CC BY
419
2
ВОПРОСЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Г.Ф. Мякишев*
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИИ
Государственное управление, реализуемое через систему органов исполнительной власти, в современных условиях становится всё более всеобъемлющим и одновременно многообразным по формам реализации государственной воли.
В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого гражданина и всего народа в целом. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями.
Некоторые авторы, на наш взгляд, справедливо называют органы исполнительной власти квинтэссенцией государства* 1. Отсюда та тщательность, с которой в каждом государстве подходят к вопросам формирования, организации, функционирования и ответственности органов исполнительной власти. Из всех форм выражения функций государства управление является наиболее старой и наиболее развитой.
Исполнительная власть всегда была и остается предметом повышенного внимания общества. Это связано с тем, что в ее руках сосредоточены основные рычаги воздействия на происходящие в обществе процессы. Материальные и финансовые средства, информация, строгая организация и мобильность позволяют ей быстро и эффективно влиять на курс политики и обстановку в стране2. Поэтому, начиная с 1997 года, вопросы, касающиеся деятельности исполнительной власти, неуклонно являются предметом посланий Президента России Федеральному Собранию.
Сегодня все большее число исследователей обращается к изучению важнейших вопросов права, связанных с деятельностью органов государственной власти, особенно органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и много-
Канд. юрид. наук, доцент кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
1 НоздрачевА.Ф. Проблемы организации исполнительной власти / Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции. М.: Городец-издат., 2002. С. 253.
2 Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость // Формирование политической системы России / Под ред. А. Кортунова. М., 1996. С. 83.
81
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
плановой, требующей серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.
Следует подчеркнуть, что ныне на законодательном уровне нет легальных дефиниций таких базовых понятий, как «орган исполнительной власти», «система и структура органов исполнительной власти», «организационно-правовые формы органов исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти», что является существенным препятствием при осуществлении административной реформы и модернизации государственного управления. При этом не до конца еще разработана теория правового статуса органа исполнительной власти. Отсутствие такого понятийного аппарата негативно влияет также на определение правового статуса органов исполнительной власти различных субъектов РФ, реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и является препятствием для дальнейшего и более эффективного реформирования системы органов исполнительной власти на региональном уровне.
Возможности органов исполнительной власти осуществлять свои функции и компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в системе государственного управления. В этом плане проблема законодательного определения основных элементов правового статуса органов исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов, особенностей их взаимодействия приобретает первоочередное значение. Без решения данного вопроса невозможна реализация многочисленных программ социально-экономического развития Российской Федерации и национальных проектов в наиболее важных сферах общественной жизни и отраслях управления. Становление и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в стране невозможны без создания слаженного механизма взаимодействия всех ее звеньев.
К сожалению, административная реформа ныне коснулась только реформирования правового статуса федеральных органов исполнительной власти. Что касается органов исполнительной власти субъектов РФ, то к их видам и структуре еще нет единого подхода, что приводит к несогласованности их статуса со статусом федеральных органов исполнительной власти. Данное обстоятельство негативно сказывается на взаимодействии этих двух подсистем органов в рамках единой системы исполнительной власти РФ. Не случайно постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. № 587 была образована правительственная комиссия по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р, подчеркнуто, что в 2007 году в рамках административной реформы должна осуществляться работа по оптимизации функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ, а в 2008 г. должны быть выявлены и ликвидированы избыточные функции этих органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. 82
82
2007
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Функции исполнительной власти следует оценивать и изучать как вполне определенную совокупность полномочий по управлению государственными делами. Всеобщность, универсальность исполнительной власти страны является главным существенным признаком и отличием от иных ветвей власти: законодательной и судебной. В.В. Лазарев, выделяя эту ее основополагающую черту, отмечает, что «исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства»1. Поэтому представляется, что понятие «орган исполнительной власти» следует уточнить и изложить в следующей редакции: орган исполнительной власти - составная часть государственного аппарата, осуществляющий в процессе исполнительно-распорядительной деятельности организацию исполнения законов, а также контроль за их соблюдением.
Следует согласиться с А.А. Бондаренко2, который отмечает, что общая система органов исполнительной власти Российской Федерации включает в себя три их разновидности: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует отметить, что в единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации входят только:
а) федеральные органы исполнительной власти;
б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации -республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, образованные по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Особое положение занимают те органы, которые создаются по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такие органы структурно выводятся за рамки единой системы исполнительной власти России, чем обеспечивается самостоятельность субъектов Федерации. Но исходя из основной функции исполнительной власти - исполнять закон -, они являются продолжением федеральной вертикали исполнительной власти, но не организационно, а функционально.
