CC BY
477
командой, ресурсов которой будет (если будет) хватать только на устранение возникающих напряжений.
Важно также помнить, что, понятие «служба» содержит в себе смысл служения не столько вышестоящему руководству, сколько чему-то высшему, имеющему общественное значение и ценность. В этом смысле, наличие сформулированной миссии организации, предъявленность принципов деятельности, оформленность стратегических целей очень важно, поскольку дает возможность служить не персонам, а общественным ценностям. С точки зрения мотивации работников, это очень значимо: вспомним классическую фразу А. С. Грибоедова: «Служить бы рад, прислуживаться тошно».
В заключение хотелось бы отметить, что важным обстоятельством является и то, что органы муниципального управления не являются закрытой системой. В них приходят работать управленцы из других организаций и учреждений города, и наоборот, их сотрудники уходят в эти организации и учреждения. Эта ситуация ставит вопрос о том, как профессиональные компетенции, связанные с муниципальным управлением, могут работать в других сферах управленческой деятельности. Отсутствие института профессиональных муниципальных управляющих делает этот вопрос очень насущным. Если муниципальное управление оказывается замкнутой областью, то человек, пришедший в нее работать, оказывается зажат узким профессиональным коридором, где невозможен его рост. Органы муниципального управления не являются гигантскими корпорациями, в которых человек может проработать всю свою жизнь.
Список использованной литературы
1. Балобанов А.Е. Управление персоналом органов МСУ в рамках стратегического планирования // Управление персоналом. 2001. №9.
2. Виханский О.С. Стратегическое управление. М., 1998.
3. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.
4. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1996.
5. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д., 1997.
Е.А. Колесник
ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Одной из основ любого демократического строя является местное самоуправление, то есть такой способ децентрализации власти, при котором её нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
Как очень точно отметил Р.В. Бабун, «самоуправляться - это самостоятельно зарабатывать, самостоятельно расходовать, самостоятельно управлять и самим отвечать за последствия» [1, с.7].
Для реализации функций, возложенных на местные органы самоуправления (МСУ), необходима законодательно закрепленная экономическая база (основа). В соответствии со ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.09.95 экономическую основу МСУ составляют:
1) муниципальная собственность;
2) местные финансы;
3) государственная собственность или имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам МСУ;
4) иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования (МО).
В условиях устойчивого сокращения налоговой базы, обеспечивающей поступления в местный бюджет, основным стабильным источником его пополнения местного происхождения выступает муниципальная собственность, в состав которой включены и муниципальные земли.
Именно земельно-имущественные отношения выступают в качестве системного регулятора жизни современных городов, оказывая влияние на самые разные сферы городской жизнедеятельности - от масштабов и сроков строительства до экономической привлекательности территории.
Мировой опыт показывает, что до 40% доходов в местные бюджеты поступает за счет земельных платежей (налог, аренда, продажа). У нас аналогичный показатель равен примерно 3% [2, с. 193]. Для объективной оценки сложившейся в РФ ситуации в сфере землепользования необходимо обратиться к соответствующему законодательству.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что органы МСУ могут устанавливать условия использования земель, находящихся в границах МО. Механизма реализации данной нормы нет, как нет и ясности по вопросу, что фактически подразумевается под муниципальной собственностью. То двойственное положение, когда муниципальная собственность на землю провозглашена, а пользование ею ограничено из-за отсутствия фактического разграничения на федеральную, субъектов РФ и муниципальную, сохраняется и после принятия в 2001 г. нового Земельного кодекса.
По-прежнему муниципальные образования наделяются земельными участками по остаточному принципу. У муниципалитетов отняты городские леса и земли общего пользования. Не могут быть муниципальными земли, находящиеся под бывшими объектами государственной собственности, подлежавшими приватизации. По данным конгресса муниципальных образований РФ, только 20% городских земель будет передано в муниципальную собственность. В основном это земли под муниципальным жилищным фондом, объектами социального назначения, ЖКХ и т.п.
Неотъемлемой частью земельных отношений в МО является наличие соответствующего земельного рынка. В идеале земельный рынок создает и поддерживает отношение к земле как к реальной ценности; он побуждает владельцев к более продуктивному её использованию, он создает механизмы неизбежного перехода земли к тому, кто сможет более эффективно ею распоряжаться, что весьма трудно удается достигнуть на практике. Через земельный рынок реализуются все допустимые в государстве виды прав на землю. В России это:
- право собственности;
- право пользования (пожизненно наследуемое владение, хозяйственное ведение или оперативное управление);
- передача права собственности (аренда, субаренда, продажа и пр.).
