; для усиления позиций федерального центра или, наоборот, усиления самостоятельности регионов через механизмы бюджетного регулирования и т.д.
Соответственно и кредитное законодательство обязано служить концептуальным задачам государства в целом.
Однако, как показывает практика, во многих случаях вновь принимаемое законодательство или вносимые в него изменения и дополнения, являются продуктом лоббирования интересов отдельных политических сил, экономических или социальных групп.
Органы прокуратуры при этом оказываются в весьма сложной ситуации. Получается, что, осуществляя свои надзорные функции от имени государства, прокурор, по существу, действует в интересах отдельных личностей или хозяйствующих субъектов. При этом нарушается основной концептуальный принцип деятельности органов прокуратуры - единства законности и равенства всех перед законом. Возникающая дилемма вызывает неоднозначный подход прокуроров к определению основных направлений надзора и его осуществлению.
Но при всех сложностях текущего момента необходимо определить обязательный минимум объектов надзорной деятельности.
Представляется, что для обеспечения комплексности и системности данного надзора им должны быть охвачены те органы, которые в силу полномочий, возложенных на них законом, участвуют в процессе обеспечения поступления кредитных платежей, начиная от издания соответствующих законодательных и право-
вых актов и заканчивая перераспределением поступивших.
Суммируя вышесказанное, на наш взгляд, надзором должны быть охвачены:
-налоговые органы - в части исполнения ими налогового законодательства и законности принятия ими правовых актов; - органы МВД в части соблюдения ими законности при учете, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о кредитных преступлениях; осуществлении дознания, оперативно-розыскной деятельности, а также при расследовании уголовных дел о кредитных преступлениях; - финансовые органы в части законности предоставления отсрочек и рассрочек по возврату кредитов; - банки и другие кредитные организации - в части соблюдения требований законодательства об уплате ими кредитных платежей в срок, а также своевременности исполнения поручений заемщиков о перечислении денежных средств; - представительные (законодательные), исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления - в части принятия ими законов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов кредитования; - руководители коммерческих и некоммерческих организаций - в части неисполнения ими конституционной обязанности по уплате кредитов.
Безусловно, главной и важнейшей направленностью надзора должно быть его предупредительное воздействие. Своевременное выявление причин кредитных правонарушений и условий, способствующих их совершению, их анализ и принятие мер к устранению, а также упреждающая деятельность позволяют не только экономить значительные средства, но и способствуют пополнению федерального бюджета. Для этого следует посмотреть в целом на состояние дел в области кредитования и определить направления деятельности на ближайший период и перспективу.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Киргуева Марата Петровича «Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере кредитования».
Актуальность рассматриваемого автором в рамках статьи вопроса несомненна. Незаконное получение кредита является относительно новых видов экономических преступлений и по специфике механизма способам его совершения и сокрытия характеризуется высоким уровнем латентности. При этом законодательство в указанной сфере является нестабильным и постоянно меняется, что создает дополнительные трудности по контролю за законностью операций в области кредитования.
Содержание статьи отражает проблемные аспекты прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере кредитования. Автор в частности, акцентирует внимание на то, что прокуроры не в полной мере владеют информацией о состоянии дел в кредитной сфере на закрепленной за ними территории, не обеспечивают своевременного выявления кредитных правонарушений, формально подходят к их предупреждению, не надзирают за исполнением кредитного законодательства контролирующими органами в части принятия ими предусмотренных законом мер для погашения заемщиками задолженности.
Заслуживающими внимания являются выработанные автором предложения и рекомендации по предупреждению и своевременному выявлению причин кредитных правонарушений и условий, способствующих их совершению
Вышеизложенное позволяет рекомендовать статью «Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере кредитования» для публикации в журналах рекомендованных ВАК.
Председатель Кубанской коллегии адвокатов,
Почетный адвокат России, доцент,
д.ю.н. Ф.Г. Шахкелдов