Таким образом, в систему органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов входят органы исполнительной власти этих субъектов. Совокупность органов рассматриваемой ветви власти структурно как бы раздваивается. Часть из них относится как к российской исполнительной вертикали, так и к системе органов государственной власти субъектов. Другая часть составляет «собственные» исполнительные органы и входит только в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
1 Лазарев В.В. Общая теория права и государства. М., Юрист, 1996. С. 334.
2 См.: Бондаренко А.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы: дис. ... канд. М., 2006. С. 14.
83
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
Но и те, и другие связаны единым функциональным назначением, возложенным на исполнительную власть.
На основании вышеизложенного, в зависимости от отношения к единой системе исполнительной власти, можно выделить две группы органов исполнительной власти субъектов РФ:
1) органы исполнительной власти субъектов РФ, образующие вместе с федеральными органами единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Эти органы осуществляют полномочия по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;
2) органы исполнительной власти субъектов Федерации, которые образуются по предметам ведения, не отнесенным к ведению РФ и ее совместному ведению с субъектами РФ (п. 2 ст. 77 Конституции РФ)1.
Статьей 17 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяются следующие основополагающие положения о системе органов исполнительной власти субъектов РФ:
- в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
- конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации, который возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
- в соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Субъекты РФ создают такую систему органов исполнительной власти, которая включает в себя органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. По организационно-правовой форме органы исполнительной власти в субъектах Федерации могут быть различными.
Органами общей компетенции в субъектах Федерации являются:
- Правительства республик (Советы Министров, Кабинеты Министров), которые образуются Президентом соответствующей Республики единолично (например, Республика Адыгея, Республика Калмыкия) или на основе назначения Главы Правительства с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (например, Республика Карелия2) и назначения на должности других членов Правительства;
1 Стартов Ю.Н. Административное право. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 179.
2 См.: Конституция Республики Карелия, в ред. Закона РК от 01.04.2005 г. № 859-ЗРК // СЗ РК. 2005. № 4 (часть I).
84
2007
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
- администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, которые осуществляют функции общего, наиболее значимого характера для конкретной территории, а также функции социально экономического развития, исполнения законов РФ, актов Президента и Правительства РФ; обеспечивают связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках, краях и областях - субъектах РФ являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления, управления, департаменты и т.д.
Необходимо отметить, что правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ включает те же общие элементы, что и статус федеральных органов исполнительной власти: права, обязанности, компетенция и др. Однако при закреплении правового статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации он наполняется иным содержанием, нежели статус федеральных органов исполнительной власти.
Теперь рассмотрим, как же происходит формирование системы органов исполнительной власти в субъектах РФ.
Сама государственно-правовая природа субъектов Федерации весьма различна. С одной стороны, республики, вошедшие в состав РФ со своими конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации исполнительной власти; с другой стороны, - края и области, т.е. типично административно-территориальные единицы, живущие по собственным уставам; с третьей стороны, автономные образования (область и округа) как форма государственного определения малых народов; в четвертых, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).
Следует отметить, что органам исполнительной власти субъектов РФ различных видов присущи свои особенности, которые обусловлены конституционно правовыми различиями в положении таких субъектов. Например, республики в устройстве исполнительной власти на соответствующем уровне отражают специфические черты своего конституционного положения и особенности развития.
Правительство или администрация края или области имеет структуру и компетенцию, определенную уставами, законами субъекта РФ и иными нормативными правовыми актами. Правительство включает в себя его председателя (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), заместителей председателя и членов правительства, которые, как правило, возглавляют соответствующие отраслевые или территориальные органы исполнительной власти.
Руководство деятельностью администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляет Глава администрации. Его статус по своему функциональному содержанию практически соответствует статусу Президента (Главы Республики). Однако распространенным наименованием института Главы администрации в субъек- 85
85
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
тах Российской Федерации является губернатор (например, Иркутская область1, Ставропольский край2, Ленинградская область3, Московская область4).
Администрация обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации; бюджета, финансов и учета; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития, сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и т.д.