Формирование земельного рынка в МО должно осуществляться при поддержке со стороны государства, в соответствии с государственной земельной политикой, суть которой в России остается довольно неясной.
В этом смысле анализ мирового опыта позволяет выявить широкий спектр практических подходов к обеспечению рационального использования городских земель. Их можно объединить в три принципиально отличающиеся друг от друга типа земельных политик.
1 . Земельная политика, проводимая местными властями в условиях доминирующей муниципальной собственности на землю и основанная на использовании преимущественно арендных методов регулирования отношений землепользования. Главные субъекты земельных отношений в этом случае - городские муниципалитеты, на которых как на крупнейших владельцах и распорядителях земли лежит основная ответственность за справедливый и эффективный отвод этой земли в городских границах.
2. Земельная политика, проводимая в условиях существования достаточно свободного рынка городских земель и основанная на использовании менее жёстких инструментов регулирования отношений землепользования (например, таких, как налоги, цены и т.п.).
3. Земельная политика, которая может быть названа «смешанной». Она основана на согласованном использовании средств и методов первых двух подходов.
Примером реализации первого подхода может служить земельно-градостроительная политика, осуществляемая в Финляндии. Здесь считают, что рациональное ведение городского хозяйства предполагает как можно больше городских земель, находящихся в собственности муниципальных властей. Например, в Хельсинки в муниципальной собственности находится в настоящее время около 60% всей городской территории. Долгое время в этом городе не прибегают к продаже земельных участков, предназначенных для застройки, а передают их в пользование исключительно путём сдачи в аренду. Для городского хозяйства это постоянный и стабильный источник дохода. Арендаторами могут выступать как юридические, так и физические лица. Срок аренды земли под жильё - 60 лет, размер арендной платы определяется в зависимости от так называемой капитальной стоимости участка. Кроме того, размер арендной платы привязывается к индексу стоимости жизни, и тем самым обеспечивается компенсация инфляционного процесса. При этом в первые пять лет повышение арендной платы осуществляется в половинном размере. Участки, предназначенные под промышленное строительство и склады, обычно сдаются в аренду на 30 лет, а для иных коммерческих целей -на срок от 30 до 60 лет.
Во всех финляндских городах в собственность городских властей включаются улицы, парки, зелёные зоны и участки, на которых расположены объекты общественного назначения. Приобретение земли городом в свою собственность регулируется действующим законодательством. В стране действуют закон о застройке и закон о выкупе участков земли, которые позволяют городским властям выкупать частные владения, в том числе и по цене ниже рыночной.
Второй тип земельной политики предполагает куплю-продажу земельных участков в пределах города. Примером такого подхода может выступить г. Лиссабон - столица Португалии.
Несмотря на сугубо рыночный механизм регулирования отношений землепользования, действующее законодательство довольно жёстко гарантирует со-
блюдение интересов города и лиц, представляющих интересы муниципальных властей. Каждый конкретный земельный участок не просто продаётся, а обязует на основе закона своего нового владельца создать вокруг предприятия, которое будет построено на этом участке, необходимую социальную инфраструктуру, включая жилые дома для рабочих, детские сады, школы и т.д. Определённые отчисления должны быть сделаны на охрану окружающий среды, развитие здравоохранения.
Принятые в 1990 г. дополнения и изменения действующего законодательства определяют, что единственная форма продажи муниципальной земли - открытая распродажа типа аукциона, в которой могут участвовать частные лица и организации, причём как национальные, так иностранные.
На гибком сочетании двух изложенных выше подходов (аренда и продажа земельных участков) строится земельная политика муниципалитета г. Осло - третий тип земельной политики.
При продаже или сдаче в аренду городских земель муниципальные власти руководствуются, как правило, одним единственным принципом - земельные участки передаются лицам и организациям, предложившим наиболее выгодные условия. Исключение составляют участки земли, сдаваемые в аренду для строительства жилья для молодёжи и престарелых, а также если арендатором выступает спортивное общество. Для этих категорий цены составляют примерно третью часть рыночной цены земли. Ещё большие льготы предоставляются при аренде земли под строительство детских садов. В этом случае арендная плата равняется номинальной стоимости земельного участка.