Администрация, как правило, включает в себя: руководителя (глава администрации), заместителей руководителя, структурные подразделения администрации: отделы, департаменты, управления, главные управления, территориальные структурные подразделения, которые осуществляют исполнительную власть на территории городов, районов и иных административно-территориальных образований в субъекте РФ.
Администрация субъекта РФ разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом, которое относится к собственности данного субъекта Федерации; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурой, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на администрацию Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами.
Отраслевые и межотраслевые органы администрации подчинены ее главе. Уставы соответствующих субъектов РФ могут устанавливать структуру, порядок формирования, полномочия и организацию работы указанных органов исполнительной власти.
Основными элементами системы исполнительной власти субъектов РФ являются - единоличный орган - глава исполнительной власти (Президент, Председатель правительства, губернатор, глава администрации, мэр) и коллегиальный орган - Правительство. Вместе с тем, в ряде субъектов Федерации
1 См.: Устав Иркутской области // Ведомости СЗ Иркутской области. 1995. № 8. Ст. 4; в ред Закона ИО от 05.07.2005 г. № 41-оз // Восточно-Сибирская правда. 2005. № 151.
2 См.: Устав (Основной Закон) Ставропольского края. Ст. 8 // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 11-12. Ст. 506.; в ред. Закона СК от 20.06.2005 г. № 29-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 16. Ст. 4671.
3 См.: Устав Ленинградской области. Ст. 3 // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 1995. Вып. 2; в ред. Закона Ленинградской области 01.11.2004 г. № 83-оз // Вестник Правительства ленинградской области. 2004. № 36.
4 См.: Устав Московской области. Ст. 29 // Вестник Московской Областной Думы. 1997. № 1; в ред. Закона МО от 22.07.2005 г. № 191/2005-сз // Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. № 141.
86
2007
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
наряду с должностью губернатора существует еще и должность Главы правительства (например, Республика Башкортостан1, Удмуртская Республика2).
Следует отметить, что такая система органов государственной власти, в которой наряду с постом Президента имеется и должность Председателя правительства, установлена и в ряде областей (Свердловская область)3.
В других же краях, областях в системе органов имеется только губернатор. Здесь в должности губернатора объединяются полномочия главы соответствующего субъекта и главы правительства (администрации). Например, Губернатор Иркутской области является и Главой администрации области (ч. 1 ст. 32 Устава Иркутской области4), Губернатор Московской области совмещает и должность Председателя правительства, которое входит в структуру администрации области (п. «л» ч. 1 ст. 50 Устава Московской области5).
На основе исследования конституций республик РФ, проведенного профессором Б.Б. Хангельдыевым6, можно составить представление о разнообразии порядка организации и формирования высших органов исполнительной власти в республиках РФ. При этом будем использовать законодательство по состоянию на 1 января 2007 г.
Так в республиках Бурятия7 и Карелия8 высшим должностным лицом является Президент (Глава) республики, возглавляющий высший исполнительный орган - Правительство республики.
В Республике Татарстан9 и Республике Башкортостан10 действуют кабинеты министров во главе с премьер-министром, назначаемым Президентом -высшим должностным лицом республики. В республике Тыва Председатель правительства одновременно является высшим должностным лицом субъекта РФ.
1См.: Конституция Республики Башкртостан от 24.12.1993 №ВС-22/15, ред. 14 июня 2006 г. // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. № 1 (157). Ст. 3.
2 См. Конституция Удмуртской Республики.
3 См. Устав Свердловской области. Ст. 46 // Областная газета. 1994. № 137; с изм., внесенными Законом Свердловской области от 28.03.2005 г. № 13-ОЗ // СЗ Свердловской области. 2005. № 3-1. Ст. 202.
4 См. Устав Иркутской области // Ведомости СЗ Иркутской области. 1995. № 8. Ст. 32; в ред Закона Иркутской области от 05.07.2005 г. № 41-ОЗ // Восточно-Сибирская правда. 2005. № 151.
5 Подмосковные известия. 1996. № 239; с изм., внесенными Законом Московской области от. 22.07. 2005 № 191/2005-ОЗ // Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. № 141.
6 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. - М., 1998. - С. 180.
7 См. Конституция Республики Бурятия // «Бурятия». - 1994. - № 43. - Ст. 5.11; с последними изм., внесенными Законом Республики Бурятия от 03.05.2005 г. № 1158-111 // Официальный вестник. 2005. № 23.
8 См. Конституция Республики Карелия. Ст. 46 // Газета «Карелия». 2001. № 18; в ред. Закона Республики Карелия от 01.04.2005 № 859-ЗРК // СЗ РК. 2005. № 4 (часть I).
9 См. Конституция Республики Татарстан. П. 7 ч. 1 ст. 94 // «Республика Татарстан». 2002. №87-88; в ред. Закона РТ от 14.03.2005 г. № 55-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Республики Татарстан. 2005. № 3 (часть I) Ст. 242.
10 См. Конституция Республики Башкортостан. Ч. 4 ст. 87 // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. № 1 (157). Ст. 3.
87
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
В краях и областях высшие органы исполнительной власти возглавляются высшими должностными лицами - губернаторами, главами администрации, правительства или администрации краев, областей. Например, Устав Красноярского края устанавливает, что главой исполнительной власти края является высшее должностное лицо края - губернатор края, возглавляющий Совет администрации края (высший исполнительный орган края) и является по должности Председателем Совета администрации края (ст. 54)1. Уставом Приморского края установлено, что губернатор края является высшим должностным лицом, организующим исполнительную власть края и возглавляющим ее (ст. 62)2.
В Пензенской, Самарской областях губернатор возглавляет Правительство области, в Костромской, Ивановской и ряде других областей администрацию области возглавляет глава администрации. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в качестве высших органов исполнительной власти функционируют Правительства во главе с Мэром (г. Москва) и Губернатором (Санкт-Петербург).
Вызывает серьезные сомнения целесообразность существования наряду с должностью губернатора еще и должности главы Правительства, как это вытекает из уставов некоторых областей. Подобная структура власти предусмотрена, например, Уставом Свердловской области3, при этом в полномочиях губернатора просматриваются некоторые аналоги с полномочиями Президента Российской Федерации.
Исполнительную власть в Республике Марий Эл также осуществляет Правительство на основании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Конституции Республики Марий Эл, Закона Республики Марий Эл от 18.09.2001 N 23-З (ред. от 02.05.2006) «О Правительстве Республики Марий Эл»4, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Марий Эл.
В соответствии с Конституцией Республики Марий Эл Правительство формируется Президентом Республики Марий Эл. Возглавляет Правительство Президент Республики Марий Эл, который одновременно является Главой Правительства Республики Марий Эл. В состав Правительства входят члены Правительства: Глава Правительства Республики Марий Эл, первые заместители и заместители Главы Правительства Республики Марий Эл, министры Республики Марий Эл.
1 См. Устав Красноярского края // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 37.
2 См. Устав Приморского края // Ведомости законодательного собрания Приморского края. 2004. № 59.
3 См. Устав Свердловской области, п. «и» ч. 1 ст. 46.// Областная газета. 1994. № 137; в ред. Закона Свердловской области от28.03. 2005 № 13-ОЗ // Областная газета. 2005. № 82-84.
4 СЗ РМЭ. 2001. № 10. Ст. 385.
88
2007
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Назначение на должность первых заместителей и заместителей Главы Правительства Республики Марий Эл, министров Республики Марий Эл, руководящих сферами финансов, экономики, сельского хозяйства, здравоохранения и образования, осуществляется Президентом Республики Марий Эл по согласованию с Государственным Собранием Республики Марий Эл. Для оперативного решения вопросов, отнесенных законодательством республики к ведению Правительства, Президент Республики Марий Эл образует Коллегию Правительства Республики Марий Эл. В состав Коллегии входят Глава Правительства Республики Марий Эл, первые заместители и заместители Главы Правительства Республики Марий Эл. В состав Правительства и его Коллегии могут быть включены руководители других государственных органов республики.
Организация работы Правительства определяется Президентом Республики Марий Эл и осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства Республики Марий Эл1.
Законодательно установлен новый порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Точнее, речь идет не об избрании, а о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
Применительно к Республике Марий Эл можно отметить, что Конституция Республики Марий Эл учреждает должность высшего должностного лица и дает ее наименование - «Президент Республики Марий Эл» (ст. 76 Конституции Республики Марий Эл), который одновременно возглавляет исполнительную власть республики.
Наименование высшего должностного лица предопределяет его место в системе органов государственной власти республики. Персональные требования к лицу, занимающему должность Президента Республики Марий Эл, определены федеральным законодательством и находят закрепление в законодательстве Республики Марий Эл. К персональным требованиям относятся способ замещения должности, гражданство, возраст.