Решения о приватизации городской земельной собственности имеют право принимать различные органы муниципальной власти и управления (муниципальный совет, совет старейшин, исполком и т.д.) в зависимости от стоимости подлежащего реализации земельного участка. Закон чётко устанавливает соответствующие уровни компетенции. Например, совет старейшин принимает решение по участкам ценой 2 - 5 млн крон, исполком - 1 - 2 млн крон, глава муниципальной администрации - до 1 млн крон.
Более жёсткий порядок в этом отношении существует в столице Индии - Дели. Там муниципалитет может претендовать на приобретение любого недвижимого имущества. Причём в случае, когда невозможно достичь соглашения с владельцем, муниципалитет может просить центральное правительство приобрести это имущество для муниципалитета в принудительном порядке с выплатой владельцу компенсации, предусмотренной законом.
Среди примеров успешного соединения продуманной земельной политики и реконструкции крупных городов особый интерес представляет Гонконг, где существует преимущественно общественная собственность на землю.
Специалисты, анализировавшие «гонконгское чудо», неизменно отмечают, что доход, получаемый за счёт земельной аренды (ренты), стал огромным стимулом развития социальной сферы.
В Гонконге на протяжении ряда лет земля продавалась частному сектору в аренду на открытых аукционах на срок не более 60 лет. Арендаторы земли должны были ежегодно вносить плату, размер которой был определён правительством на весь срок аренды. В договор об аренде включались: график выполнения строительных работ, обязательство осуществлять застройку в строгом соответствии с определённой для данного участка функцией (коммерческой, производственной, жилой). Невыполнение хотя бы одного из пунктов договора означало его разрыв.
Иными словами, земля не могла оставаться неиспользованной, что исключало спекуляцию, имевшую место на других земельных рынках.
Соревнование на рынке за право аренды земли обеспечило получение дохода, превышающего капитал, необходимый для инженерной подготовки территории и создания инфраструктуры. Таким образом, город был построен за счёт средств от роста стоимости земли в связи со строительством нового города.
Исходя из зарубежной практики, следует отметить:
1) формирование земельной политики на уровне городов является стратегически важным шагом в процессе муниципального управления;
2) регулирование городского земельного рынка должно опираться на строгую нормативно-правовую базу и вписываться в соответствующую государственную политику;
3 ) сложившееся в мировой практике разнообразие подходов по регулированию земельных отношений не исключение, а норма, обусловленная как целями соответствующей земельной политики, так и местными особенностями территории.
Муниципальная земельная политика должна обеспечивать эффективное использование земель через умелое дифференцирование платежей за землепользование, обоснованную систему льгот и дотаций, разумное сочетание общественных интересов и прав собственников земельных участков.
Для формирования в российских муниципалитетах эффективной земельной политики необходимо, во-первых, окончательно решить вопрос о разграничении земель поселений, причем, как свидетельствует вышеизложенный опыт иных государств, подобное разграничение должно быть осуществлено в пользу муниципалитетов. Все земли в границах поселений, за исключением земель под объектами государственной собственности, земельных участков под приватизированными предприятиями, в которых государство сохранило контрольный пакет акций либо «золотую» акцию, и земель, уже переданных в частную собственность, справедливо бы было объявить муниципальной собственностью. Отсутствие ясности в этом вопросе мешает нынешним представителям муниципальной власти строить долгосрочную, учитывающую интересы будущих поколений россиян политику землепользования. Этим объясняется их готовность для текущего «латания дыр» в местном бюджете продать любой участок городской земли, занять жесткую и недальновидную позицию к арендаторам: предлагать в аренду земельные участки на короткие сроки, чтобы по их окончании иметь право изменить с выгодой для себя условия аренды и т.д.
Второй стороной проблемы городского землепользования является степень соответствия муниципальных кадров тем требованиям, которые к ним предъявляются в соответствии с их должностью и статусом. Ведь для того, чтобы взять на себя бремя общественных дел (что в переводе с латыни означает «муниципалитет»), нужно обладать довольно высокими нравственными качествами, уметь ставить общественные интересы выше личных.
Список использованной литературы
1. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие. Новокузнецк, 1999.
2. Ресин В.И., Попков Ю.С. Развитие больших городов в условиях переходной экономики: системный подход. М., 2000.