В настоящее время единственным способом замещения должности Президента Республики Марий Эл является наделение этими полномочиями Государственным Собранием лица из числа кандидатур, предложенных Президентом РФ.
Таким образом, в субъектах РФ наблюдается значительное разнообразие в структуре и наименованиях высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти (все они органы общей компетенции), а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевые и межотраслевые функции. * 89
1 О регламенте Правительства Республики Марий Эл: Постановление Правительства Республики Марий Эл от 02.10.2006 г. № 204 // СЗ РМЭ. 2006. №11. Ст. 418.
89
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
Автор статьи полагает, что следует согласиться с авторами монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации»1, которые отмечают, что «перенесение на уровень области или края федеральной системы органов государственной власти (Президент, Правительство, двухпалатная областная Дума и т.п.) не представляется продуктивным.
Во-первых, подобная организация государственной власти субъектов Российской Федерации не согласуется с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, закрепленными в ФЗ «Об общих принципах...»
Во-вторых, когда глава администрации (губернатор) не является главой правительства (администрации), несмотря на то, что в уставах записано, что высшее должностное лицо непосредственно возглавляет исполнительную власть, неизбежно обострение проблемы дублирования «губернаторских» и «правительственных» функций, избыточное разрастание и бюрократизация управленческого аппарата.
В заключение следует отметить, что среди субъектов Российской Федерации можно выделить следующие разновидности систем исполнительной власти.
- система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (например, Иркутская, Брянская области);
- система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом субъекта Федерации, являясь по должности председателем Правительства (кабинета министров). Такая форма организации исполнительной власти предусмотрена, например, конституциями Республики Бурятия, Республики Коми, Республики Алтай;
- система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом Конституцией или Уставом субъекта Российской Федерации предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо. Такая система закреплена конституциями Республики Башкортостан и Республики Татарстан. Так, в части 3 статьи 87 Конституции Республики Башкортостан сказано, что Президент руководит деятельностью Правительства, а в части 4 говорится, что он назначает Премьер-министра с согласия Государственного Собрания, а также решает кадровые вопросы, связанные с Правительством;
- система исполнительной власти, в которой должность высшего должностного лица субъекта РФ осуществляет председатель высшего исполнительного органа (Правительства). Такая система исполнительной власти установлена в Республике Тыва. 90
1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева; Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 99-100; Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
90
2007
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
В юридической литературе высказываются сомнения в целесообразности использования понятия «Правительство» для наименования исполнительной власти в ряде субъектов РФ, в частности, в Курганской и Ленинградской областях, Ставропольском крае, ряде иных субъектов, не являющихся республиками.
Соглашаясь с приведенной точкой зрения, на наш взгляд, целесообразно на уровне федерального закона закрепить однотипные названия высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (для республик -Правительство, для других субъектов администрация), что позволит привести к общему знаменателю их правовой статус.
В.А. Егоров*
СООТНОШЕНИЕ НАЛОГОВОЙ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ
Одним из основных элементов характера и степени общественной опасности налоговых правонарушений является посягательство на установленную Конституцией РФ публично-правовую обязанность всех граждан уплачивать законно установленные налоги и сборы.
Специфика посягательства на нормальное фукнционирование налоговых правоотношений обусловлена тем, что налоги согласно их экономической, социально-политической и юридической сущности выступают основным средством материального обеспечения деятельности государства. Сокращение налоговых поступлений в бюджетную систему либо их непланомерное поступление неизбежно становятся основными факторами невыполнения либо неэффективного выполнения государством своих внутренних и внешних функций, влекут ослабление управления обществом и подрывают национальную безопасность.
Общественные отношения, складывающиеся между публичным (государством) и частными субъектами относительно взимания налогов, изначально в силу своей социальной природы конфликтны и объективно требуют правового регулирования. Механизм правового регулирования налоговых отношений также объективно нуждается в охране правовыми средствами.
В настоящее время правовая охрана механизма налоговых отношений в системе российского законодательства обеспечивается различными отраслями права: налоговым, уголовным, административным и таможенным. Данное обстоятельство для некоторых авторов является аргументом об отнесении ответственности за нарушения налогового законодательства к комплексному меж- 91
Канд. юрид. наук, доцент, ректор Марийского государственного педагогического института имени Н.К. Крупской.
91
